淺析PPP項(xiàng)目融資模式在南寧軌道交通的應(yīng)用①

廣西大學(xué)行健文理學(xué)院 高夢倩 梁曉鳴

中國建設(shè)銀行廣西南丹支行 陳白玉

1 基于PPP視角的城市軌道交通融資理論

PPP融資模式分為狹義融資模式和廣義融資模式。廣泛的PPP模式指的是各種公共和私營部門之間的合作，為了有效的滿足公眾的需要，可以被理解為一系列公私合作融資模式的總稱。在狹義上的PPP模式具體是指政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)資本或者是提供公共服務(wù)的過程中建立了合作關(guān)系。通過PPP模型，它可以有效地降低政府和社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的雙贏。在比較狹義和廣泛的PPP融資模型時(shí)，狹義的PPP融資模式更有利。它的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的識(shí)別階段便已引進(jìn)社會(huì)資本，講究的是PPP項(xiàng)目的運(yùn)行全過程，這更有利于項(xiàng)目后期工作的發(fā)展。本文研究的PPP項(xiàng)目是狹義的PPP模型。

1.1 PPP融資模式的應(yīng)用范圍

PPP主要用于投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制靈活、市場化程度高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。這類項(xiàng)目主要分為三個(gè)部分：第一是經(jīng)營性項(xiàng)目，其盈利模式為用戶付費(fèi)，收費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)明確，社會(huì)資本的運(yùn)營成本可以完全彌補(bǔ)投資成本。第二是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，盈利模式與用戶費(fèi)用和政府補(bǔ)貼并存，其特點(diǎn)是運(yùn)營成本不足以支付投資成本和政府對(duì)一些資金或資源的補(bǔ)貼。第三是非經(jīng)營性項(xiàng)目，盈利模式為政府支付，主要適用于政府采購服務(wù)、委托運(yùn)營等市場化項(xiàng)目。

1.2 城市軌道交通的PPP融資模式

城市軌道交通具有投資大、政府對(duì)資金的支配、投資回收期長、公共利益性強(qiáng)等特點(diǎn)，決定了城市軌道交通與普通運(yùn)輸方式的區(qū)別。 全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化是不可能的，因此，要使其完全市場化是非常困難的。中國鐵建在早期用“國有”的建設(shè)和運(yùn)營模式已經(jīng)證明了市政府底子薄，該模式存在著沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、難以保證建設(shè)資金和補(bǔ)貼資金的可用性等問題。PPP融資模式的出現(xiàn)緩解了政府的財(cái)政壓力，引進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的提升。

1.2.1 城市軌道交通的PPP融資模式的流程

城市軌道交通PPP模式的共性與特殊性并存，得到了政府與社會(huì)資本的一致性關(guān)注及肯定。可以將城市交通軌道PPP模型分為五個(gè)階段：識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、實(shí)施階段和轉(zhuǎn)移階段。除了以上PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程外，由于在PPP融資項(xiàng)目里，因?yàn)閰⑴c方較多，項(xiàng)目的實(shí)施比較有難度。因此，將對(duì)PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者作一個(gè)簡單的分析。

1.2.2 PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者

(1)政府。

政府作為核心利益相關(guān)者，吸引民間投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的建設(shè)，努力解決融資不足時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)的獲取問題。希望能提升其形象，提高執(zhí)政能力，確保工程項(xiàng)目規(guī)范化，及時(shí)有效地推進(jìn)工程建設(shè)，提高整個(gè)社會(huì)水平，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，開源，減少消費(fèi)，提升地方形象。

(2)社會(huì)投資人。

社會(huì)投資者是政府實(shí)施廉價(jià)土地政策和減稅政策的核心利益相關(guān)者，在相關(guān)部門的大力支持和大量優(yōu)惠政策的支持下，他們希望從購買力平價(jià)項(xiàng)目中獲得長期穩(wěn)定的利益，今后將有更多的投資機(jī)會(huì)，與政府建立長期的關(guān)系。

