海陸統(tǒng)籌視閾下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算研究

石意如（教授），陳 輝（副教授），向鮮花（副教授）

一、我國海洋環(huán)境治理的困境

自20世紀50年代起，我國的海洋管理體制不斷變遷與發(fā)展。2013年海洋管理體制發(fā)生了深層次的變化，成立了國家海洋委員會統(tǒng)一協(xié)調海洋事務管理，中國海警局負責統(tǒng)一海洋執(zhí)法，基本形成分部門、分層次管理結合，多部門合作、統(tǒng)一管理的海洋綜合管理體制[1]。雖然海洋環(huán)境治理取得了一定的效果，但是也存在四大治理困境。

（一）治理法規(guī)整合不足使海洋環(huán)境系統(tǒng)治理缺乏制度依據

海洋生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)大多數屬于單項、行業(yè)法規(guī)，系統(tǒng)的海洋環(huán)境治理規(guī)劃主要以《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》為主，與海洋環(huán)境治理相關的規(guī)劃多聚焦于海岸帶環(huán)境治理，規(guī)劃內容比較粗糙。現行多數法規(guī)、規(guī)劃立足于各職能、各治理環(huán)節(jié)，治理重心不同，缺乏先進海洋環(huán)境治理理念指導以及對已有法規(guī)、規(guī)劃的整合，導致現行法規(guī)、規(guī)劃實施的效果并不理想[2]。基于此，國家整合法規(guī)、規(guī)劃的意愿越來越強，但是由于整合缺乏整體性，多次整合后的法規(guī)、規(guī)劃還是難以滿足海洋環(huán)境系統(tǒng)治理的制度需求。

（二）治理機制融合不深使海洋環(huán)境高效治理缺少有效工具

針對不同屬性的治理對象，可以分別采取政府治理機制、市場治理機制與社會治理機制進行規(guī)制。海洋環(huán)境受陸地經濟社會發(fā)展與海洋空間定位的綜合影響，其復雜性決定了海洋環(huán)境兼具公共物品、準公共物品、俱樂部物品、私人物品的屬性，不能簡單地認為海洋環(huán)境屬于公共物品[3]。對海洋環(huán)境治理需要采取融合多種環(huán)境治理機制的綜合治理機制，而現實中比較常見的是針對具體某一海洋區(qū)域采取單一治理機制，或不區(qū)分海洋區(qū)域籠統(tǒng)地采取單一治理機制。國家積極融合三種治理機制，以增強海洋治理機制的兼容性，但是由于融合力度不足，使得融合后的海洋治理機制仍然難以有效解決復雜的海洋環(huán)境問題。

（三）治理主體合作不夠使海洋環(huán)境治理執(zhí)行難以到位

從治理層次看，海洋環(huán)境治理主體由政府、社會中介、企業(yè)與公眾四方聯(lián)動確定多方治理格局。從海洋環(huán)境治理流程看，治理主體有決策主體、執(zhí)行主體、評價主體與問責主體，四類主體互動形成海洋環(huán)境治理PDCA循環(huán)。從環(huán)境元素看，有水環(huán)境治理主體、土地治理主體、空氣治理主體等。環(huán)境元素相互影響決定所有元素治理主體只有在同一背景下開展治理，才能保證整個海洋環(huán)境的治理效果。現實中這些治理主體存在合作的動機，但由于受到多種因素的影響它們難以開展全面的合作。有些區(qū)域即使有合作意愿，但因互動不足，本應在合作框架內治理海洋環(huán)境，卻一直停留在分割治理的狀態(tài)下，執(zhí)行過程中也容易出現很多盲區(qū)。

