終身教育地方立法的認識瓶頸與推進措施

王中 陳霞

摘 要：我國已出臺五部地方性《終身教育促進條例》，雖然只是起步階段，但是，對因地制宜發展終身教育事業具有重要意義。在建設學習型社會進程中，推進終身教育地方立法還面臨諸多挑戰，一方面，要破解認識瓶頸，全面回答終身教育地方立法的法理之問、實踐之問和效用之問，從而在思想認識上掃清障礙；另一方面，需要進一步梳理立法的經驗、條件和意愿，形成具有地方特色的系統性推進措施，才能為尚未立法的地區提供有益的決策參考。

關鍵詞：終身教育；地方立法；認識瓶頸；推進措施

基金項目：江蘇省教育科學“十二五”規劃2015年度重點自籌課題“終身教育體系建設中的地方性立法問題研究——以江蘇為例”（項目編號：B-b/2015/03/087）；江蘇省社會教育規劃2015年重點課題“法治新常態視閾下江蘇終身教育法制保障建設研究”（項目編號：JSS-B-2015001）

作者簡介：王中，男，副校長，主要研究方向為職業教育與終身教育；陳霞，女，高級會計師，主要研究方向為財務管理。

中圖分類號：G719 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2019）05-0048-06

近代以來，經驗理性與建構理性是流行于西方的兩種不同的認識論和方法論，也是人們探求知識與改造世界的兩種不同的思維方式和路徑選擇。[1]經驗理性重視實踐經驗總結，但易于保守；建構理性尊重主觀能動性的發揮，也有脫離實際的風險，將二者有機結合，才能成為法治政府得心應手的治理手段。從我國立法的現實情況來看，我國法律具有的制定法特征，更為傾向一種“建構理性”。[2]基于這樣的立法特點，在發揮建構理性優勢的同時，尊重實踐經驗，破解認識瓶頸，對立法實踐有“自明性”作用。然而，問題在于，在教育法治建設進程中，容易基于經驗理性的保守心態，忽視立法的積極作用，特別是忽視地方立法的針對性、靈活性等特點和法律治理體系的協同作用，沒有從整體上把握教育法治的精神，導致諸多教育立法行動難以推進。面對國家層面的終身教育立法仍然沒有啟動的現狀（早在1998年，就有全國人大代表提出“加快繼續教育立法的議案”和“加快成人教育立法的議案”，當時，教育部希望制定“終身教育法”[3]，至今20多年尚未解決），從加快學習型社會建設的角度，因地制宜積極推動終身教育的地方立法實踐，切實加大終身教育供給的保障力度，這是推進教育治理法律化的重要路徑。

一、終身教育地方立法的認識瓶頸

問題是時代的聲音，也是立法實踐的起點。[4]各地在貫徹黨的十九大“加快學習型社會建設”的總體目標時，必然會引發本地區是否有權立法、是否需要立法、立法是否有用等一系列追問，需要我們基于經驗理性，立足“讓事實自己說話”的原則，對相關問題逐一剖析，重新審視終身教育這一推進時代發展的變革力量。

（一）法理之問：終身教育立法的法律依據

1.終身教育的法律地位。我國《教育法》是教育基本法，是教育立法的重要法理依據。《教育法》出臺已來，之前出臺的教育法律陸續進行了修改，包括由全國人大立法的《義務教育法》也做出修改，把《教育法》作為制定依據之一，徹底捋順了教育法律之間的地位關系。《教育法》對我國教育法律體系架構進行了全面梳理，第十一條規定：“國家適應社會主義市場經濟發展和社會進步的需要，推進教育改革，推動各級各類教育協調發展、銜接融通，完善現代國民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現代化水平。”這里非常清晰地指出了現代國民教育體系與終身教育體系之間的平衡發展關系，而且是在總則中予以明確。需要指出的是，《教育法》的教育基本法地位，在《教育法》總則中對“終身教育體系”地位的明確，以及《教育法》2015年剛剛修改的事實，常常被研究所忽視。從教育立法的完善程度來看，我國立法的重點聚焦于現代國民教育體系，對終身教育體系的立法還存在巨大的空間，也留下了終身教育是否需要立法、如何立法等不確定因素。

