特殊群體公共文化服務機制創新

摘要：保障特殊群體基本文化權益，一直是統籌推進公共文化服務均衡發展的一項重要內容，也是公共文化均等化的難點。2015—2018年，柳南區在第三批創建國家公共文化服務體系示范項目中，推行“五有”標準化、“文化+”聯動、“三同步”文化扶貧協調等機制，積極探索建立公共文化服務體系可持續發展的長效保障機制，精準對接特殊人群的文化需求，有效破解了特殊人群公共文化服務難題，為國家制定相關政策提供了科學依據和實踐經驗。

關鍵詞：特殊群體 公共文化服務 機制創新

一、特殊群體的界定

2017年3月1日，《中華人民共和國公共文化服務保障法》出臺，其中第一章總則的第九條提及“各級人民政府應當根據未成年人、老年人、殘疾人和流動人口等群體的特點與需求，提供相應的公共文化服務”。由此可見，在公共文化服務領域，特殊人群基本涵蓋未成年人、老年人、殘疾人和流動人口。

二、特殊群體的公共文化服務現狀

國新辦2014年數據顯示，到2013年底，我國農民工總量已達2.69億，其中隨遷子女1277萬人。為城市發展注入活力的農民工們，已經在安全生產、流行病預防、計生普及等方面享受到社區關懷，精神生活卻乏人問津。

民政部2014年公布調查顯示，我國農村留守老人數量近5000萬人，農村老齡化水平高于城鎮1.24%；全國婦聯2013年發布報告顯示，全國留守兒童達6100萬人，占全國兒童數量的21.88%。目前留守兒童、老年人群體已對文化生活“高渴求”，可惜現實條件多有限制。

近幾年來，政府持續加大基層文化扶持力量，但過大、過重的歷史遺留包袱仍為掣肘，農村依然看書看報難、看戲難、看電影難。此外，一些基層政府未把農村文化建設納入政績考核和社會發展規劃，導致農村文化投入少、資源匱乏、設施不完善，精神生活嚴重匱乏，甚至部分農村出現“白發賭徒”和“賭博童子軍”。

三、柳南區探索特殊群體公共文化服務機制創新的實踐

（一）現實狀況和早期探索

據柳南區民政局數據統計，2014年，轄區內登記的退休工人有4.9萬人，進城務工人員14.02萬人，進城務工人員隨遷就讀子女24033人，低保戶2249戶，持證殘疾人8613人。如何準確定位這些特殊群體是實現公共文化服務精準推送的關鍵所在。

近幾年來，柳南區建設通過老年大學、候鳥港灣等創新性舉措，針對特殊人群提供公共文化均等化服務，既貫穿了普遍性與特殊性的有機結合，回應了特殊人群的文化需求，也體現了公共文化服務人性化要求，增強了均等文化服務的針對性和有效性，還有效解決了政府和企業文化民生服務的困擾。

當然，亟待解決的問題還有不少，包括公共文化資源有待整合、基層文化服務基礎不平衡、服務內容單一、缺乏有針對性的保障措施、特殊群體公共場所文化服務滯后等等。

（二）制度設計與實踐

1.推行“五有”機制夯實特殊群體公共文化服務基礎

“五有”機制是指“服務有設施、場館有項目、配置有標準、經費有保障、年報有內容”，是政府利用政策文件推動公共文化設施建設，規范公共文化單位、機構和相關組織的管理標準，以確保發揮效能。

服務有設施。首先，夯實轄區三館、鎮街、村（社區）的平臺建設，完善區、鎮街、社區（村）三級設施網絡；其次，把各鎮街、各系統、各企業單位的公共文化場館進行整合共享；再次，建設一系列個性化公共服務設施，完善相關公共文化服務功能。

場館有項目。創建中，柳南區按照“公共文化場館有特殊群體服務項目，特殊群體場所有公共文化服務項目”的要求整合相關資源，根據地區特點和場館功能，配置特殊群體公共文化服務。

配置有標準。推動區“兩館”和鎮街文化站達標，村（社區）按照“十個一”標準建設公共文化服務中心，至2018年底，實現全覆蓋。

經費有保障。創建期間，柳南區確保文化事業投入逐年增加，持續加大公共文化服務體系建設。此外，2014年開始，柳南區創新政府購買社區公共服務方式，以“政府扶持、本土孵化”的方式成功孵化出“和事佬”說和事務所、“老街坊”老年人服務中心、“迅捷”社區服務中心等社會組織。在這個基礎上，柳南區出臺減免稅費、表彰冠名、業務培訓、項目幫扶等優惠鼓勵政策、整合多方資源，持續推進社會力量參與公共文化建設。