（四）治理標準聯(lián)動性不強使得海洋環(huán)境治理問責難以全面發(fā)力

我國目前已形成兩級五類的環(huán)保標準體系，分別為國家級和地方標準，包括環(huán)境治理標準、污染物排放（控制）標準、環(huán)境監(jiān)測類標準、環(huán)境管理規(guī)范類標準、環(huán)境基礎類標準等，累計發(fā)布國家環(huán)保標準1941 項[4]。例如，“大氣十條”“水十條”“土十條”針對環(huán)境質量提出了明確的環(huán)境質量標準。海洋環(huán)境治理標準基本上在這一環(huán)保標準體系內制定，成為海洋環(huán)境治理評價的主要依據，但是具體標準之間的聯(lián)動關系不是很明確。如水環(huán)境污染對大氣污染、土污染造成怎樣的影響，沒有明確的論述。只有這些標準明確且彼此之間具有聯(lián)動關系，問責主體才能準確地確定問責范圍與力度。實踐中相關標準缺位比較嚴重，沒有體現出聯(lián)動關系，使得海洋環(huán)境問責更多地只問責直接主體，難以問責相關主體、潛在主體，導致治理問責不能全面發(fā)力。

我國海洋環(huán)境治理之所以存在四大困境主要原因在于我國未從整體視角構建海洋環(huán)境治理體系，海洋環(huán)境治理決策、執(zhí)行、評價與問責等環(huán)節(jié)碎片化嚴重，相關主體缺乏全面深入合作。

二、國外發(fā)達國家海洋環(huán)境治理實踐及啟示

（一）國外海洋環(huán)境治理實踐

1992年聯(lián)合國發(fā)布《二十一世紀議程》闡述了海洋可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境問題，指出海洋環(huán)境是一個整體，是全球生命保障體系的基本組成部分。這意味著國家與地區(qū)在海洋環(huán)境治理實踐中不能分割治理海洋環(huán)境，也不能獨立于陸地之外治理海洋環(huán)境。美國、日本、歐盟等國家與地區(qū)海洋環(huán)境治理起步比較早[5]，它們一直不斷改進、優(yōu)化傳統(tǒng)的分塊、分部門治理模式，致力于重構現代化海洋環(huán)境治理體系，在不斷摸索中都認同海洋環(huán)境綜合治理這一高級形式。它們在海洋環(huán)境治理實踐中的很多治理理念、治理思路、治理方式都值得我國借鑒。針對美國、日本、歐盟的海洋環(huán)境治理實踐經驗，本文從共性特征與個性特征兩個方面進行歸納，具體的共性特征與個性特征整理見表1。

表1 西方發(fā)達國家海洋環(huán)境治理實踐經驗

（二）國外海洋環(huán)境治理實踐經驗借鑒與啟示

共性特征反映了海洋環(huán)境治理的一般規(guī)律，我國可以參照學習。個性特征是基于各國具體海洋環(huán)境狀況而產生，能增強海洋環(huán)境治理的兼容性。我國海域廣闊，且各海域環(huán)境復雜、個性明顯，只有兼容性特別強的海洋環(huán)境治理體系，才能高效治理我國海洋環(huán)境。充分借鑒美、日、歐盟的海洋環(huán)境治理的共性特征，選擇性地借鑒其個性特征，對治理我國海洋環(huán)境主要有四點啟示：

1.立足海洋生態(tài)系統(tǒng)整體治理海洋環(huán)境。具體可從以下三方面入手：

（1）基于整體視角治理。海洋環(huán)境與陸地經濟社會發(fā)展不可分割，只有將陸地與海洋視為一個整體分析，運用整體思維方式治理海洋環(huán)境，才能取得更好的效果。

（2）追求海洋環(huán)境整體治理效率最大化。海洋環(huán)境由水、大氣、土地、生物等具體的環(huán)境要素組成。海洋環(huán)境整體治理不是各環(huán)境要素治理效果的簡單相加，而是在海洋環(huán)境整體治理效果最佳的條件下實現各環(huán)境要素治理效果最大化。

（3）海洋環(huán)境治理基本單元視海洋功能而定。海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個自然整體，其整體區(qū)域與行政區(qū)一般不會重疊，一般不能以行政區(qū)為單元開展海洋環(huán)境治理，而應該根據海洋生態(tài)系統(tǒng)這一自然整體開展治理。因此，應將具有相似功能的海域視為一個整體，作為海洋環(huán)境治理的基本單元。