2.終身教育的立法優勢。比較各國立法實踐可以得到一些啟示。比如：美國的《終身學習法》本質上是職業培訓法；日本的《終身學習振興法》《終身學習完善法》實質上是終身學習宣講法，而且抽象性的條款較多，可操作的具體規定較少[5]；韓國擬將《社會教育法》修訂為《終身學習法》，國會討論草案時認為所有的條文都與教育有關，最終定名為《終身教育法》，該法將“終身教育”定義為“除學校教育以外，有組織的教育活動”。[6]比較上述立法行為，筆者認為，韓國的立法思路可以借鑒，《終身教育法》可能要優于《終身學習法》，從法理學角度分析，《終身教育法》聚焦的是教育關系，保護的是公民的“受教育權”，是公民的憲法權利，而且公權力對教育關系有介入的能力和空間；《終身學習法》聚焦的是學習行為，保護的是“學習權”，學習權的復雜性在于，學習權分為主動學習權和被協助學習權[7]，被協助學習權涉及法律權利主體之間關系的調整，可以上升為法定權利，但主動學習權卻未必，它是由學習者主觀意志決定的，是一種不能由法律調整的心靈自由。

（二）實踐之問：終身教育地方立法的現實形態

1.終身教育地方立法的可行性。我國《立法法》第七十三條規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。”我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條也做出具體規定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權”，其中第四項為“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”，也就是說，終身教育地方立法沒有權限障礙。對于終身教育事業發展而言，地方立法有一定的優勢，國家推進終身教育立法之難在于，全國東、中、西地區經濟發展水平有較大的差距，難以用一個尺度去規制受教育權從現代國民教育體系向外延伸的廣度與深度；而一個地區經濟社會發展水平相對比較均衡，有能力通過立法固定終身教育事業發展的政策福利。

2.終身教育地方立法的實踐性。目前，我國已有五地出臺了五部地方性《終身教育促進條例》：福建省（2005年）、上海市（2011年）、山西省太原市（2012年）、河北省（2014年）、浙江省寧波市（2014年）。其中，上海市、山西省太原市、河北省、浙江省寧波市均明確提出，根據我國《教育法》等法律法規，結合本省（市）實際，制定本條例。其中點明了兩個關鍵點：一是終身教育地方立法是以教育根本法《教育法》為立法依據，立法的法理依據清楚；二是結合本地區實際需要制定，體現地方因地制宜發展終身教育事業的立法需求。五部地方性法規，均將適用范圍明確為現代國民教育體系之外（有組織的）的終身教育（教育培訓）活動，積極調整“非正規的”教育關系，并以《教育法》總則中“終身教育體系”的框架要求為依據，以“滿足市民終身學習的需求”“發展終身教育事業”“推進學習型社會建設”為立法目的，既是地區經濟社會發展的現實之需，也是地方黨委政府對教育優先發展的重要承諾。

（三）效用之問：教育法律法規的價值與實現

1.教育法律價值體現的獨特性。解決了上述兩個問題，我們依然不能回避立法價值追問。教育作為一種典型的非壟斷性公共物品，是一個利益沖突集中的領域，不同利益之間的沖突和矛盾在教育領域中開始凸顯出來，如何在新的社會結構中重新定位，教育似乎正在遭遇一種自我確證的困境。[8]我國教育立法向良法的努力成效明顯，雖然也會存在這樣或那樣的缺憾，但更要看到立法的進步。從我國已出臺的教育法律來看，較好地彰顯了教育公共性、平等性、平衡性和扶持特定地區和特定人群等特征，指向了全民教育福利的保障。教育是全民平等共享的公共利益，教育法律最大的特征是聚焦教育關系的調整，所有的罰則圍繞對侵犯受教育權行為的防御，特別是規范了政府、學校（含其他教育機構）、甚至家庭的義務，真正保障受教育權非依法定事由不得剝奪。這樣的立法之難不在技術，關鍵在于政府的保障能力能否達到人民的期許，能否實現立法初衷，所以從本質上看，教育法律就是教育福利保障法。