年報有內容。要求“兩館一站”等公共文化單位每年制訂年度計劃，年度計劃中要求包括特殊群體服務內容；每年年終總結形成報告，報告要求包括特殊群體服務內容。

2.建立“文化+”共建機制

一是建立文企結合機制。通過“文企結合，整合資源，共享服務”的模式，柳南區文體部門和轄區公共文化單位提供方案、師資、補貼以及業務指導等政策性資源和服務；企業出資建設設施、參與管理和組建文化團隊；社區老年人自我組織、自我管理、自我活動、自娛自樂。比如五菱社區相關文體設施和服務由文化部門、企業和社會共建共享。

二是建立文社協作機制。通過“文社協作、政府購買、個性服務”，由轄區行政管理部門與社會組織、社區合作，采取政府購買公共文化服務，為特殊人群提供多樣化的文化產品和人性化的公共文化服務，如十一冶社區“日間照料中心”。

三是建立文教聯動機制。通過“文教聯動，整合資源，共建基地”，區文體部門、教育部門共同整合婦聯、團委、民政等資源，與轄區內的中小學校合作，建設特色第二課堂或體驗基地，成立學生文化社團，并鼓勵和引導社會力量積極參與，提供相關軟硬件支持，為中小學生特別是外來務工人員的隨遷子女提供特色公共文化服務，如革新二小特色學校建設。

3.建立“三同步”文化扶貧協調機制

第一個同步——政府：扶志扶智同步。

推動共享文化發展成果。推動基層文化設施從數量到質量、從重建設到建管用并重的轉變；深入實施公共文化設施向社會免費開放，讓人民群眾共享文化改革發展成果。

以文化人，扶貧先扶志。柳南區在實施“造血式扶貧”的同時，全面探索用“精神扶貧”引領“精準扶貧”模式，依托文化站、農技站等部門，開展群眾喜聞樂見的活動，以健康有益的活動引導人、教育人、鼓勵人；大力實施“貧困地區百縣萬村綜合文化服務中心示范工程”，優先推進扶貧地區公共文化設施網絡建設。

開展技能培訓推進文化扶貧。把職業技能培訓作為文化扶貧的首要措施，健全職業培訓與困難群眾就業相銜接的機制，加強困難群眾實用技術培訓，確保貧困人口通過培訓長一技，輸得出、干得穩、能致富。

第二個同步——個人：求技求樂同步。

建立產業培訓基地。柳南區把公共文化服務作為平臺，實施文化扶貧，帶動文化產業發展，以文興業。各個社區因地制宜設立“繡工坊”“農民畫培訓點”“特色創意產品開發基地”等系列文化扶貧基地，開展常態性的文化扶貧活動。

發展業余文化社團。柳南區出臺了業余文化團隊分級分類管理機制、財政保障及考核定級制度、培訓輔導機制、培育品牌團隊機制等一系列支持和鼓勵發展業余文化團隊的政策，不斷加大對基層文化建設的幫扶力度。截至2017年底，柳南區有民間文化團隊80多個，隊員1500多名。2016、2017兩年，民間文化團隊創作的節目超過250個，參與策劃或組織的活動20多場次。

第三個同步——機構：專業業余同步

建立公益性文化藝術和產業技能培訓制度，經費、師資、組織由柳南區文化館統籌安排。專業培訓的重點對象是轄區文化機構，包括街道文化站、社區文化中心的文化專干；業余文化團隊骨干成員；轄區企業文化專干等。業余培訓則是重點培養業余文藝團隊成員和廣大有文藝愛好的市民。

經過近兩年的探索和實踐，柳南區文化館藝術培訓逐漸形成了相對完整的教學體系，包括舞蹈、戲劇、書法、民樂、繪畫、茶藝等十幾個學科，有初級班和提高班兩種選擇，兼顧專業和業余特點，為不同需求的市民提供了便利。

4.建立引導社會力量參與的鼓勵機制

一是鼓勵社會力量資助或共建，出臺政策引導。2016年，《柳南區全民健身實施計劃（2016—2020年）》，鼓勵和引導包括非政府組織、企事業單位、體育社會組織、社區、媒體在內的社會各方，參與全民健身公共體育服務，形成政府主導、多方參與、社會監督、群眾滿意的格局，共同完成全民健身公共服務體系的建立和公共產品的供給。

二是開展針對性的志愿活動。鼓勵志愿者服務特殊群體。創建期間，在殘疾人、低保戶、低收入群體聚居區，柳南區整合資源，常態性組織“送歡樂下基層”“文化大餐季季送”“月月播愛心電影專場”等系列志愿服務活動，讓特殊群體享受到免費看演出、觀電影、參加活動的公益服務。同時，鼓勵特殊群體參加志愿者活動。柳南區成立老年人志愿者服務隊、殘障志愿者服務隊、青少年志愿者服務隊，由專職社工跟進協調，組織特殊群體志愿者開展文藝演出、手工義賣、愛心助學、訪貧問苦等形式的志愿服務活動，展示才華，奉獻愛心，實現人生價值。

三是與公益性基金會合作共建。2017年開始，柳南區加強與柳州市青少年發展基金會的合作，建立共建機制，共同整合資源，共同為轄區青少年提供傾斜性服務。與此同時，柳南區正在聯合相關金融機構，開展針對各類特殊群體數據的調研，以期建立各種“文化+金融”扶貧、養老、救助、教育等制度。

