建設現代化區域發展體系

肖金成

2018年年初，習近平總書記發表重要講話指出，要建設彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系，實現區域良性互動、城鄉融合發展、陸海統籌整體優化，培育和發揮區域比較優勢，加強區域優勢互補，塑造區域協調發展新格局;要積極推動城鄉區域協調發展，優化現代化經濟體系的空間布局，實施好區域協調發展戰略，推動京津冀協同發展和長江經濟帶發展，同時協調推進粵港澳大灣區發展。

統籌協調發展

統籌協調發展是指著眼于全國，統籌東中西，協調南北方，妥善處理區域之間的各種關系，堅定不移地走協調發展、共同富裕之路。其中，“統籌”的含義是黨和政府切實加強對區域發展的指導，形成東中西和南北方相互促進、優勢互補、共同發展的格局?！皡f調”的含義是要在有效發揮各區域比較優勢的基礎上，切實提高經濟、社會、生態效益，努力使各個區域間的發展差距不斷縮小而不是擴大，讓各個區域的人民都能夠享受到均等化的基本公共服務，并使各個區域人與自然的關系處于和諧的狀態。

統籌協調發展就是在發揮市場配置資源決定性作用的基礎上，通過政府的宏觀指導和規劃引導，進一步優化國土空間開發格局，形成功能清晰、分工合理、各具特色、協調聯動的區域發展格局，促進生產要素在更大范圍、更高層次、更廣空間順暢流動與合理配置。在戰略思路上，堅持目標導向與問題導向相結合，進一步突出目標導向，戰略與策略均要著眼于區域協調發展、經濟可持續發展和實現全面現代化的宏偉目標。

統籌協調發展需要打破行政區劃的藩籬，既要發揮市場的決定性作用，促進要素在區域內外部自由流動;又要發揮政府的引導和能動作用，使適合發展的地區集約高效、適合人類居住的地區宜居適度、重要生態地區山清水秀。要進一步深化戶籍、土地、金融、企業等領域的改革，鼓勵和支持人口向宜居地區和有就業的地區流動，減少不適宜人類居住和生態敏感地區的人口，形成人口集中與經濟集聚相匹配的發展格局。要加快建立事權和支出責任相適應的制度，對來自欠發達地區的農業轉移人口提高社保、醫療、教育等社會領域的統籌層次，破解限制人口流動的制度性障礙。

我們必須立足新時代、新特點、新趨勢，構建區域協調發展新機制，引導要素跨區域有序流動、促進產業梯度聯動發展，優化區域發展結構、構建要素有序流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域發展新格局。

軸帶引領發展

軸帶引領發展是指依托重要交通干線聚集經濟要素，使其成為縱向橫向經濟隆起帶，并發揮軸帶橫跨東中西、連接南北方的天然優勢，提升軸帶對統籌區域協調發展的能力。在軸帶發展的不同階段，應選擇差異化策略。初始階段，隨著交通沿線空間可達性提高，產業和人口快速向交通線聚集，臨近交通線的城市數量增加，城市規模擴大，經濟帶雛形初現，應支持軸帶上的城市功能加強，不斷聚集要素，擴大規模。隨著軸帶上中心城市經濟實力的不斷增強，經濟要素沿軸帶擴散，軸帶上的中小城市和小城鎮發展加快，經濟帶逐步形成。在這一階段，應支持軸帶上小城鎮發展成為小城市，小城市發展成為中等城市，中等城市發展成為大城市。當集聚達到一定程度時，擴散效應逐漸發揮主導作用，經濟中心以梯度擴散、等級擴散、位移擴散等方式不斷向鄰近地區傳遞產業及技術要素，帶動經濟帶兩翼地區的發展。軸帶發展具有階段性，由兩點一線到多點一線，再到綿延成帶，不能一蹴而就。

當前，我國交通運輸方式組合條件好，具有一定發展基礎的一級開發軸帶主要有沿海經濟帶、長江經濟帶、隴海蘭新經濟帶和京廣京哈經濟帶。這些經濟帶沿主要交通干線集聚了大量人口、產業，崛起了比較密集的城市，形成了比較明顯的經濟隆起帶。在“十一五”規劃中表述為“兩橫兩縱”，現已成為承東啟西、連南貫北的“經濟主骨架”。

新時期，在充分發揮上述經濟帶輻射帶動作用外，還要立足國土空間開發的整體需求，積極培育珠江-西江經濟帶、沿邊經濟帶、包頭-昆明經濟帶、渤海灣-內蒙古-新疆經濟帶，推動形成“四橫四縱”國土空間開發主骨架，逐步發展成為統籌東中西協調南北方的新的支撐帶。

實施軸帶引領戰略有利于統籌東中西協調南北方;依托運輸通道集聚產業和人口，有利于節約基礎設施建設成本;沿主要交通線布局產業和城市，有利于在更大范圍、更高層次、更廣空間促進要素流動與合理配置，有利于促進生產要素分布與國家重大生產力布局相協調，從而為經濟發展提供持久的動力。