2.教育法律作用發揮的綜合性。法治作為人類社會治理方式的一種選擇，是以良法為前提的人權治理結構的優化。盡管人們對良法的認識不盡相同，一般地，能夠積極捍衛公民的權利和自由、實現社會公平與正義是人們對良法的普遍共識。教育治理法律化亦是如此，人們對終身教育地方立法的呼吁，也是作為人權重要組成部分的受教育權隨著公民個體離開學校教育之后，誰來持續關照的追問。當下，對終身教育地方立法的質疑集中在“內容抽象宏觀”“可操作性差”等諸多方面，一定程度上忽視了教育立法之難，以及教育立法與教育執法、教育守法三者的整體關系，要加快推進教育治理法律化，首先要有法可依，其次必須協同發力。只有權力機關、行政機關、司法機關嚴格依法履職，全社會積極守法護法，教育法律的權威性自然得以確立。

二、終身教育地方立法的推進措施——以江蘇為例

立法是協調社會關系、解決社會矛盾的一種重要方法，從廣義角度看，地方立法包括地方各級法定的機關，依據法定的職權和程序，制定規范性法律文件的過程，包括地方各級機關的決議、命令和指示。筆者這里討論的地方立法限定于狹義角度：“關于立法的活動”。目前，江蘇還沒有正式啟動終身教育立法，作為教育強省，終身教育事業發展水平與政策成熟度已有利于啟動立法進程。因此，基于建構理性的能動性，剖析終身教育地方立法的推進措施，對加快立法進程具有積極意義。

（一）立法的經驗：對五部地方性條例的特點剖析

1.對終身教育地方立法的基本判斷。有意愿出臺地方性終身教育促進條例的地區，其黨委政府對本地區終身教育事業發展是重視的，也取得了一定的實績。剖析他們的立法設計思路，對江蘇終身教育地方立法有較好的借鑒作用。筆者注意到：研究者對這些條例的現實局限性進行了批判，而且批判多于肯定，似乎每一部條例都存在諸多問題，甚至指正立法背離了終身教育理論的蘊涵。筆者認為，不同地區條例的法條可以逐條比較分析，評判立法得失，這沒有錯，但就此得出孰優孰劣并不公平，因為每個地區立法的基礎條件并不相同，承諾的擔當也要力所能及，所以，我們更應當看到先行者的不易，看到率先立法的破冰勇氣，特別是不能忽視終身教育從無法可依到有法可依的可喜事實。我們更應當在探索個性化方案這樣一個務實態度下，分析他們的立法設計思路，尋找促進終身教育創新發展的每一個細小的突破與進步，予以高度肯定，消除后來者的顧慮，這是我們研究者不應矜持的地方。

2.對終身教育地方立法的亮點梳理。梁雯認為，各地終身教育促進條例具有四方面的共同點：注重頂層設計、重視經費投入、明確教育任務、建立獎勵機制。[9]從比較分析可知，圍繞受教育權，各地條例既有個性化的制度設計，又能較好地吸納先行者的經驗，這是我們需要予以積極關注的。比如：福建省明確了“科技館、圖書館、文化館、博物館、美術館、紀念館、青少年活動中心、工人文化宮、老年人活動中心等社會公益性場館應當根據實際需要和自身條件，向公民優惠提供學習場所或者設施”，是第一個指出社會資源統籌利用的地區，這一條很快被其他地區采納；上海市提出：“各級人民政府及其部門可以通過購買服務的方式，將企業、民辦非企業單位開發的教育學習資源用于終身教育”，第一個創新了財政扶持方式，很快被河北省等地采納；山西省太原市明確了“縣（市、區）人民政府應當按照本行政區域內常住人口數每人每年不低于二元的標準安排社區（村）教育經費，列入本級教育經費預算，并根據財政經常性收入的增加而增加”，是第一個明確縣級財政承擔專項經費標準的地區，預計也會引發后來者的參考。需要指出的是，五部條例都提出了經費保障，但是各自的規定卻有所不同，大多數沒有明確標準，筆者認為，經費標準多少，最終落實了多少，實際使用多少，可以從各地政府執行法規的年度考核報告中找到答案。要尊重各地經濟發展的現狀，應當整體觀察立法、執法和守法形成的效果。

