生態環境損害賠償磋商與環境民事公益訴訟之銜接

孫曉飛

摘 要：生態環境損害賠償磋商與環境公益訴訟共同適用于同一生態環境損害案件，二者之間的銜接應在保證效率的前提下優先適用磋商，同時應該建立社會組織提起環境公益訴訟在先，檢察機關提起環境公益訴訟在后的規則。通過明確兩者之間如何有效的進行銜接，有助于更好的發揮生態環境損害賠償制度的作用，進而實現填補生態環境損害，維護環境公共利益的目標。

關鍵詞：生態環境損害；磋商；環境公益訴訟

2015年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。為進一步在全國范圍內加快構建生態環境損害賠償制度，在總結各地區改革試點實踐經驗基礎上，于2017年12月17日發布了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）明確探索建立生態環境損害的修復和賠償制度，加快推進生態文明建設。

生態環境損害賠償制度的建立為修復受損的生態環境提供了一種除訴訟之外的新的賠償方式—即生態環境損害賠償磋商。生態環境損害賠償制度磋商的著眼點和目的就是填補生態環境損害，維護環境公共利益。這與環境公益訴訟的目的是一致的。因此，當社會組織、檢察機關和代表政府的賠償權利人三方不約而同的關注同一起生態環境損害事件，并啟動相關磋商或者公益訴訟時，就需要處理好兩者之間的銜接問題，以避免造成對行政成本、司法成本、訴訟成本的浪費，從而使生態環境損害得到及時有效地修復。

一、關于生態環境損害賠償磋商的性質

生態環境損害賠償磋商在法律上的性質問題，是決定磋商與環境公益訴訟銜接的關鍵問題。關于生態環境損害賠償磋商的法律性質問題，學者間存在“行政磋商說”與“民事磋商說”等兩種不同意見的分歧?！靶姓枭陶f”將磋商行為視為一種與強制性行政措施不同的且體現合作性、協商性、弱權性的行政管制措施，地方政府作為賠償權利人同賠償義務人可就生態環境損害修復與賠償進行在行政磋商，磋商內容包括：損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等。生態環境損害賠償磋商被定性為一種“帶有合作和協商性質的行政磋商”。[1]“民事磋商說”主張將賠償磋商的本質屬性看作民事行為，認為“磋商雖有政府參與，但并非行政法律關系而是民事性質的關系，在磋商的法律關系中，賠償權利人不再是命令式治理生態環境損害，而是作為生態環境的代表者參與生態環境損害修復方案的確定?！盵2]由于將“賠償磋商”視為一種民事行為，因此在磋商過程中，賠償權利人在開展磋商時必須放下其環境行政管理者的角色且不得運用行政權力，從而與賠償義務人處于完全平等的地位。[3]

關于生態環境損害賠償磋商的性質，筆者認為應當是一種民事磋商而不具有行政性質。首先，政府作為磋商的一方主體即賠償權利人要求賠償義務人進行賠償的請求權是基于自然資源國家所有權，而政府作為行政機關時，對生態環境負有的監督管理職責是基于行政管理職權，兩者對生態環境進行管理的權力來源有著本質上的區別。其次，假設政府作為賠償權利人與賠償義務人進行的磋商為行政性質，此時，政府作為行政主體，而賠償義務人則為行政相對人。當雙方磋商一致時，達成的磋商協議為行政協議，行政主體即政府對于行政協議的履行享有行政優益權，如若行政相對人即賠償義務人不履行將直接導致強制執行，無需經過其他的程序。而根據《改革方案》的規定，雙方達成磋商協議，需要經過人民法院的司法確認程序才能獲得強制執行力；反之，當雙方未達成磋商一致時，此時賠償權利人作為行政主體將會通過行政手段使得賠償義務人承擔行政上的不利后果。而根據《改革方案》的規定，雙方未達成磋商一致時，賠償權利人應當及時的提起生態環境損害民事賠償訴訟，此時賠償義務人承擔的是司法上的不利后果。最后，柔性行政的方式不應適用于生態環境損害賠償案件。因為，生態環境損害會引起環境或生物要素的不利改變、生態系統功能的退化，是一種環境公共利益的損害。[4]當政府作為行政機關行使行政權力對生態環境損害進行監管時，其代表的是公共利益，具有強制性。而在磋商的這種方式下就必然會存在雙方的妥協與放棄，此時必然會對公共利益造成傷害，這與政府以往的行政機關的身份顯然是不相符的。

二、社會組織和檢察機關在環境民事公益訴訟中的定位

《中華人民共和國環境保護法》第五十八條和《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟案件解釋》）中明確規定可以由社會組織提起環境民事公益訴訟。這些規定奠定了社會組織在公益訴訟中公共利益維護者的身份。在環境民事公益訴訟中，符合條件的社會組織是以公共利益維護者的身份出現，實施司法救濟行為，而其維護的利益最終歸屬于社會。[5]由此，我們可以認為社會組織提起的環境民事公益訴訟的權力來源是賦予社會組織民事公益訴訟實施權，代表社會公共利益進行訴訟。

根據《民事訴訟法》第五十五條第二款的規定，檢察機關只有在沒有法律規定的機關或組織和法律規定的機關或組織沒有提起訴訟的情形下才可以提起環境民事公益訴訟。同時在《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中還規定了檢察機關提起環境民事公益訴訟的訴前程序，即檢察機關在提起環境民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。法律規定的機關或者有關組織應當在收到督促或者支持起訴意見書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。由此可以看出，基于我國檢察機關的國家法律家督機關的憲法定位，訴前程序的設置目的凸顯了公益訴訟的糾錯目的，其起訴資格也可以理解為是實現監督目的而設置的最后的保障手段。

三、生態環境損害賠償磋商與環境公益訴訟的銜接

基于政府代表國家作為賠償權利人與賠償義務人進行生態環境損害賠償磋商的請求權基礎是自然資源國家所有權，從《憲法》第九條規定中也可以看出，并不是所有的自然資源都屬于國家所有，只有礦藏和水流一定屬于國家所有，其他的要素還可能歸集體所有。而此時政府就需要對受到損害的生態環境要素進行分辨，只有屬于國家所有的才能代表國家作為賠償權利人與賠償義務人進行磋商。因此，當受到損害的生態環境要素屬于集體所有的只能通過提起環境公益訴訟的方式來填補生態環境損害；當受損害的生態環境要素屬于國家所有時，由于《環境民事公益訴訟案件解釋》中并未規定社會組織提起環境民事公益訴訟的訴前程序，因此，當發生同一生態環境損害案件，社會組織可以提起環境民事公益訴訟，賠償權利人與賠償義務人也可以通過磋商的方式來行使生態環境損害賠償請求權。兩者順位應該如何呢？我們來分別討論一下。