群區耦合發展

群指城市群，區指經濟區。城市群不是孤立的，經濟區也不是孤立的。城市群是經濟區之核，要在城市群輻射帶動之下促進經濟區的發展。

過去劃分經濟區，總是把同質性地區劃在一起，簡單地“歸大堆”。實際上，經濟區是分層次的，有大小之分。最小的經濟區，就是小城鎮和周邊農村地區。農村地區支撐小城鎮的發展，小城鎮服務農村地區并帶動農村地區的發展。一般而言，經濟區是由一個中心城市與周邊的城市和農村所構成，中心城市輻射帶動周邊地區，周邊地區支撐中心城市的發展，形成合理的城鎮體系，實現大中小城市、小城鎮和農村協調發展。國家劃分經濟區，以城市群為核心，促進城市群輻射帶動周邊非城市群地區。通過政策與規劃，突破行政分割，消除市場壁壘，促進區域合作，促進更大區域的協同發展。

所謂城市群，就是在特定區域范圍內云集一定數量、不同規模、不同類型的城市，依托發達的交通條件，在特大城市的輻射帶動下，形成了聯系越來越密切的城市集合體。城市群中的城市規模比較大，城市數量比較多，城市比較密集，其核心城市的人口應超過300萬人，像上海、北京、深圳的城市常住人口已超過1000 萬人，超過500 萬人的城市也有八九個?，F在把行政區的人口統計為城市人口，甚至把農村居民也統計在內，是不準確的。城市規模越大，輻射半徑就越大。特大城市或曰大都市，對周邊地區包括城市和農村一般都能起到一定的輻射帶動作用，形成輻射半徑不斷擴大的都市圈。一般而言，一個城市群中會有一到幾個都市圈，核心城市及其都市圈的存在是城市群形成的動因。沒有大城市，沒有都市圈，便不可能形成城市群。

目前，我國已形成長三角、京津冀、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、川渝（成渝）、關中等城市群。未來，還會形成湘東、哈長、江淮、北部灣、天山北坡等城市群。我國十大城市群GDP 總量已超過全國GDP 總量的60%，已成為經濟發展的主要支柱。我國的城市群雖然數量多、規模大，但無論在結構上，還是在功能上，以及影響力、帶動力上還存在諸多不足。

城市群的數量不可能很多，城市群向外擴展的速度也不可能很快。下一步，需要加強城市群內部交通設施網絡化和空間結構合理化，強化城市群內部功能分工，推進城市群一體化發展，提升城市群的整體競爭力。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，促進產業結構升級，適當疏解中心城區非核心功能，科學劃定中心城區開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變，并強化與周邊城市的一體化發展，延伸面向腹地的產業和服務鏈。在城市群范圍之外，應支持區域性中心城市的發展，培育加快城市發展的增長極，改變目前廣泛存在的“小馬拉大車”的狀況，強化中心城市對周邊地區的輻射帶動功能。

要順應城市群和經濟區相互耦合的趨勢，發揮城市群對周邊地區的輻射力和帶動力。如可依托遼中南、哈長城市群，輻射吉林、遼寧、黑龍江和內蒙古東部地區，形成泛東北經濟區;依托京津冀、山東半島城市群，輻射山西、內蒙古中部地區，形成泛渤海經濟區;依托長三角城市群、江淮城市群，輻射蘇北、浙南、安徽北部、江西東北部地區，形成泛長三角經濟區;依托海峽西岸城市群與臺北都市圈，輻射粵東北、贛東南和臺灣南部地區，形成海峽經濟區;依托珠三角城市群和北部灣城市群，輻射海南、廣西和湖南南部地區，形成泛珠三角經濟區;依托長江中游城市群、中原城市群、湘東城市群和南昌都市圈，輻射鄂西、湘西、豫西地區，形成中部經濟區;依托關中城市群、天山北坡城市群、蘭州都市圈、銀川都市圈，輻射陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆南北部地區，形成西北經濟區;依托川渝城市群、貴安都市圈、昆明都市圈，形成西南經濟區。經濟區的數量和范圍可根據不同情況進行調整，但依托城市群構建經濟區，才能將城市群這種形態與更大范圍的區域耦合起來。

以城市群為核心推動形成主要經濟區，不僅順應了我國經濟社會發展在空間上先集聚成點、后擴散于帶、再輻射為面的客觀趨勢，也有利于改變我國人口與產業不匹配、大都市過大、小城鎮過弱、中等城市發育不良的區域空間結構不合理狀況，提高資源配置效率和經濟自組織能力，促進要素跨區域流動，避免區域差距過大。