（二）立法的條件：江蘇終身教育發展的政策變遷

1.江蘇終身教育的事業發展進入新時代。改革開放以來，隨著區域經濟社會的高速發展，江蘇在農村成人教育、企業職工教育、成人高等教育、廣播電視大學教育、開放大學教育、高等自學考試、社區教育、民辦非學歷教育和老年教育諸多方面的事業發展已經發生了深刻變化。比如：農村成人教育已跨越了掃盲、農村成人素質教育、農村初等職業教育、農村勞動力等諸多發展階段，向培訓現代職業農民聚焦，并將農村成人教育納入社區教育體系；在企業職工教育方面，由“雙補教育”（文化補課、技術補課）、崗位培訓，向以繼續教育和學習型企業建設邁進，這主要得益于江蘇大力發展職業教育和職業培訓的成果；成人高等教育、廣播電視大學教育、開放大學教育、高等自學考試均從學歷教育大發展進入了調整期。一個重要的原因是，江蘇教育現代化水平已經處于從世界中高收入國家平均水平向更高水平邁進的轉折時期，高等教育毛入學率達56.7%（截至2017年底）。[10]江蘇經濟社會發展水平決定了區域終身教育事業發展進入新時代，物質生活條件的極大改善是立法的最終決定因素，終身教育地方立法有利于鞏固改革開放發展的成果，有利于克服事業發展的高原現象。

2.江蘇終身教育的政策變遷進入成熟期。江蘇終身教育事業的發展歷程反映了政策變遷的歷史進程，特別是近十年來，江蘇出臺了一系列文件。比如：2011年，江蘇出臺《關于加快完善終身教育體系的實施意見》（蘇政辦發〔2011〕130號），提出“將鄉鎮成人教育機構更名為鄉鎮社區教育中心”，明確了社區教育的網絡體系建設要求和基層社區教育中心的主陣地作用；出臺《江蘇省“十二五”教育發展規劃的通知》（蘇政辦發〔2011〕174號），提出“完善學習者學分積累、轉換與認證制度，實現不同類型繼續教育學習成果的互認與銜接”，加強了學習成果的認證、銜接與應用；出臺《江蘇教育現代化指標體系》（蘇政辦發〔2013〕8號），進一步明確了市、縣教育現代化考核要求，其中終身學習網絡覆蓋率的目標值為90%，從業人員繼續教育年參與率目標值為60%，城市和農村居民、老年人社區教育活動年參與率目標值分別為60%、40%、20%，省示范性社區教育機構的目標值為90%，這一系列指標對各級黨委政府的工作具有明確的導向作用；出臺的《江蘇省教育廳等十一部門發布關于加快發展社區教育的實施意見》（蘇教社教〔2017〕1號），可以說對社區教育的發展起到了承上啟下的作用，文件最大的亮點是明確了“各地要把社區教育經費納入本級財政教育經費預算，縣（市、區）財政按常住人口每年人均不低于4元的標準安排社區教育經費，現行標準高于4元的地區仍按現行標準執行，并根據實際情況逐步增長”，極大地提高了社區教育的保障水平。上述政策表明，地方黨委政府已形成了體系性發展終身教育的舉措。通過政策變遷的梳理，當下一些成熟的政策措施可以優先納入地方立法的條款。

（三）立法的意愿：終身教育地方立法的現實需求

1.江蘇終身教育地方立法是歷史任務。江蘇是較早提出加快終身教育立法的省份。2010年，江蘇省委、省政府印發的《江蘇省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“制定終身教育促進條例，明確政府及其相關部門、行業、企事業單位、教育機構和學習者的責任及權利、義務，形成政府主導、有關部門協同配合、社會各界廣泛參與的機制。”開展終身教育法制保障建設，是加快終身教育法治化進程、保障公民學習權、破解機制瓶頸的需要，對于實現“強富美高”新江蘇發展目標具有必要性。[11]終身教育發展水平是反映一個地區未來競爭力的重要方面，加快終身教育地方立法是破解社會矛盾的基石，“十三五”時間過半，內因與外因都將催促江蘇終身教育的立法要快馬加鞭。

