推進基層行政事業單位內部控制建設的建議

夏玉中

摘 要：目前，很多縣鄉基層單位內部控制工作還處于初步建設階段，有的單位對內控建設重視不夠，內控措施抓得不力。本文通過對當前行政事業單位內部控制建設存在問題進行分析，提出了加強單位內部控制建設的相關建議。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;問題;建議

行政事業單位內部控制是加強單位經濟風險防范和管控的重要措施，是財政資金、資產使用管理安全的一道重要門檻。2012年財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，部署實施這項工作，2015年印發了《關于全面推行行政事業單位內部控制建設的指導意見》，2017年印發了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，逐步強力推進這項工作的實施。

一、基層行政事業單位內部控制建設存在的主要問題

《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施以來，各級財政部門率先推行，逐步帶動使用財政資金的其他行政事業單位跟進，行政事業單位內部控制工作取得了一定的成效。但是目前，基層行政事業單位內部控制還處于初步建設階段，存在一些突出問題。

1.對內部控制建設不夠重視，缺乏自覺執行單位內部控制規范的內生動力

以某區直單位為例，2017年某區直單位152家預算單位編制的內控報告顯示，有98個單位內控工作總體評價差，50個單位內控工作總體評價中，4個單位總體評價良。在這98家總體評價差的單位中，有5%的單位沒有成立單位內部控制領導小組，沒有建立單位內部控制機構;有50%的單位沒有制定內部控制制度和流程圖;有80%單位沒有開展內部控制考核評價工作。有的單位管理者對單位內部控制規范是干什么的不清楚，單位分管領導和財務人員對內部控制建設也不知道如何去抓。雖然財政部門從2017年起要求各級行政事業單位編制內控報告，通過內控報告的形式推動各單位內部控制規范的落實，但基層單位對這項工作重要性認識不夠，主動性不強。

2.財務隊伍結構和人員素質不能夠適應內部控制工作的需要

單位財務人員是單位經濟經濟活動的主要參與者，單位財務人員的職業素質和業務能力對單位內部控制建設產生直接的影響。目前，有的基層單位的財務力量比較薄弱，影響了單位內部控制規范的順利實施。

以某區直單位為例，某區直單位有152家預算單位，成立財務股室或設置會計崗位有127家，大的單位有會計人員4至5人，一般單位有2名會計人員，還有39家單位會計人員只有1人，承擔單位所有的財務業務管理。全區共有會計人員391人，有會計本科或專科學歷112人，其中高級會計師4人，中級會計師22人，助理會計師76人。從事會計的人員中，有一半以上人員都是兼職，有的財務人員沒有會計工作經歷，對會計業務不熟悉。單位財務機構和人員是承擔單位內部控制主要力量和抓手，財務人員對內部控制流程不清楚，對內部控制的關鍵點抓不住，單位內部控制的成效較差。

3.沒有建立較為完善的制度體系

有些基層單位對“三公”經費、財務收支、資產管理制定了較為具體管理辦法，但對預算、政府采購、建設項目、合同管理等還沒有制定具體的制度。有的單位制定的制度內容龐雜、程序煩瑣，執行起來難度較大;有的單位制定的制度內容空洞，沒有可操作性。

4.內控管理與業務管理不協調

有的單位內控辦公室由監察室主任兼任，有的是單位辦公室主任兼任，有的是單位財務負責人兼任。有的單位監察室主任、辦公室主任對財務管理不熟悉，又很少與財務人員溝通，甚至在單位經濟活動中不按程序辦理，違反行政事業單位內部規范的現象時常發生。很多單位內控辦公室與財務股室的權責關系未明確，工作上互相扯皮。而單位財務股長兼任內控辦公室主任，既當發球員又當裁判員，產生財務風險的可能性加大。

5.內部控制執行上流程不清晰

有些基層單位在內部控制執行上流程不清晰，關鍵點抓不準，造成在預算、收支、資產、政府采購、建設項目、合同等業務層面問題多發。有的單位會計、出納一人擔任，一個人負責貨幣資金的全過程辦理。

在預算編制工作中，有的單位由財務人員擬訂草案后，單位主要負責人審核一下就報送財政部門，單位沒有召集相關股室會商，沒有召開領導班子會議研究，預算不準。

在收支管理上，有的單位大額支出沒有召開領導班子會議研究，只是班子內部少數成員知情。有的單位收支票據管理不規范，甚至仍有白條入賬。

在資產管理上，有的單位添置固定資產和處置固定資產，沒有履行向縣（區）國資部門報批的手續，處置資產的收入沒有繳入國庫，而是留在單位自用。有的單位國有資產卡片更換不及時，新購置的固定資產沒有及時入賬，出售和報廢也沒有及時銷賬，造成賬實不符。

