新中國70年信陽市農村勞動力轉移的回顧與展望

崔俊敏 中共信陽市委黨校

引言：新中國70年來，隨著我國工業化、城市化的快速推進，農村勞動力在不斷放松的制度變革中開始大規模向非農產業轉移。農村勞動力非農化的流動既改變了我國人口的空間分布，又推動了我國勞動力市場化和城市化水平的提高，同時對城鄉社會治理不斷提出新的挑戰。本文以新中國70年信陽市農村勞動力非農化轉移為范本，從三個方面進行了分析：一是順著時間脈絡，回顧了信陽市農村勞動力非農化轉移的幾個階段，并總結每一階段內轉移的趨勢和特征；二是從外部拉力入手，梳理了農村勞動力轉移的相關政策設置和轉變；三是從內在動力入手，分析了農村勞動力流動的趨勢和心態變遷。在此基礎上，展望了新時期信陽市勞動力流動的趨勢，就政府在引導勞動力流動的政策方面提出了幾點意見建議。

一、建國以來信陽市農村勞動力轉移的階段與特征

新中國成立以來，國家對農村勞動力流動的政策設置經歷了一個放開—收緊—再放開的過程。由于行政區劃的不斷調整，信陽市現在所轄范圍是從1965年7月信陽專區分設為信陽、駐馬店兩專區，成立信陽專署機關起始。本文的分析以1965年7月為時間節點，把信陽市農村勞動力轉移大致分成了五個階段。

（一）第一個階段：1965―1977年

1965年7月信陽專區分設為信陽、駐馬店兩專區，成立信陽專署機關仍駐信陽市，轄信陽市、信陽縣、羅山縣、潢川縣、光山縣、新縣、商城縣、固始縣、息縣、淮濱縣，總人口410萬人，城鎮化率為10.4%。

1955年我國開始采取城鄉二元的戶籍制度，1955-1962年間并沒有嚴格控制農村勞動力的流動。1962年-1977年，由于嚴重的自然災害和十年文革，農民被嚴格控制在農村，不允許向城市轉移。由于信陽專屬機關1965年7月才成立，正處于國家對農村勞動力轉移收緊時期。所以這一時期，信陽農村勞動力非農化轉移的數量微乎其微，主要是通過城市招工、接班、參軍和高考分配等。1977年信陽城鎮化率只有7.8%，降到了建國以來最低點。

（二）第二個階段：1978―1997年

1978年改革開放和農村家庭聯產承包制的實行，一方面政府逐漸放松對農村勞動力流動的限制，另一方面隨著農村生產力水平的提高，農村勞動力出現一定程度的過剩。從80年代開始，固始縣和新縣部分農民外出務工，向非農產業轉移。規模不斷擴大，1986年全市外出務工人員6.6萬人，到1991年達到10萬人左右，1997年達到70多萬人。這一時期信陽市農村勞動力轉移的主要特征：第一，早期農村勞動力流動多是出于“災年補欠、豐年增收”的考慮，不僅人數少，而且大多選擇“離土不離鄉”在鄉鎮企業打工。從1992年開始，越來越多的農民逐漸向大城市流動并扎根，同時，城鎮一部分下崗失業人員加入到轉移就業大潮，具有明顯的無序性和盲目性。第二，親朋好友鄉鄰之間的示范效應明顯，逐漸形成地域特色的勞務品牌，如新縣、羅山的涉外勞務，浉河、平橋的建筑勞務，固始的柳編、銀針，息縣的保安，潢川的園藝，光山的充絨，淮濱的電焊等。第三，這一時期外出務工主要是從事重體力勞動和手工業，所以以青壯年男性為主。

