城市規劃信息資源管理的現狀及新途徑探索

西南科技大學土木工程與建筑學院 蘭海峰

西南石油大學土木工程與建筑學院 趙晨凱

1 研究背景

自21世紀以來，信息技術實現了跨越式發展，信息技術已滲透到城市的各個角落。人們意識到信息資源是其他資源管理的基礎和前提。信息資源正在成為當今世界的重要戰略資源，但隨著信息大爆炸使得信息污染、信息冗余、信息垃圾等問題日益嚴重，正如美國未來學者奈斯比特指出“不受控制和無組織的信息不再是資源，它是信息工作者的敵人”[1～2]。

城市規劃信息既包含了可決定城市發展目標、診斷城市問題、編制城市規劃和進行規劃決策等的一系列政策、法律法規成文的規劃和計劃，還包含了各種城市子系統的信息，如人口、就業、住房、土地利用、交通、環境、公共服務、財政預算等，這些信息不僅記錄了城市的狀態，還記錄了城市建設過程中的戰略、思想、實踐、問題和解決方案[3]。掌握規劃信息直接關系到決策的正確性和建設目標的實現。為了有效滿足決策部門、規劃業務部門、社會民眾等對各種規劃信息的需求，需要借助現代信息技術，科學管理城市規劃信息內容及其支持要素(包括人員，設備，信息系統，資金等)，該過程稱為城市規劃信息資源管理[4]。雖然城市規劃信息資源管理的目的相對明確，但實施起來并不容易。一方面存在分散的規劃信息，缺乏整體管理，信息管理不完善等問題。另一方面，當前規劃信息管理存在重信息管理輕利用的誤區，普遍存在不便于檢索查找目標信息、非專業人士難以上手、規劃信息可被利用的途徑非常有限等問題。

2 當前城市規劃信息管理的主要方式

2.1 基于電子文件的簡單管理

我國在20世紀80年代開始應用CAD制圖技術替代傳統的圖板繪制，自此城市規劃電子大文件開始大量出現。目前主要有兩種管理方式：一種是使用Windows操作系統提供的資源管理器來管理電子文檔。其二是基于元數據的管理，例如把電子文檔的元數據(例如項目名、文件名、主題、作者、關鍵詞等)錄入Excle軟件或者數據庫中，建立起一個索引目錄，以提高檢索的精確程度。但是，電子文件的存儲，提取和使用仍依賴于Windows文件管理系統。

2.2 城建檔案管理

城建檔案歸檔的主要是經過挑選的符合檔案要求的文檔，這些大多是非現行的文檔，對于現行文檔和工作過程的文檔一般不納入管理。城建檔案館主要管理城市規劃，建設基礎資料，城市調查檔案，城市規劃檔案，城市建設管理檔案，市政和公共方面，它在城市規劃和建設的信息和材料管理中發揮了重要作用。大多數城市建設檔案主要是紙質檔案，缺少對數字信息內容的查閱功能，或者兩者都未有效集成[5]。

2.3 城市規劃管理信息系統審批結果管理

目前地級以上城市基本普及了該系統。該系統主要用于“一書三證”業務的規劃，逐步積累了大量的規劃用地和建設審批數據，這些數據質量很高，具有很高的利用價值。但作為規劃管理的信息系統的內部數據，它很少被開放出來用于規劃編制、規劃評估和規劃監督。

2.4 基于GIS的規劃基礎信息管理

自GIS 軟件引入城市規劃以來，它一直被用作規劃信息管理的主要和首推的技術。目前，它已被廣泛用于管理空間地理數據，規劃成果數據，綜合管線數據，專項規劃數據等。GIS主要通過分類、分層來組織城市規劃信息，每個層的數據在邏輯上統一、類型上一致，是一類地理對象的集合，如土地、道路、水系等。GIS不僅能管理這些地理對象的空間屬性，還能管理其非空間的屬性，例如地塊的編號、容積率、綠地率、建筑密度等設計條件[6]。

3 當前城市規劃信息管理的主要問題

3.1 規劃信息分散，缺乏統籌管理

對于絕大數的城市而言，上述四種規劃信息管理途徑都在同步開展，并且大多屬于規劃局信息中心，設計院、城建檔案館等多個部門管理，如此便造就了規劃信息的分散。此外，規劃信息還分別存儲于多個不同的規劃信息系統中，這進一步加劇了規劃信息的分散。由于規劃信息分散在許多部門和個人，信息的查詢、獲取比較困難，給規劃業務帶來了許多障礙。

3.2 信息管理不全面，大量相關信息未有效管理

由于缺乏專門的城市規劃信息管理系統，規劃信息管理的功能大多附屬于其他信息系統。如此，被其他信息系統需要的信息被管理了，而暫時不需要的信息則仍然處于無組織狀態。例如，對于控制詳細規劃結果，土地利用的圖形數據由規劃管理信息系統管理，而剩余的文本說明、分析圖、交通圖等其他信息則被忽略。此外，規劃過程中的信息未得到妥善管理，并且在每個業務結束時丟失了大量過程信息。