2.海洋環(huán)境治理重心前移。各國將治理重心從海洋環(huán)境污染治理、海洋環(huán)境修復逐步前移，更加重視海洋教育、海洋技術研發(fā)、海洋管理決策等環(huán)節(jié)，說明海洋環(huán)境治理越來越重視源頭治理，強調標本兼治。決策的關鍵是預算，因為預算通過資源配置直接影響海洋環(huán)境的治理過程與結果，資源是海洋環(huán)境治理工作開展的基礎，沒有資源保障的海洋環(huán)境治理只是“空中樓閣”。

3.多維度合作治理海洋環(huán)境。多維度合作治理海洋環(huán)境表現為海洋環(huán)境治理主體合作、子系統(tǒng)之間合作與區(qū)域合作，區(qū)域合作主要通過子系統(tǒng)合作與主體合作才能得以落實，是合作的最高形式。多主體合作主要包括：海洋環(huán)境治理決策、執(zhí)行、評價與問責等各環(huán)節(jié)相關主體合作；多個海洋區(qū)域環(huán)境治理主體合作；海陸環(huán)境治理主體合作等。多系統(tǒng)合作，主要指海洋區(qū)域內部、不同海洋區(qū)域之間的經濟子系統(tǒng)、社會子系統(tǒng)與生態(tài)子系統(tǒng)之間的合作。多區(qū)域合作，主要包括不同海洋區(qū)域之間合作、海洋與陸地之間合作。

4.全面的海洋環(huán)境治理連帶問責機制。美國在海洋環(huán)境治理中采取的連帶問責機制，取得了理想的效果。在這一機制下，將產生環(huán)境污染直接主體、治理相關主體、潛在利益主體等都列入問責群體，督促這一群體內部相互監(jiān)督，不要產生環(huán)境污染，或環(huán)境污染產生之后直接責任主體有義務主動承擔并完成修復過程。這為海洋環(huán)境全程治理提供了具有很強約束力的監(jiān)督機制。

簡而言之，發(fā)達國家或地區(qū)海洋環(huán)境治理經驗帶給我國海洋環(huán)境治理的啟示是海洋環(huán)境治理要滿足四方面特征：整體思維、全程治理、全面合作、聯(lián)動問責。海洋環(huán)境治理模式只有同時滿足這四個特征，才能有效去除現代海洋環(huán)境治理中存在的頑疾。現行海洋環(huán)境治理模式中能同時具備四個基本特征的治理模式比較少見，但是將生態(tài)預算理論、空間結構理論融入海洋環(huán)境治理之中，立足海陸統(tǒng)籌發(fā)展，基于海洋主體功能區(qū)的生態(tài)預算（暫稱“海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算”）能基本具備上述四個特征。

三、海陸統(tǒng)籌視閾下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算

地方環(huán)境舉措國際理事會（ICLEI）歐洲區(qū)理事會1987年首次提出生態(tài)預算，希望政府能夠像管理人造資源一樣管理自然資源[15]。國外對生態(tài)預算理論的研究最初主要集中在生態(tài)預算的界定、特點與作用，后來研究重點轉移至生態(tài)預算制度與模式，比較認同生態(tài)預算應以財政預算為藍本，平行于財政預算，可采取實物量單位，管理自然資源，實現綜合環(huán)境管理[16]。國外生態(tài)預算模型的應用比較成功的項目有：德國示范項目（1996～2000年）、凱撒斯勞滕示范項目（2001～2003年）、歐洲示范項目（2001～2004年），并在亞洲推廣[17]。生態(tài)預算在歐洲一些城市被成功應用，并取得了較好的效果，但是在非城市區(qū)域應用得比較少。2010年我國頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據主體功能不同將國土空間劃分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)四類。在此基礎上，有學者提出主體功能區(qū)生態(tài)預算[15]，并構建主體功能區(qū)生態(tài)預算績效評價指標體系[18]。生態(tài)預算作為一種自然資源環(huán)境管理新工具，其技術性決定不可能只局限于城市與陸地主體功能區(qū)，也同樣可以適用于海洋主體功能區(qū)，因此本文構建海陸統(tǒng)籌視域下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算（后文簡稱“海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算”或“生態(tài)預算”）。