將全國劃分為八大經濟區的意義在于：一是作為全國性空間規劃的基本單元。我國幅員廣闊，客觀上存在差異巨大的經濟區域，按照經濟區進行規劃簡單易行，八大經濟區的空間規劃加起來就是全國的空間規劃，經濟區就是國家級規劃區。二是按照經濟區制定發展戰略和政策。區域發展需要戰略指導與政策支持，把經濟區作為區域政策的著力點，有助于發揮中央政府推動經濟區發展的催化和引領作用，因此，經濟區就是國家政策區。三是在經濟區的范圍內強化聯系與區域合作。每個經濟區內均有經濟相對發達的城市群，與周邊地區存在地緣關系，經濟聯系也比較密切，功能互補性較強，可以發揮城市群的輻射帶動作用，也可以發揮整個經濟區對城市群的支撐作用。通過建立優勢互補的區域合作機制，就能夠沖破行政區的藩籬，加強區域合作，繼而開展國際次區域合作，使邊疆經濟得到快速發展，因此，經濟區就是國家級區域合作區。

城鄉聯動發展

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。2018 年，中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，實施鄉村振興戰略，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是實現全體人民共同富裕的必然要求。該意見提出，要增強城鎮地區對鄉村的帶動能力，加快發展中小城市，完善縣城綜合服務功能，推動農業轉移人口就近城鎮化。要因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的特色小鎮和小城鎮，加強以鄉鎮政府駐地為中心的農民生活圈建設，以鎮帶村、以村促鎮，推動鎮村聯動發展。要建設生態宜居的美麗鄉村，發揮多重功能，提供優質產品，傳承鄉村文化，留住鄉愁記憶，滿足人民日益增長的美好生活需要。

城鄉聯動發展是現代化區域發展體系的重要組成部分。城鎮是鄉村地區的中心，鄉村是城鎮的重要支撐，二者不能分割，不能孤立運行。長期以來，由于城鄉二元制度的存在，城鄉要素的流動存在巨大障礙。改革開放之前，勞動力和人口在城鄉之間不能夠自由流動;改革開放后，人口雖然可以進城，但經濟要素進入農村的壁壘未根本打破，阻礙了農村經濟的發展，城鄉差距依然很大。二元戶籍制度、二元土地制度、二元社會保障制度仍像道道高墻難以逾越。通過城鄉聯動發展，將逐步實現城鄉戶籍一體化、城鄉土地制度一體化、城鄉社會保障一體化，直至城鄉經濟社會發展一體化。

推進城鄉聯動是實施鄉村振興戰略的主要途徑。只有城市帶動農村，實現城鄉聯動，才能實現農業強、農村美、農民富等鄉村振興戰略的目標。要重塑城鄉關系，推動人才、土地、資本等要素雙向流動，為鄉村振興注入新動能。在城鎮化過程中，允許農業轉移人口在就業地落戶，納入城鎮社會保障體系，平等享受城鎮基本公共服務。通過土地流轉，增加留在農村從事農業生產的農民增加可耕地數量和收入。吸引城市資本和人才發展現代農業，培養新一代愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民。使農業成為有吸引力的產業、能致富的產業、附加值比較高的產業。

要支持小城鎮的發展，使之成為農村地區的經濟中心、文化中心、服務中心。現在多數小城鎮只是建制鎮政府的所在地，只能算作農村的政治中心。從體制上看，實際上就是一個大村，仍實行農村的體制。相當多的小城鎮缺乏規劃和城市基礎設施，城鎮居民仍和農民一樣，擁有自己的宅基地，宅基地上的住房不受產權保護，居民的房產也不能交易，價值難以得到實現，存在嚴重的資源浪費。應通過體制創新，規范發展，完善基礎設施，建設成為現代化開放性宜居的小城市。

特色小鎮是城鄉聯動發展的載體，是小城鎮的特殊形態。依托特色產業，引入大企業作為戰略投資者，實行政企合作，規劃建設特色小鎮，有利于改善城鎮面貌，提高居民生活質量;有利于挖掘優勢資源，發展壯大特色產業;有利于吸引周邊農民就近就業居住，加快城鎮化進程;有利于統籌城鄉發展，促進鄉村振興。要防止特色小鎮的房地產化和地方政府不考慮經濟效益投資興建“政績工程”和“形象工程”，防止產生新的資源浪費。

隨著城鎮化的推進，農村人口將繼續減少。這是一個必然的趨勢。農村人口減少并非農村衰落。未來，一部分農村人口會就近到城鎮就業居住，一部分農民會選擇進入大中城市就業居住，只有一小部分農民繼續從事農業并在農村居住。因此，不僅農村人口會減少，一部分農村也會消失。農村就會變成從事農業的農民的居住地和城市居民的休閑旅游地?？諝庑迈r、環境優美、自然生態將是其基本特征，以開放為特征的農村社區化是其發展的方向。

要通盤考慮城鎮和鄉村發展，統籌謀劃產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境保護，形成田園鄉村與現代城鎮各具特色、交相輝映的城鄉發展形態。要強化空間規劃和村鎮規劃的引導約束作用。根據村莊演變規律、集聚特點和現狀分布，結合農民生產生活半徑，合理確定村莊布局和規模，避免隨意撤并村莊搞大社區和違背農民意愿大拆大建?？紤]鄉村風貌整體特色，注重農房單體個性設計，建設立足鄉土社會、富有地域特色、承載田園鄉愁、體現現代文明的農村，避免千村一面，更要防止鄉村景觀城市化。