（三）第三個階段：1998―2003年

1998年信陽撤地設市后，把勞務輸出作為一項支柱產業來抓，開展“抓勞務、促就業、帶致富”活動，外出務工就業人數快速增長。當年全市外出務工人數超百萬，掀起了“百萬民工闖市場”的浪潮，2003年達到147萬人。這一時期信陽市農村勞動力轉移的主要特征：第一，轉移速度加快，數量逐年增加并趨于穩定。1998年之后連續7年外出務工人員超百萬。第二，異地轉移趨勢越來越凸顯，流出目的地明確且穩定性增強。第三，在流入地分布上，由主要集中于珠三角開始向全國擴展，珠三角、長三角、環渤海城市群出現相對均衡狀態。據統計，2003年147萬外出務工人員中，環渤海城市群占20.6%，長三角占19.3%，珠三角占21.7%。到鄭州、新疆務工比例開始上升。涉外勞務輸出地主要分布在日本、韓國等東亞國家。第四，人口特征仍以男性為主，與上一個階段不同的是“新生代農村流動人口”比例不斷增加。他們追求城市生活，有著強烈的市場競爭意識，文化程度與父輩相比較高。

（四）第四個階段：2004―2012年

2004年是很多專家眼中農民工流動的“拐點”。從2003年開始，隨著經濟發展，國家逐步取消對農村勞動力流動的各種不合理限制。中西部地區外出務工人數飛速增長。信陽市從2003年的147萬人，到2005年達到212萬人。2007年達到235.8萬人，2011年達到242萬人的最高峰。這一時期信陽市農村勞動力轉移的主要特征：第一，農村勞動力大規模向東南沿海轉移。第二，經過多年務工錘煉以及新生代農民工的加入，從事技術、管理的占比不斷提高。第三，從2002年開始，信陽市加大勞務輸出的同時，實施“回歸工程”。鼓勵引導有資金、有技術、有管理經驗的農民工回鄉投資創業。到2012年共吸引3萬多名成功人士返鄉創辦各類實體2.8萬個，投資總額33億元，帶動就業10.6萬人。

（五）第五個階段：2012年至今

2012年黨的十八大以來，隨著國家區域協調發展戰略部署和鄉村振興戰略的提出，信陽城市經濟和農村經濟同步發力，就業渠道和發展空間越來越大，返鄉就業、創業人員逐年增多。這一時期信陽市農村勞動力轉移的主要特征：第一，農村勞動力轉移的總量趨穩，轉移的勞動力中以年輕群體為主，且以舉家外出務工為主。第二，返鄉就業創業人員不斷增多。數據表明，2012年至今，信陽市農村外出務工人員選擇到在本地務工和創業的比例逐年增加。由2015年1萬多人增加2018年13萬多人，累計創辦各類經營主體近8萬個，帶動就業80多萬人。第三，返鄉創業者多為中年男性，文化程度多集中在高中和大專，絕大部分已婚且有兩個以上孩子，事業有成、家庭穩定。第四，返鄉創業涉及眾多領域，所創個業以中小規模制造加工業和現代農業為主。據統計，目前信陽有近20萬戶小微企業，這些小微企業大部分是由返鄉創業的進城農民工創辦。涉及鄉村旅游、山林綜合開發、電子商務、種植養殖等多個領域，成為產業轉移的承接者、現代農業的引領者、美麗鄉村的建設者、商品流通的鏈接者和脫貧致富的幫扶者。

二、信陽市農村勞動力轉移的相關政策和措施的變遷

（一）1949―1977年，嚴格控制農村勞動力地域轉移

建國初期，《中國人民政治協商會議共同綱領》、《城市戶口管理暫行條例》、《中華人民共和國憲法》，都曾明確提出我國公民有遷徙自由權。1949―1955年我國農村人口進入城市呈現自由流動的狀態。1955年我國實行城鄉二元的戶籍制度，收緊了農村勞動力向城市轉移。1975年的《中華人民共和國憲法》正式取消了有關遷徙自由的規定。由于信陽專屬機關1965年7月才成立，正處于國家對農村勞動力轉移收緊時期。所以，這一時期信陽主要是執行國家政策，嚴格控制農村勞動力向城市轉移。