海陸統(tǒng)籌視閾下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算是為了使海陸協(xié)調發(fā)展，提高海洋空間的利用效率，提升海洋可持續(xù)發(fā)展能力，將海洋與陸地自然資源環(huán)境置于一個整體框架內，對各海洋主體功能區(qū)的自然資源環(huán)境實施預算管理。考慮到海洋優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)的主體功能比較相似，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的主體功能比較相似，本文將優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)視為一大類，將限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)視為一大類，在此基礎上構建海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算。①生態(tài)預算流程。生態(tài)預算流程由決策、執(zhí)行、評價與問責組成，其中決策屬于事前治理、執(zhí)行是事中治理、評價與問責是事后治理。②生態(tài)預算功能。根據資金實現的功能不同劃分為經濟發(fā)展資金與環(huán)境治理資金兩部分（海洋的社會功能偏少一些，所以本文沒有考慮社會治理資金），經濟發(fā)展資金用于實現經濟功能，環(huán)境治理資金用于實現環(huán)境功能。③生態(tài)預算實施保障。基金管理提供資金保障，管理組織提供組織制度保障，生態(tài)預算提供技術保障，公眾全面參與提供推廣基礎，從資金、組織、技術與基礎方面保障海洋主體生態(tài)預算持續(xù)推進[15]。海陸統(tǒng)籌視域下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算基本框架見下圖。

海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算基本框架圖

圖中虛線代表信息線，實線代表以資金為主的資源線，與傳統(tǒng)海洋環(huán)境治理比較，海陸統(tǒng)籌視域下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算在以下四個方面有較大的突破。

（一）海陸統(tǒng)籌的合作預算治理

1.海陸統(tǒng)籌治理。海洋生態(tài)預算中海陸統(tǒng)籌是在確定海岸帶的主體功能區(qū)類型時，將沿海陸地與近海域視為一個整體，在此基礎上劃分主體功能區(qū)；以海洋主體功能區(qū)為海洋環(huán)境治理基本單元，通過海陸社會、經濟、生態(tài)統(tǒng)籌，實現海陸全面發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，最終實現人、地、海和諧發(fā)展[19]。

（1）海陸定位、規(guī)劃全面銜接。陸地發(fā)展與海洋功能定位要以陸海資源環(huán)境承載力為基礎，充分考慮海岸帶的交互性，陸海規(guī)劃從層次、時序等多方面統(tǒng)籌設計。

（2）海陸環(huán)境治理資源相互支持。在陸地優(yōu)先發(fā)展期海洋支持陸地，從而導致海洋環(huán)境治理技術、資金都明顯不如陸地；當滯后的海洋發(fā)展提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略時，陸地有義務反哺海洋發(fā)展，向海洋環(huán)境治理提供資金與技術支持。

（3）陸地環(huán)境治理終端與海洋環(huán)境治理始端對接。由于海洋污染有一部分主要來源于陸地污染物，陸地污染物流入海洋既是陸源污染產生的終端，同時也是海洋環(huán)境治理的始端，將陸源污染與海洋環(huán)境治理有機聯(lián)系并視為一個整體，可從源頭治理海洋環(huán)境。

2.合作型預算治理。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算是合作型預算治理海洋環(huán)境，橫向與縱向全面合作，主要表現在三個方面：

（1）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算流程合作。生態(tài)預算流程是對預算過程進行規(guī)范，在整個生態(tài)預算中起決定性作用，直接影響生態(tài)預算執(zhí)行結果。生態(tài)預算流程合作主要體現為，預算決策、執(zhí)行、評價與問責形成一個閉環(huán)，決策主體、執(zhí)行主體、評價主體與問責主體之間聯(lián)動，尤其是評價結果能廣泛應用，全面問責、監(jiān)督海洋生態(tài)預算過程。