四是設立公共文化服務榮譽制度。通過印發《柳南區文化志愿者管理辦法（試行）》，對年度捐助特殊群體公共文化服務突出的單位或個人給予表彰、對年度參與公共文化服務突出的特殊群體團隊或個人給予表彰。

四、創新亮點和實踐成效分析

（一）有效破解一系列現實問題

1.特殊群體公共文化服務實現系統性供給

在創建實踐中，柳南區通過實施“五有”機制，夯實特殊群體公共文化服務基礎，設施、內容、資金、方式都有了保障，服務設施配置兼顧了普遍性和針對性、大型和中小型、綜合性和分散性等特點，服務形式兼顧了動與靜、遠與近、難與易等關系，形成了星羅棋布、布局科學、便利實用的特殊群體公共文化服務設施體系和內容多樣、參與方便、針對性強的活動體系。

2.特殊群體公共文化服務實現精準配送

在創建實踐中，柳南區通過對城市老工業區特殊人群的特點和服務需求，設計相應的配送方案和服務制度，從而實現精準供給公共文化服務。比如針對留守婦女建設“特色產業培訓基地”，充分考慮了留守婦女的特點。

3.特殊群體公共設施配套文化服務

創建過程中，柳南區通過實施“五有”機制，為特殊群體學習和生活的公共場所配套公共文化服務，并且通過“特殊群體公共設施文化服務工程”，確保服務的豐富性、針對性和可持續性。比如外來務工人員的隨遷子女喜歡攝影，但沒錢買相機，喜歡跳舞，但沒錢參加培訓班，怎么辦？“一校一品”特色學校公共文化服務工程，有效解決了這些問題。

4.特殊群體公共文化服務資源得到整合

創建實踐中，柳南區建立了“文化+”聯動機制，持續深化文化領域供給側結構性改革，健全文化需求傳導機制，鼓勵和吸引全社會參與文化創造和文化供給。改變各自為政、孤島、零散格局，形成設施互聯、資源共享、服務聯動、城鄉一體文化網絡體系。

5.推動城鄉公共文化服務均等化建設

一方面，實施“十個一”標準推進社區（村）綜合文化服務中心建設。另一方面，扶持民間文化團隊發展，包括配備器材，人才培訓，搭建展示平臺等。這些舉措有效推動了城鄉公共文化服務均等化建設。

（二）推動了基層公共文化建設的五個“轉變”

1.基層公共文化服務由“標準化”向“兼顧差異化”轉變

“公共文化服務標準”只是“兜底線”，要真正實現均等化，就必須在“底線”的基礎上，考慮各個群體和區域之間的差異和不平衡。

創建期實踐中，柳南區堅持公共文化普惠社區，在推動“十個一”標準建設全覆蓋的社區文化活動中心的同時，突出“城市老工業區”特色，整合轄區星羅棋布的博物館、圖書館、文化館、工人文化宮等文化活動場所和公共文化設施，提供針對特殊群體的差異化服務。

2.特殊群體公共文化服務模式由“被動”向“主動”轉變

“五有”機制要求，公共文化單位的年度計劃和年終報告必須包括特殊群體公共文化服務內容；特殊群體公共服務設施必須配套文化服務；政府購買特殊群體公共文化服務等等，柳南區的一系列創新機制讓特殊群體服務模式從“被動”向“主動”轉變。

3.特殊群體公共文化服務關系由“單向”向“雙向”轉變

創建實踐中，柳南區注重建立引導社會力量參與的鼓勵機制，建立特殊群體享受和提供公共文化服務的管理機制。在加強基礎文化設施建設、舉辦特色文化服務活動、免費開展專業技能培訓等措施保障特殊群體文化權益的同時，鼓勵和支持特殊群體參與力所能及的公共文化服務，展示才華，實現人生價值。

如今在柳南，無論作為被服務的客體還是提供服務的主體，特殊群體都能享受到與普通群眾機會均等的公共文化服務，服務關系由以往的“單向”向“雙向”轉變。

4.文化民生從社會關注的“配角”向“主角”轉變

創建實踐中，柳南區在城鄉大地掀起一股以普惠民眾、改善民生為宗旨的公共文化大發展浪潮。經過一系列的項目建設和制度創新，文化民生從社會關注的“配角”向“主角”轉變。如今，這個以老工業為特色的城區里，文化設施網絡健全，文化活動豐富，文化服務的觸角延伸至每個角落。政府、社區、企業、學校通過共享共建，構筑起“政府保障供給、文化普惠全民”的公共文化供給體系。整個轄區呈現出一幅“文化惠民、文化安民、文化樂民”的和諧畫面。

（作者簡介：賓陽，男，本科，中國文化報社，中級新聞記者，研究方向：公共文化服務體系建設）（責任編輯 肖英奎）