（二）1978―1997年，逐步放開并引導農村勞動力轉移就業

1978年黨的十一屆三中全會召開，黨和國家的工作重心轉移到了經濟建設上來。為滿足城市經濟發展需要，從1984年起國家逐步放松對農村勞動力流動的限制。1984年允許農民進入集鎮落戶，1985年允許農民自理口糧進城務工，1994年允許農民跨省流動就業。1997年國務院轉批公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》（國發1997[20號]），允許在縣城、集鎮就業，居住符合一定條件的農村人口辦理城鎮常駐戶口，以促進剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移。[1]人口流動政策的變化為農村勞動力異地轉移提供了機遇，迎來了農村勞動力轉移規模上一個高潮。

國家農村勞動力轉移就業政策的變化直接催生了信陽勞務經濟。1986年原信陽地委、行署做出了開展勞務輸出工作的決定，成立了由黨委、政府分管領導任組長，勞動、公安、共青團、工會等十多個部門參加的勞務輸出管理機構，形成了信陽農村剩余勞動力轉移的第一次高峰。但這一階段，盡管政府支持鼓勵農村剩余勞動力外出務工，但主要是通過設立職業介紹機構，動員為主，并沒有出臺具體的政策。從1992年開始，為獲取較高的收入，信陽市越來越多的農民向大城市流動，同時，城鎮一部分下崗失業人員加入到轉移就業大潮。1994年，地區行署批轉原勞動人事局《關于為外出務工人員提供系列化服務的報告》。至此，信陽市勞務輸出走上了規范有序發展的軌道，形成了穩定增長的格局。

（三）1998―2003年，鼓勵農村勞動力異地轉移

1998年信陽撤地設市后，信陽市委市政府把勞務輸出作為一項支柱產業來抓，開展“抓勞務、促就業、帶致富”活動，出臺了一系列推動農民外出務工的政策措施，外出務工就業人數快速增長。為提高外出務工人員的就業素質和能力，信陽市各級相關部門加大對農民工職業技能培訓，市勞動保障、市扶貧辦等單位依托市縣（區）18個培訓基地。培訓外出務工人員達70多萬人，占當時全市務工人員總數30%左右。在這一時期，加大國內勞務輸出的同時，有組織向境外輸出勞務。新縣政府專門投資300多萬元建立勞務輸出技術培訓中心，可同時容納300多人，不僅培訓實用技術，還培訓法律知識、職業道德、出國簡單用語等，并把考試、發證納入培訓內容。為保護外出務工人員的權益，實施“雙向維權”，有力保障了外出務工人員的合法權益。2002年，市委、市政府兩辦聯合轉發了市總工會《關于維護外出務工人員合法權益的指導意見》，鼓勵在外務工人員集中的地方成立“民工工會”，組織開展建立農民工工會工作。到2003年，“外出務工人員工會聯合會”覆蓋所有鄉鎮和街道辦事處。

（四）2004—2011年，勞務輸出與“回歸工程”并舉

2004年信陽市委市政府提出了非農化的發展思路。在市第二次黨代會報告和《信陽市全面建設小康社會規劃剛要》中，市委市政府明確提出把勞務經濟作為區域經濟的四大重點之一來抓，出臺了《關于做好勞務輸出工作的若干意見》、《關于加強勞務輸出，實施回歸工程的意見》。在市委市政府以及各相關部門的支持和推動下，信陽市外出務工人員數量連年增長，到2011年全市外出務工經商人員達到242萬人。

信陽勞務輸出較早，一部分外出務工人員積累了資金，學到了先進技術和管理，開闊了眼界，有了回報家鄉的愿望和實力，市委市政府適時引導，出臺了實施“回歸工程”的意見。從2003年開始，每年的春節，利用外出務工人員集中返鄉與親人團聚的機會，各縣、鄉都要邀請外出務工人員代表參加茶話會、座談會，總結成績交流經驗。市委宣傳部組織人員拍攝了一部《迂回振興之路》的專題紀錄片，出版了一本《外出務工致富典型》的小冊子，進行廣泛宣傳。從政策方面，通過簡化小額擔保貸款手續，推行聯合審批、一站式服務和限時辦結等制度，免費提供創業培訓、項目信息、政策咨詢等服務，支持農民工回鄉創業。[2]到2012年共吸引3萬多名成功人士返鄉創辦各類實體2.8萬個，投資總額33億元，帶動就業10.6萬人。