（2）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)內部的子系統(tǒng)合作。主要體現為海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)內部經濟預算子系統(tǒng)與生態(tài)預算子系統(tǒng)之間的合作。

（3）主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)之間的合作。主要體現為海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)與陸地主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)之間的合作、海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)內子系統(tǒng)與陸地主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)內子系統(tǒng)之間的合作。在整個合作中，不同主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)之間的合作是合作的最高形式，主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)之間的合作主要通過預算流程合作、子系統(tǒng)之間合作兩種方式實現。

（二）海洋主體功能區(qū)的作業(yè)預算

海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理中間接成本比重較高，適合采取作業(yè)管理，作業(yè)成本核算基本原理是產品消耗作業(yè)、作業(yè)消耗資源，作業(yè)預算是作業(yè)成本法的逆過程[20]。在整個作業(yè)預算中關鍵是明確產品、作業(yè)與資源類型，計算出作業(yè)動因率、作業(yè)量、資源動因率、資源量。海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理的產品有主要污染物排放減少量、入海污染物減少量、海洋環(huán)境質量、海洋生態(tài)系統(tǒng)質量；海洋環(huán)境治理的作業(yè)主要包括決策、執(zhí)行、評價與問責四類作業(yè)；海洋環(huán)境治理中消耗的資源主要有資金、人力資源、治理設備、土地資源、水資源等。

由于四類主體功能區(qū)的主體功能不同，各主體功能區(qū)生態(tài)預算涉及生產的具體產品、消耗的具體作業(yè)與資源還是存在較大的差異。①優(yōu)先開發(fā)區(qū)是指現有開發(fā)利用程度較高、區(qū)域內環(huán)境約束較強、產業(yè)結構亟須調整與優(yōu)化的海域，必須優(yōu)化海洋開發(fā)活動，加快轉變海洋經濟發(fā)展方式，開發(fā)重點放在海岸帶地區(qū)。②重點開發(fā)區(qū)是指在沿海經濟社會發(fā)展中具有重要地位、發(fā)展?jié)摿^大、資源環(huán)境承載能力較強、可高強度集中開發(fā)的海域，但是嚴格控制海洋開發(fā)的規(guī)模與面積。③限制開發(fā)區(qū)是以提供海洋水產品為主要功能的海域，包括用于保護海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)功能的海域。④禁止開發(fā)區(qū)是指對維護海洋生物多樣性、保護典型海洋生態(tài)系統(tǒng)具有重要功能作用的海域，包括海洋自然保護區(qū)、領海基點所在島嶼等[21]。優(yōu)先開發(fā)區(qū)以海洋經濟產業(yè)結構優(yōu)化為主體功能，重點開發(fā)區(qū)以城鎮(zhèn)建設為主體功能，限制開發(fā)區(qū)以農漁業(yè)生產為主體功能，禁止開發(fā)區(qū)以生態(tài)環(huán)境服務為主體功能。圍繞主體功能，從環(huán)境治理角度設計四類主體功能區(qū)生態(tài)作業(yè)預算中的產品、作業(yè)、資源，具體見表2。

表2 海洋主體功能區(qū)生態(tài)作業(yè)預算

海洋主體功能區(qū)生態(tài)作業(yè)預算能有效識別海洋環(huán)境治理中增值作業(yè)，從而盡可能刪除非增值作業(yè)，達到降低海洋環(huán)境治理成本、提高海洋環(huán)境治理效率目的。