在政府采購上，很多單位沒有編制采購預算習慣，需要時再臨時追加，購買時也不愿意走招投標程序。

在建設項目管理上，有的單位項目申報前沒有經過科學論證，項目資金預算不準確，有時預算資金數額大，但實際支出小，造成資金支不出去;有時工程支出超出預算，造成項目資金缺口較大，無著落。有的項目招投標不規范，未經過招投標程序，單位直接議定施工單位。在合同管理上，隨意變更合同的現象時有發生。

這些問題的存在，反映了部分基層單位對內部控制工作沒有引起重視，《行政事業單位內部控制規范（試行）》還沒有成為單位經濟活動的行動指南，還需要進一步完善落實。

二、推進基層行政事業單位內部控制建設的建議

1.加強宣傳，提高基層單位自覺執行內部控制規范的主動性

財政部要求基層單位每年編制單位內部控制報告，以全面落實內控建設。如果單位沒有建立健全內部控制制度，平時很多工作沒有嚴格按照內部控制規范操作，工作中沒有留下痕跡，填好這份報表難度很大。

將“要我內控”轉變為“我要內控”，各級財政部門要主動作為，加大宣傳力度，利用會議、講座等形式，通過典型案例，向單位管理人員宣傳，增強單位管理人員的內控責任意識和風險防控意識。只有單位管理人員認識到了“我要內控”的重要意義，才有可能積極主動落實相關工作。

各級財政部門同時要注重對單位財務人員的培訓，讓他們明確內控的重要內容和關鍵環節，知道怎么去抓這項工作。單位要加強對全體工作人員的培訓，讓大家都知道內部控制的具體內容，形成共同參與的良好氛圍。

2.建立內部控制組織體系，加強基層單位財會隊伍建設，提高人員素質

單位要成立內部控制辦公室，建立單位內控管理機構和業務管理機構。單位負責人要擔任單位內控辦公室主任，對內控工作要親自抓，分管領導要具體抓，明晰內控管理機構和業務管理機構的權責關系，加強內控管理機構與業務經辦機構的溝通協調。要建立問責機制，劃清責任歸屬，落實責任制。

針對有的單位財務力量薄弱、業務管理松散的現狀，建議獨立設置財務崗位，選拔具有從業經驗的人員，使從事財務工作的人員真正懂財會業務。今后要逐步招錄會計專業大專以上學歷的畢業生，充實到基層行政事業單位的會計崗位。縣（區）人社、財政部門要加強對各單位財務人員的培訓，提升他們的職業素養和業務能力。

3.完善內部控制制度

內部控制制度是實施內控建設的基礎。目前很多基層行政事業單位的內控制度建設還是一個薄弱點，建議財政部門結合行業特點，總結一些單位的內部控制制度建設經驗，逐步推廣，各單位再結合本單位的實際情況進一步完善。制度要管用，內容要具體實在，簡潔明了，可操作性強，易于大家執行。另外，內控制度要適應業務開展、內部管理等方面的變化，及時進行適當調整。

4.完善內部控制工作流程，及時查找風險點

基層行政事業單位的內部控制工作流程，實際上是單位在預算、收支、資產、政府采購、建設項目和合同等業務操作程序中的風險點和關鍵環節。有些單位的財務人員對業務流程不熟悉，制作完整的內控流程圖存在一定的困難。這就要求各級財政部門要積極主動地指導各單位制作好內控工作流程圖，找出工作流程中的風險點，要讓單位管理者、內控管理機構和財務人員知道每個業務環節中的內控重點是什么，以及時查找風險點。

5.加強內控執行

一要增強單位管理者的內控意識。單位管理者要率先垂范，身體力行，這樣才能充分發揮帶頭作用，抓好內控工作的落實。

二要規范核心業務的管控。單位內控重點要抓住資金使用這個核心，圍繞預算、收支、政府采購、建設項目、合同管理等業務，按照《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求規范操作。比如，單位的預算編制、大額資金的支出、國有資產的處置等，都應召開單位領導班子會議研究，大額政府采購和建設項目要經過反復論證，嚴格規范地走招投標程序。

三要找問題。各單位要學會運用內控指標評價體系，適時發現單位內部控制的問題，還要針對紀檢監察、巡視反饋問題、審計發現的問題以及縣（區）人大預算審查、預算執行情況檢查通報的問題，逐一梳理，及時采取改進措施。

四要運用信息化技術加強監管。目前，財政部門在預算、國庫集中支付、國有資產管理、政府采購等方面，運用現代化信息技術手段對財政資金運行全過程進行監督，下一步要逐步向基層行政事業單位延伸，通過授權控制和節點控制防范風險，做到過程留痕跡、責任可追溯，全面提升內控管理的效率和水平。

五要建立激勵機制。縣（區）要把內控建設作為單位廉政建設考核的主要內容，對基層內控建設抓得好的單位給予表彰，對內控開展不力、問題較多的單位進行追責，增強單位管理人員抓好內控工作的主體責任意識。各單位要把內控工作與個人評先評優、干部任用提拔結合起來，增強內控工作的約束力，在單位內部形成抓好內控建設的良好氛圍。（責任編輯：王文龍）