（五）2012年至今，多措并舉鼓勵外出務工人員返鄉創新創業

黨的十八大以來，隨著區域經濟的發展和鄉村振興戰略的實施，國家一方面加快農民工市民化，另一方面出臺了一系列支持農民工返鄉創新創業政策。2015年國務院辦公廳頒布了《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》（國辦發〔2015〕47號）、《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》（國辦發〔2015〕93號）。2016年國務院辦公廳頒布了《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》（國辦發〔2016〕84號）。2017年頒布了《關于強化實施創新驅動發展戰略進一步推進大眾創業萬眾創新深入發展的意見》(國發〔2017〕37號)。

借助國家政策的東風，結合信陽發展實際和勞務經濟發展階段，從2012年開始，信陽委、市政府把支持外出務工人員返鄉創業作為一項全局性工作，全力推進。建立了創業服務、創業政策、創業保障“三個體系”，結合信陽資源稟賦和產業特色，積極引導返鄉創業人員主動對接農業新產業新業態新模式，主動對接農村一二三產業融合發展。按照“政府搭建平臺、平臺聚集資源、資源服務創業、創業帶動就業”的思路，整合資源，依托產業集聚區、商務中心區、農業科技園區、農業產業園等等載體，推動返鄉創新創業發展。為留住人才，使創新創業具有可持續性，通過各種形式宣傳返鄉創業典型，讓返鄉創業者感受到了極大的成就感和榮譽感。同時，對返鄉創業人員在戶籍管理、子女入學、創業保障等方面營造寬松環境。2018年13萬多人，累計創辦各類經營主體近8萬個，帶動就業80多萬人。

三、信陽市農村勞動力轉移的社會認同和心態的變遷

（一）從單純解決生存轉變為追求發展和自我價值實現

信陽從1979年開始實行了各種形式的生產責任制。1981年以后，隨著農業生產責任制的不斷完善，多種責任制逐步演變為以家庭承包為主的聯產承包責任制，農業經濟效益大幅提高。到1984年信陽農業總產值達到17.59億元。但是農民收入依然較低，1978年農村居民人均純收入133.57元，1985年增加到397.6元。農民解決了吃飯問題，但現金收入低，難以滿足家庭生活需要。部分農民出于“災年補欠、豐年增收”的考慮，選擇“離土不離鄉”的“散工”就業形式。大多以體力勞動和手工勞動為主。

1992年隨著沿海地區的對外開放，進一步拉大了與內地之間經濟差距。據統計，1992年信陽市農民人均年收入476元，2007年3737元，2012年7008元。2007年信陽市城鎮居民人均可支配收入9916元，2012年17256元。同期，珠三角城鎮居民收入4026元，2007年突破3萬元，2012年突破4萬元。發達地區較高的收入和巨大的勞動力需求，吸引信陽市越來越多的農村勞動力向珠江三角洲等大城市流動并扎根。2000年以后，第一批外出的農民工步入中年。由于年齡的原因這一批農民工逐步開始回流，80后90后的新生代農民工開始流入珠江三角洲等發達地區務工。

不同階段外出務工人員心態變遷主要是因為需求變化導致的。根據馬斯洛的需求層次論，當一個人生存和安全需要得到滿足后，會進一步轉向自尊和自我價值實現的需要。與父輩相比，新生代農民工大多受過良好的學校教育，不少是大學生或者是經過了職業學校培訓，擁有一技之長。他們在追求高工資的同時，更多的追求“自由”和發展空間、發展平臺。在爭取自身權利的時候，依法而行，方法和途徑更多元。