(3)PPP項(xiàng)目公司。

PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目開始階段對(duì)項(xiàng)目過程影響不大，進(jìn)入實(shí)踐階段后將成為核心利益相關(guān)者。 按期完成規(guī)定的合同，控制項(xiàng)目成本在預(yù)算之內(nèi)，保證光滑的工程質(zhì)量，工程效益最大化，符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，零事故，并確保項(xiàng)目適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。

(4)最終用戶。

最終用戶在以后的操作中有著重要的影響，并且是外圍的涉眾。希望能獲得高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和產(chǎn)品；美觀的外觀，使用環(huán)保，良好的社會(huì)效益；不損害自身利益，不會(huì)影響日常生活等。

2 軌道交通的可行性分析

城市軌道交通是否可以應(yīng)用PPP融資模式，結(jié)合國內(nèi)外整體的環(huán)境、文化的發(fā)展，在我國政策、法律的大環(huán)境下，筆者認(rèn)為軌道交通PPP 融資模式是可行的，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 具備應(yīng)用PPP模式的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)步發(fā)展，在國際上的經(jīng)濟(jì)影響力越來越大，這兩年，我國大力興建了許多公共基礎(chǔ)設(shè)施，著力進(jìn)行改善城市環(huán)境，提高人民生活水平，提升我國整體的投融資環(huán)境。此外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步開放，這也為政府與社會(huì)資本的合作創(chuàng)造了良好的條件，在保證公共基礎(chǔ)設(shè)施大量投建的前提下，資金、資本能夠得以合理應(yīng)用并增值，真正意義上實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。

2.2 國內(nèi)有成功案例的借鑒

我國近年來已有多個(gè)政府部門，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用了PPP融資模式，并先后都取得了里程碑式的成功，這一個(gè)個(gè)成功的案例，對(duì)于城市軌道交通的PPP融資項(xiàng)目而言，都是一種積累以及一次學(xué)習(xí)。成功案例的可取性經(jīng)驗(yàn)，為城市軌道交通應(yīng)用PPP融資模式打下了夯實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 城市軌道交通的盈利空間較大

城市軌道交通的收入主要來源是運(yùn)營期間的票款收入，還有就是地鐵周邊商業(yè)利潤、沿線物業(yè)開發(fā)，這些對(duì)于社會(huì)資本而言，都是一筆可觀性收入。此外，隨著我國城市軌道交通的不斷發(fā)展與逐漸完善，我國城市軌道交通的服務(wù)質(zhì)量也將不斷提升，因而，它的客流量又將會(huì)有一個(gè)明顯的上升。沿線的商業(yè)開發(fā)，也會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，從各方面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 PPP項(xiàng)目融資模式在南寧軌道交通應(yīng)用案例

南寧作為廣西壯族自治區(qū)首府，是廣西的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。隨城市建設(shè)步伐的加快，南寧市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了迅速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大。南寧的電車和摩托車占了大部分道路空間。截至今日，南寧地鐵現(xiàn)有線路的正常運(yùn)行共有兩條線，分別是1號(hào)線和2號(hào)線。據(jù)悉，于2019年上半年將地鐵3號(hào)線投入試運(yùn)營。此外，還有多條線路處于建設(shè)階段，也將會(huì)陸續(xù)投入到使用中去。

3.1 南寧市軌道交通PPP項(xiàng)目介紹

南寧市政府正在努力發(fā)展城市軌道交通項(xiàng)目，努力改善城市整體結(jié)構(gòu)，提高公眾的出行質(zhì)量。PPP模式具有優(yōu)越性，為南寧市乃至我國城市軌道交通融資開辟了一條新的途徑，有利于城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。我們需要結(jié)合項(xiàng)目本身的分析、投融資整體環(huán)境的考量，確定PPP融資模式在城市軌道交通項(xiàng)目中是否可行。

