基于新公共治理的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

張瑞龍

一、引言

我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全面的快速轉(zhuǎn)型期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到較大規(guī)模，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，工業(yè)化社會(huì)正向信息化社會(huì)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，企業(yè)開始從引進(jìn)技術(shù)向自主創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)要素配置更加依重于技術(shù)、管理、創(chuàng)新等高稟賦要素。與此同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)、價(jià)值觀念等都與以前有較大差異。這些變化，都對(duì)政府及其部門提出了更高的要求，要求政府不斷完善自身的治理體系和提升治理能力，對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題做出快速回應(yīng)，解決轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題。

二、公共行政與管理理論

公共行政與管理理論在歷史上出現(xiàn)過(guò)三種主導(dǎo)理論，即經(jīng)典公共行政理論或科層化行政管理理論、新公共管理理論、新公共治理理論。經(jīng)典公共行政理論強(qiáng)調(diào)法治的不可動(dòng)搖性，強(qiáng)調(diào)行政規(guī)則與程序，其特點(diǎn)是官僚在政策制定與實(shí)施中處于核心地位，組織呈現(xiàn)出水平職能分工、縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)。其優(yōu)點(diǎn)是職權(quán)清晰、有章可循、流程規(guī)范，有效地避免了腐敗、人格化、非職業(yè)化。缺點(diǎn)是形式主義、繁文縟節(jié)、對(duì)外界變化適應(yīng)能力差、注重過(guò)程而非結(jié)果。基于科層化行政管理范式的不足，20 世紀(jì)90 年代，新公共管理理論興起，主要作法是借鑒私營(yíng)部門管理經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，將私營(yíng)企業(yè)管理的一整套原理、技術(shù)和方法應(yīng)用于公共部門管理，重新構(gòu)建公共行政管理范式。新公共管理理論主要觀點(diǎn)是政府部門分散化、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行契約化管理、績(jī)效目標(biāo)控制與績(jī)效評(píng)估、顧客導(dǎo)向、產(chǎn)出控制、資源節(jié)約、創(chuàng)建有事業(yè)心和有預(yù)見(jiàn)的政府等。其優(yōu)點(diǎn)是有明確的績(jī)效目標(biāo)、進(jìn)行產(chǎn)出結(jié)果控制和成本控制等，其不足是容易產(chǎn)生尋租活動(dòng)（政治創(chuàng)租、租金抽取等）、時(shí)效性低、決策信息不對(duì)稱等。西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家先后又出現(xiàn)了政府（或國(guó)家）干預(yù)失敗，國(guó)家或政府行動(dòng)能力和有效性面臨危機(jī)等。在研究社會(huì)問(wèn)題與處理問(wèn)題方式之間的匹配性的基礎(chǔ)上，逐漸形成了新公共治理理論（又稱網(wǎng)絡(luò)化治理）。新公共治理理論主張公民是治理的積極參與者，采用多極平行自主個(gè)體的自組織協(xié)調(diào)，即通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民的合作，共享資源和信息，多個(gè)相互依賴的行為主體共同影響公共服務(wù)的提供與供給，多過(guò)程、多途徑塑造公共政策的制定，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效果與結(jié)果，是基于信任或關(guān)系契約，完成公共價(jià)值的生成、利用和創(chuàng)造，從而達(dá)到治理的目標(biāo)。

三、公共治理體系績(jī)效評(píng)價(jià)的需求分析

我國(guó)社會(huì)進(jìn)入快速轉(zhuǎn)型期，探討構(gòu)建新的網(wǎng)絡(luò)化的公共治理體系，充分利用財(cái)政資源和社會(huì)資源，高效地創(chuàng)造和利用公共價(jià)值已經(jīng)勢(shì)在必行。我國(guó)政府正在推進(jìn)“放管服”改革，目的是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能。具體是通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少市場(chǎng)準(zhǔn)入限制與審批許可；通過(guò)公正監(jiān)管，維持公平競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)秩序；通過(guò)高效服務(wù)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、提高辦事效率。通過(guò)這些改革，可以在收入分配、社會(huì)保障、教育文化、健康保障、改善民生等方面，規(guī)范高效配置資源，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，使發(fā)展成果更好地惠及全體人民。這些改革措施與網(wǎng)絡(luò)化治理的理念相一致，從行政主體的視角提出了新要求，更加關(guān)注政府的及其相關(guān)職能部門的工作實(shí)績(jī)。依此需求為出發(fā)點(diǎn)，基于網(wǎng)絡(luò)化治理理論，可以設(shè)計(jì)相應(yīng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