（三）“業(yè)資”高度融合的全面預算

1.生態(tài)預算中“業(yè)資”融合機理。管理會計提出財務與業(yè)務的融合，即“業(yè)財融合”，主要通過全面預算實現。在生態(tài)預算中預算資金固然重要，但是其他預算資源對海洋環(huán)境治理同樣重要，在此提出“業(yè)資融合”。“業(yè)”是指海洋環(huán)境治理業(yè)務，“資”是指海洋環(huán)境治理過程中消耗的各種資源，海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算通過海洋環(huán)境治理業(yè)務與預算資源的相互引導，實現資源在主體功能區(qū)內部、主體功能區(qū)之間高效、自由流動。“業(yè)資”通過以下途徑固化融合：①海洋環(huán)境治理業(yè)務信息引導預算資源配置。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算系統(tǒng)能有效識別海洋環(huán)境治理業(yè)務信息，判斷海洋環(huán)境治理狀況，科學配置預算資源，引導預算資源流向增值的、必要的海洋環(huán)境治理業(yè)務。②預算資源反過來又引導海洋環(huán)境治理業(yè)務。當預算資源流向增值的、必要的治理業(yè)務集中時，同時向海洋環(huán)境治理市場傳遞信號：哪些是重點治理業(yè)務、哪些是非重點治理業(yè)務、哪些是海洋環(huán)境治理的重心。

2.生態(tài)預算中“業(yè)資”融合實現路徑。業(yè)資融合的實現路徑為：以共享平臺為基礎，以協(xié)調海洋環(huán)境治理業(yè)務與資源為過渡階段，最終實現海洋環(huán)境治理流程再造[22]。

（1）共享平臺是基礎。共享平臺不僅是主體功能區(qū)資源信息與業(yè)務信息的共享，更加重視將平臺延伸至主體功能區(qū)之外，尤其是影響主體功能區(qū)的上游與下游區(qū)域，這是業(yè)資融合的硬件基礎，也是業(yè)資融合的前期工作。

（2）生態(tài)預算協(xié)調資源與業(yè)務。生態(tài)預算將海洋治理的產品、作業(yè)與資源采取多種計量單位與計量屬性予以量化，形成原始數據輸入共享平臺。原始數據產生之后，生態(tài)預算的職能轉變?yōu)闇贤ǎ饕ㄟ^對資源數據與業(yè)務數據的綜合分析，規(guī)劃海洋環(huán)境治理業(yè)務與整合治理資源，使海洋治理業(yè)務與治理資源能協(xié)調進行。

（3）海洋環(huán)境治理流程再造是價值體現。當生態(tài)預算實現資源與業(yè)務協(xié)調之后，就能實現業(yè)資融合的最終目標，遴選增值作業(yè)，刪除非增值作業(yè)，解構現有海洋環(huán)境治理流程，重構海洋環(huán)境治理作業(yè)流程。

（四）海洋環(huán)境治理問責的參照系

海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算首先將海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理戰(zhàn)略目標細化為中短期目標與長期目標，然后將海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理中的短期目標與長期目標進一步量化為一系列具體指標及指標值的變動。生態(tài)預算可以用價值計量，也可以采取實物計量，主要以實物計量為主，編制的主體功能區(qū)生態(tài)預算表不僅是生態(tài)預算執(zhí)行、評價的標準，更是為生態(tài)預算問責提供標準。

生態(tài)預算問責標準既有戰(zhàn)略目標問責標準，也有具體目標問責標準；既有過程問責標準，也有結果問責標準；既有實物量問責標準，也有價值量問責標準。當生態(tài)預算問責標準被量化后，可以減少實施問責主體的主觀負面影響，使得生態(tài)問責更加具有說服力，容易得到被問責主體的認同。

四、小結與啟示

我國海洋環(huán)境治理長期存在四大困境，主要原因在于海洋環(huán)境碎片化治理。只有基于整體視角與多元主體合作治理海洋環(huán)境，才能有效化解這些難題，國外成功經驗也佐證了這一結論。海陸統(tǒng)籌視域的海洋主體功能區(qū)生態(tài)預算融入全面作業(yè)預算理論，將海洋與陸地置于一個整體，根據主體功能定位不同劃分為四類海洋主體功能區(qū)，相關主體、區(qū)域、系統(tǒng)與要素全面合作治理海洋環(huán)境，是海洋環(huán)境治理的高級模式。