根據(jù)南寧的總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃，南寧軌道交通網(wǎng)絡(luò)由10條線路組成，總長252公里，車站160個(gè)，其中換乘站23個(gè)。目前，南寧軌道交通有兩條運(yùn)營線路，即南寧軌道交通1號(hào)線和2號(hào)線。全長53.1公里，有43個(gè)車站。根據(jù)南寧軌道交通(2015—2021)最近的建設(shè)計(jì)劃，到2021年，南寧將完成東燕線2和3，4和5行項(xiàng)目的第一階段，約75.1公里。將建到2021年，五個(gè)操作線，總長度128.2公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。最新修訂的《南寧市城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》提出至2050年左右，將完成8條線路總長約為252.1公里的建設(shè)工作。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，南寧軌道交通項(xiàng)目的資本部分基于批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)和預(yù)算估算。市、城市和開發(fā)區(qū)分別占55%、27%和18%。市區(qū)和開發(fā)區(qū)共享的部分將是過去五年平均綜合財(cái)政資源的30%，計(jì)算應(yīng)由35%的里程和35%的管轄區(qū)域承擔(dān)的資本金額。

3.2 南寧市軌道交通項(xiàng)目的資本

城市軌道交通運(yùn)營需要投入資金，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一定的收入，如票務(wù)收入、廣告收入等，隨著線路的網(wǎng)絡(luò)化，收入也會(huì)加大，但目前大多數(shù)城市來看，項(xiàng)目周期內(nèi)達(dá)不到資金平衡，需要政府的補(bǔ)貼。南寧城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃共8條線路，總里程252公里，根據(jù)現(xiàn)在每公里的地鐵造價(jià)已經(jīng)達(dá)6～7億元/公里，如果把通脹和拆遷成本的不斷提高考慮在內(nèi)，在未來40年內(nèi)建設(shè)資金需求應(yīng)該不低于1500億元，40年內(nèi)的融資成本約1200億元，加上設(shè)備更新及運(yùn)營虧損補(bǔ)貼，總的資金需求約為3000億元，而南寧市軌道交通線路網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)集中在2017—2026年，按照每年投入比例為1：2：2：3：2來測算，這期間所需的資金為總投入資金的60%，接近1800億元，每年的投資強(qiáng)度為180億元，達(dá)到高峰期，與此同時(shí)，各線路的收益也逐年增加。隨著網(wǎng)絡(luò)路線的發(fā)展，未來的資金需求也會(huì)增加。

3.3 南寧市軌道交通PPP模式的應(yīng)用

3.3.1 PPP模式在車站的應(yīng)用

作為新型投資、融資方式，一般將PPP的運(yùn)轉(zhuǎn)流程分為建設(shè)、經(jīng)營以及轉(zhuǎn)讓三個(gè)步驟來進(jìn)行。目前PPP被廣泛應(yīng)用于類似地鐵的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資或融資項(xiàng)目。公司在利用PPP進(jìn)行融資或投資時(shí)，通常先與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行溝通，取得基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)過程中的特殊權(quán)利，便于在建設(shè)過程中進(jìn)行一些特別操作來保證項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度以及質(zhì)量，有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)，收取穩(wěn)定的投資回報(bào)，然后償還部分貸款，保證資金鏈的完整，它在整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)揮著重要作用。但是相應(yīng)的，如果公司未能在規(guī)定的時(shí)間之內(nèi)保質(zhì)保量的完成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，則公司在背負(fù)債務(wù)的同時(shí)必須無條件的將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府，由政府進(jìn)行招標(biāo)完成項(xiàng)目的建設(shè)。在建設(shè)南寧地鐵時(shí)考慮周邊路段的情況，合理運(yùn)用商機(jī)。將南寧軌道交通所有換乘車站都可以通過PPP來完成投資、融資，將市場風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