財(cái)政預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)開展較多的有項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)、部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)主要針對(duì)專項(xiàng)資金，有具體的項(xiàng)目，如科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)資金、扶貧專項(xiàng)資金、中小企業(yè)創(chuàng)新資金等等，這些專項(xiàng)資金目標(biāo)明確、周期固定，資金投入、產(chǎn)出和產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、生態(tài)效益較為明確，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)容易界定和量化，也是最先開展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目。隨著財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的不斷推進(jìn)，使用財(cái)政資金的各級(jí)預(yù)算部門的整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)也逐步推開。各級(jí)預(yù)算部門的整體績(jī)效與公共治理體系密切相關(guān)，各級(jí)預(yù)算部門的整體績(jī)效就是該公共部門利用財(cái)政資源（或其他資源）創(chuàng)造和利用公共價(jià)值的成效。結(jié)合新公共治理理論，設(shè)計(jì)各級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，符合國(guó)家治理發(fā)展趨勢(shì)和要求。

四、四維度的預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

新公共治理理論指出治理的有效性依賴于多元主張間關(guān)系的治理，重視持續(xù)組織間關(guān)系的設(shè)計(jì)與評(píng)估，同時(shí)，吸收了科層化管理和新公共管理的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)公共政策制定、實(shí)施與公共服務(wù)提供過(guò)程的合法性，以及市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)與效率。據(jù)此，各級(jí)預(yù)算部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該涵蓋四個(gè)維度，即多元主體參與度、規(guī)范性、投入產(chǎn)出與效率、滿足度。

多元主體參與度是指在公共政策制定、實(shí)施過(guò)程中各社會(huì)組織（政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織等）和公民個(gè)人行使的信息交流、咨詢、參與、協(xié)作、授權(quán)決策等權(quán)力。為了做到多元主體參與，需要建立具有PDCA 循環(huán)的多元主體參與機(jī)制。即在計(jì)劃階段多元主體要深度參與，建立信息收集系統(tǒng)，通過(guò)大數(shù)據(jù)等形式，讓各社會(huì)組織和個(gè)人參與項(xiàng)目的必要性、緊迫性調(diào)查，調(diào)查實(shí)際的期望與需求，決定項(xiàng)目的先后順序和計(jì)劃安排、預(yù)期目標(biāo)，并做出規(guī)劃，充分利用信息公開平臺(tái)進(jìn)行公開并征求意見(jiàn)，對(duì)計(jì)劃方案進(jìn)行修訂。在執(zhí)行實(shí)施計(jì)劃時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)、目標(biāo)管理等企業(yè)管理的方法，允許社會(huì)資源參與項(xiàng)目實(shí)施，并及時(shí)公開項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與質(zhì)量，接受非參與項(xiàng)目的其他多元主體的監(jiān)督。并開展多元主體參與的檢查與反饋，參于檢查的主體應(yīng)該涵蓋項(xiàng)目的相關(guān)者，如公共服務(wù)的受益對(duì)象、公共服務(wù)的提供方等，并及時(shí)公開信息。對(duì)于檢查中需要加以改進(jìn)的地方，要明確改進(jìn)方案與時(shí)效、質(zhì)量要求，并公開征求意見(jiàn)。最后，對(duì)改進(jìn)的結(jié)果及時(shí)進(jìn)行公開，接受相關(guān)多元主體的監(jiān)督與評(píng)判，并廣泛收集信息。