3.3 信息獲取和利用不便

在大規模規劃信息中快速準確地訪問目標信息是一個棘手的技術問題。目前的規劃信息系統對如何使用規劃信息缺乏深入的考慮，搜索查找普遍不方便，檢索結果不準確，檢索效率低，不能根據用戶意圖靈活自如地使用，不能使用跨系統綜合使用，規劃信息系統提供的信息獲取和利用方法非常有限。當用戶搜索信息時，效果不理想以及非專業人員難以入門等是普遍存在的問題。

3.4 信息管理成本高，難以適用于中小城市

規劃信息管理數據對質量要求很高，大多數都需要經過復雜的數據處理，對硬件設備和軟件系統的要求都高，意味著需要大量的資金投入。這對于廣泛的規劃信息收集非常不利，特別是在中小城市，很難啟動，運營和維護這樣的信息系統項目。因此，中小城市的數字信息管理大多是空白的，導致規劃信息的大量丟失，不完整和失真，從而導致許多建設過程中出現的錯誤。

3.5 缺乏對規劃信息的再開發和深度利用

當前規劃信息系統產生的信息大多也未被當做資源而加以進一步的組織管理，以供其他信息系統訪問和利用。例如，許多規劃審批數據對于檢驗規劃的實施情況和指導后續規劃非常重要。然而，對于這些優質數據，目前的規劃管理信息系統基本上都沒有提供再利用的接口和服務，所以如果對規劃審批數據進行再分析，只能采用導出數據的方式，而導出的數據已經有信息損耗，并且存在時效滯后、導出字段寓意不明確等問題。

4 新途徑的探索

傳統的信息管理方法盡管可以保管它們，由于規劃信息無比的龐雜卻又有高度的空間關聯，卻難以一次性地查看到某一位置相關的所有關聯信息，所以不能得到準確、及時、完整的信息，因而難免對正確的決策判斷造成影響。而地理信息技術(GIS)以地理空間為線索組織規劃信息，通過地圖檢索和查看信息，并在特定空間內可以快速回答規劃審批情況如何，規劃控制條件如何、地下空間管線情況如何等，這和城市規劃使用的信息的思路基本一致。因此，地理信息技術(GIS)在城市規劃信息資源管理中發揮著無法取代的作用。

4.1 高效的管理組織各類異構，異源、異質的海量信息

建設規劃領域的信息量十分巨大，并且信息格式多樣，例如有圖紙、文字、圖片、報表、年鑒、錄像、錄音、網頁、GIS數據等，并且信息的來源十分復雜，往往分布在多個系統之中。提供有效的保管和查看方式，是未來規劃信息資源管理系的重要發展方向之一。

4.2 快速查詢并獲取海量信息中的目標信息

規劃信息資源的數量異常巨大，對于一個城市動輒上10G或100G的數據量。如果沒有可靠的信息檢索工具，無異于大海撈針。城市規劃信息大多針對地理空間的特性，基于空間屬性，即著錄空間元數據來的檢索可以提供較高的查全率、查準率，幫助用戶迅速查詢到目標信息。地理空間范圍元數據與其他元數據的匹配是實現城市規劃信息組織和檢索的關鍵。

4.3 滿足不同人和不同企業的需求以獲取信息

信息需求是分層次的，規劃編制研究人員需要最全面的信息，信息量大，需要長期積累和有效信息獲取渠道，但對于信息質量沒有要求太多，此類需求位于層次低端；規劃建設許可辦案人員需要專業信息，其信息需求種類相對單一，但對信息質量要求高，需要大量信息加工工作；而規劃決策人員需要經過分析后的結論性信息，信息數量相對較少，但是大多需要經過分析提煉，高度綜合，信息供給難度大，位于層次頂端。針對不同的信息需求，規劃信息資源管理需要研究不同的模型來管理信息，上層的數據源自下層的數據，上層的模型兼容下層的模型。

4.4 綜合使用規劃信息

通過綜合使用規劃信息能夠從已有信息中發現更有價值的信息，例如可以通過比對規劃和現狀檢討規劃實施效果，發現規劃中存在的問題；在一張圖紙上疊加物質空間環境和人口社會經濟信息就可以發現更多的城市內在規律等。要綜合使用規劃信息關鍵是要解決多源異構信息的統一訪問和集中查看的問題。

4.5 信息集成和共享

建設規劃的信息系統比較多，各自處理各自的業務，管理各自的信息，因此極易形成信息孤島。規劃信息資源管理系統要能統一管理和調配不同建設規劃業務之間的信息，提高信息的共享效率，更好地配置信息資源，使得合適的信息只能被擁有權限的人員查看，避免信息泄露。

5 結語

實現城市規劃信息資源既全面又有重點的管理，需要多源異構數據的統一管理、信息內容的集中訪問的信息集成過程。而規劃信息的集成不是信息資源的堆積，整合后的規劃信息資源應當具有相同的組織結構和組織功能，提供統一的用戶界面和和共同的檢索方法。而這意味需要對規劃全局信息進行整體梳理，搭建全局總體的規劃信息資源框架，其中元數據技術、基于地理空間的信息組織和檢索技術是實現這一目標的核心技術。此外，集成的前提是部門之間的數據能夠互訪，即首要能夠資源共享。信息資源共享本質上并不是技術問題，更多的是利益協調的管理問題，具有穩定經費支付能力的信息協調機構，是最適合解決信息資源共享問題。