3.3.2 PPP模式在設(shè)備系統(tǒng)中的應(yīng)用

PPP模式作為一種新型的融資和投資模式得到了廣泛的應(yīng)用，其運(yùn)轉(zhuǎn)流程更為簡潔，分為建設(shè)和轉(zhuǎn)移兩個(gè)步驟完成。并且同樣是由政府出面負(fù)責(zé)資金的調(diào)動(dòng)，將政府之外的所有可利用的資金通過PPP進(jìn)行融資，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供充足的建設(shè)資金。一般意義上的PPP其實(shí)就是指項(xiàng)目公司通過承包、投資以及轉(zhuǎn)移等程序后，將項(xiàng)目交由政府負(fù)責(zé)，政府需交付足夠的資金或補(bǔ)償。但是政府可以通過分期付或銀行擔(dān)保等諸多方式放慢付款節(jié)奏，優(yōu)先保證待建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)資金充足。

4 南寧軌道交通PPP項(xiàng)目的不足之處

4.1 項(xiàng)目收益周期長

在軌道交通項(xiàng)目中，融資是至關(guān)重要，而項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度又決定了融資基礎(chǔ)，項(xiàng)目貸款期內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流影響了貸款的數(shù)量、融資結(jié)構(gòu)和融資成本。軌道交通項(xiàng)目由于其正外部性的原因，盈利等待期很長，雖然運(yùn)營時(shí)票價(jià)收入穩(wěn)定，但是資產(chǎn)折舊費(fèi)已經(jīng)占用了大部分的收入，導(dǎo)致項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度優(yōu)勢不大。而PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方的資金籌措方式普遍以銀行貸款為主，軌道交通建設(shè)項(xiàng)目由于其經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度優(yōu)勢不明顯，在一定程度上制約了融資成本的降低和融資的進(jìn)度。

4.2 政府與社會(huì)資本的溝通錯(cuò)綜復(fù)雜

軌道交通作為大型基建項(xiàng)目，政府的主導(dǎo)作用是不可動(dòng)搖的，政府和社會(huì)資本方的出發(fā)點(diǎn)與考慮因素不同，這就讓雙方的溝通顯得尤為重要。跨部門、多角度的良好溝通是實(shí)現(xiàn)軌道交通快速建設(shè)的條件，尤其是政府與社會(huì)資本合作，社會(huì)資本方與政府的溝通是多部門的溝通，過程之漫長是社會(huì)資本參與積極性降低的重要原因。減少溝通環(huán)節(jié)的不順暢，提高政府服務(wù)意識(shí)，較少干預(yù)社會(huì)資本方的建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)，是PPP項(xiàng)目圓滿實(shí)現(xiàn)的必要條件。

4.3 有限追索融資難度大

有限追索融資是發(fā)達(dá)國家PPP投資的重要關(guān)注點(diǎn)，將項(xiàng)目自身收益和資產(chǎn)權(quán)益償還資本并承擔(dān)有限的風(fēng)險(xiǎn)，而且項(xiàng)目債務(wù)屬于社會(huì)資本方的表外融資，借貸行為被視作一種商業(yè)交易行為，無疑對(duì)社會(huì)資本方有極大的吸引力。

對(duì)社會(huì)資本方而言，軌道交通項(xiàng)目投資巨大，項(xiàng)目建設(shè)過程中的貸款風(fēng)險(xiǎn)很大。南寧軌道交通作為大型PPP項(xiàng)目，其項(xiàng)目合同、商務(wù)合同等文件完備，有限追索融資基礎(chǔ)較好，但是由于有限追索融資不需要政府機(jī)構(gòu)的擔(dān)保，缺失了政府的背書，軌道交通項(xiàng)目在銀行系金融機(jī)構(gòu)貸款的基礎(chǔ)就顯得薄弱，在國內(nèi)實(shí)現(xiàn)有限追索融資難度較大。

PPP項(xiàng)目融資想要成功應(yīng)用在軌道交通領(lǐng)域中，就需要政府充分了解信息，結(jié)合公眾利益，放遠(yuǎn)目光，明確融資與財(cái)務(wù)問題；在選擇承包商的過程中，私人部門要慎重，且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確評(píng)估，與公共部門積極配合。