績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范性的維度，主要從是規(guī)劃與計(jì)劃制定、人力資源配置、資金和資產(chǎn)管理、內(nèi)部控制制度等方面，主要評(píng)價(jià)有無(wú)完整的規(guī)章制度，并且是否嚴(yán)格執(zhí)行。各預(yù)算部門按社會(huì)發(fā)展需要和部門職能要求，應(yīng)該有中長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃和近三年的發(fā)展計(jì)劃，特別是要按規(guī)劃制定年度詳細(xì)的工作計(jì)劃（工作任務(wù)安排）。財(cái)政預(yù)算部門有嚴(yán)格的人員配置定額，同時(shí)對(duì)人力資源水平的提升也應(yīng)該有計(jì)劃與安排，并有一整套嚴(yán)密的績(jī)效考評(píng)辦法和退出機(jī)制。資金管理主要是預(yù)算的公開、結(jié)算的公開、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、三公經(jīng)費(fèi)控制、政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行等。資產(chǎn)管理要有完整的規(guī)章制度、利用管理信息系統(tǒng)進(jìn)行管理和具備完善的基礎(chǔ)信息，并考核固定資產(chǎn)的利用率。各預(yù)算部門的內(nèi)部控制制度建設(shè)是規(guī)范性的一個(gè)重要方面，主要包括單位層面的內(nèi)部組織建設(shè)、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、內(nèi)控制度完善、關(guān)鍵崗位管理、財(cái)務(wù)信息編報(bào)等。以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)層面的預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等。內(nèi)部控制制度建設(shè)要通過(guò)信息化實(shí)現(xiàn)事前和事中控制。

投入產(chǎn)出與效率維度，主要結(jié)合預(yù)算部門的主要職能進(jìn)行評(píng)價(jià)，如市級(jí)交通運(yùn)輸局的主要職能有貫徹國(guó)家有關(guān)交通運(yùn)輸?shù)姆结樥摺⒎煞ㄒ?guī)，組織起草交通運(yùn)輸?shù)胤叫孕姓胧┎莅福瑪M定地方交通運(yùn)輸行業(yè)有關(guān)政策并監(jiān)督實(shí)施；組織編制地方綜合運(yùn)輸體系規(guī)劃，組織擬訂并監(jiān)督實(shí)施公路、內(nèi)河港口、內(nèi)河航道、地方鐵路等行業(yè)規(guī)劃；組織實(shí)施交通工程建設(shè)；負(fù)責(zé)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)；承擔(dān)運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管；指導(dǎo)路政、運(yùn)政、航政和港政等行政執(zhí)法；擬訂地方交通運(yùn)輸行業(yè)科技與信息化政策、規(guī)劃和規(guī)范并組織實(shí)施；指導(dǎo)并監(jiān)督地方交通運(yùn)輸行業(yè)質(zhì)量、技術(shù)、環(huán)保和節(jié)能減排；負(fù)責(zé)地方交通運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理等。按年度工作計(jì)劃，確定每項(xiàng)職能工作中的具體內(nèi)容，并據(jù)此設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，確定目標(biāo)值，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)投入產(chǎn)出與效率維度考核預(yù)算部門職能工作的實(shí)際開展情況，計(jì)算經(jīng)費(fèi)投入、工作進(jìn)度、工作質(zhì)量，揭示工作實(shí)績(jī)。

滿足度的維度，又回歸到公共治理的多元主體視角，可以從三個(gè)方面來(lái)界定，一方面是項(xiàng)目受益人的滿意度，如城市公共交通建設(shè)，要適時(shí)收集利用公共交通工具的民眾的意見(jiàn)和建議；二是職能部門工作對(duì)應(yīng)的需求的滿足度，如運(yùn)輸行業(yè)安全生產(chǎn)是否達(dá)到了民眾的期望，鄉(xiāng)村公路建設(shè)是否滿足了鄉(xiāng)村交通運(yùn)輸?shù)男枨蟮鹊龋蝗遣块T能力提升與可持續(xù)影響力提升。四個(gè)維度的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系全面反映了財(cái)政資金多元主體的參與程度、管理和過(guò)程的規(guī)范性、資金投入產(chǎn)出與效率、公共服務(wù)的滿足度。

五、結(jié)論

我國(guó)社會(huì)已經(jīng)步入快速轉(zhuǎn)型期，政府及其行政管理面臨許多新需求、新問(wèn)題，新公共治理理論在我國(guó)的應(yīng)用及推廣尚處于嘗試與探索階段。隨著政府服務(wù)意識(shí)、對(duì)實(shí)績(jī)要求的提升，為了更好地配置公共資源、提升公共產(chǎn)品價(jià)值，提升公共服務(wù)多元主體的滿足度，嘗試對(duì)財(cái)政預(yù)算試行多元主體參與度、規(guī)范性、投入產(chǎn)出與效率、滿足度等四個(gè)維度的績(jī)效評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)公共治理改革實(shí)踐，完善財(cái)政預(yù)算資金的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，有利于促進(jìn)改革發(fā)展成果更好地惠及全體人民。