2.江蘇終身教育地方立法是現實挑戰。需要肯定的是，在歷年各級人大建議、政協提案中，都能看到相關推動立法的努力，雖然提出的立法名稱不一致（如終身教育、終身學習、社區教育等）。但是，立法也是一個妥協過程，有意愿立法而遲遲不能立項推進，說明終身教育事業發展自身也面臨著諸多現實挑戰，不能回避。當前，江蘇終身教育要從注重規模的粗放式發展向高質量發展轉型，助力學習型社會建設，面臨轉型發展之需；在東部發達地區，教育對經濟社會的發展具有不可替代性的作用，江蘇終身教育如何在新時間節點更好地滿足社會方方面面的多元需求，面臨創新發展之需；近年來，江蘇終身教育經歷了大規模基礎能力建設之后，如何精準對接需求、有效服務重點人群，面臨內涵發展之需。江蘇加快終身教育地方立法，需要進一步發揮主觀能動性，積極吸取其他地區的經驗，同時，突出地域特點，攻克新的問題與矛盾，這是江蘇發揮主觀能動性、加快推進教育現代化、實施教育優先發展戰略的現實挑戰。

三、反思

總結立法的經驗，可以得到有益的啟發；梳理已有的政策，能夠為立法引來源頭活水；激發立法的意愿，可能會加快立法進程。需要引起重視的是，尚未終身教育立法的地區可能會觸及一個非法律問題：欠缺一個立法的觸發點。這個觸發點歸根結底還是本地區的治理意愿和治理能力，而不是立法技術。從已出臺的五部地方性條例可知，破冰之難歸根結底在于立法的意愿，意愿已經成為諸多措施中的核心要素，終身教育地方立法的一個“主觀特點”需要建構理性的有力表達，這正是我們的研究訴求和現實期盼。

終身教育立法的積極意義不容質疑，但我們仍然不能忽視對核心概念的探討。馬克思·韋伯指出，不管怎樣，在對實用的、經濟的和社會的政策的實際討論中，忽視明確的概念和結構將是極其危險的。[12]比較“終身教育”“終身學習”法理內涵，有助于厘清核心概念。法律意義上的權利不同于其他性質的權利，立法需要對受教育權或學習權作出進一步的解釋界定，厘清法律保護的邊界，使公權力能夠準確有力地發揮作用，這樣才能有效彰顯教育法律的獨特價值。

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[6] 陳鶯.美、法、日、韓四國終身教育立法比較與對我國的啟示[J].南京廣播電視大學學報，2018（3）：26.

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[10] 葛道凱.開啟加快江蘇教育現代化的新征程[J].江蘇教育，2018（10）：6.

[11] 陳鶯.“強富美高”新江蘇發展目標與終身教育法制保障建設的關系探析[J].山東廣播電視大學學報，2018（4）：62.

[12] 馬克思·韋伯.社會科學方法論[M].李秋零，田薇，譯.北京：中國人民大學出版社，1992：101.

Absrtact： Five local Regulations on the Promotion of Lifelong Education have been promulgated in China. Although they are only at the initial stage， they are of great significance to the development of lifelong education in accordance with local conditions. In the process of building a learning society， there are still many challenges to promote the local legislation of lifelong education. On the one hand， it is necessary to break the bottleneck of understanding and answer the questions of legal principle， practice and utility of the local legislation of lifelong education in an all-round way so as to clear up the obstacles in ideological understanding. On the other hand， it is necessary to further sort out the experience， conditions and willingness of legislation and form a system with local characteristics. Only by taking comprehensive measures can we provide a useful reference for decision-making in areas where legislation has not yet been enacted.

Key words： lifelong education； local legislation； understanding bottlenecks； promoting measures

[責任編輯 曹 穩]