（二）從鄉土認同轉變為對城市和地域的選擇

社會認同是指個體對自我特征概念化，并與某社會群體特征形成了同一性感知，從而明確個體對群體的歸屬認定。[3]有學者根據流動人口的職業身份（是/不是農民）和城鄉歸屬（屬于/不屬于城市）的交互劃分出4種認同類型：隔離型認同、游離型認同、斷裂型認同和融入型認同[4]。

按照信陽市農民外出務工的階段劃分，從八十年代中期外出的第一代農民工，大多是只身外出務工，家里有老人孩子，有承包地。他們認為自己的根在農村，盡管在城市務工，但仍然是農村人，對職業和城市屬于隔離型認同、游離型認同。根據國家統計局信陽調查隊在全市10個縣區的樣本調查，第一代農民工80%不愿定居城市，但一般都希望子女能在城鎮落戶，并把縣城作為子女定居的首選，其次是地級市。

相比第一代農民工，80后90后的新生代農民工雖然在農村長大，在外出務工之前主要在學校上學，再加上農村由多子女到少子女，大多數并沒有真正干過農活，根本不知道稼穡之艱辛。他們對農村較少有眷戀之情，對農村農業的認同是斷裂的。具有更多的城市居住意向，也更能夠適應城市的人居環境。根據國家統計局信陽調查隊在全市10個縣區的樣本調查，新生代農民工愿意成為市民的占83.8%。而且文化程度越高的農民工市民化意愿越強烈，大專及以上文化程度農民工愿意成為市民的占比高達86.7%。在地域選擇上，新生代農民工更傾向于定居大中城市。新生代農民工傾向于定居省會城市和一線城市的比重，明顯高于第一代農民工，農民工愿意定居的城鎮類型存在明顯代際差異。調查數據顯示，新生代農民工中，傾向于定居在一線城市和省會城市的農民工占比分別為16.1%和27.2%。在新生代農民工中，文化程度不同選擇定居地有很大差異。文化程度越高越傾向于定居大城市。根據國家統計局信陽調查隊在全市10個縣區的樣本調查，接受過高等教育的農民工中，傾向于定居省會城市的比例高達42.7%。高中或中專及以下文化程度的農民工傾向于定居縣城的比例為36.3%和34.2%，初中及以下的農民工多傾向于定居鄉鎮，占32.8%。新生代農民工由于工作生活在城市，對未來定居城市有較高預期。近年來，隨著城鎮化進程加快，政府在就業、教育、醫療、養老、住房等方面的統籌，讓農民工尤其是新生代農民工較少有身份的標簽感，對城市和地域的認同感大大提高。

（三）從個體短期需求轉變為家庭長期發展需求

第一代農民工選擇外出務工主要是為了增加收入，補貼家用。多以男性個體，從事體力勞動和手工勞動為主的形式外出務工，婦女和孩子留在家里。90年代開始，沿海發達地區勞動密集型企業越來越多，用工缺口越來越大，加上對城市生活的向往，部分女性離開農村到城市就業。這一時期，為了好就業，已婚有孩子的家庭，選擇把孩子留在農村交由老人或親戚帶。據國家衛計委全國流動人口動態監測調查數據顯示：祖父母輩是留守兒童的主要看護人，占90%以上，平均年齡59歲，小學及以下學歷者占70%以上。一個家庭分居兩地或三地生活。

隨著新生代農民工成為勞動力轉移主體，舉家遷移成為主要流動形式。據國家統計局信陽調查隊調查，2017年新生代流動人口中，“80”后占35.5%，“90”后占24.3%，“00”后占19.3%，“10”后占20.9%。新生代農民工平均受教育水平比父輩高，或者本身受教育水平較高，為了在城市更好地立足，對技能和知識培訓學習更重視。新生代農民工對留在城市的預期較高，對孩子的教育更重視，因此，若有可能都會選擇舉家轉移。盡管新生代農民工選擇舉家遷移為主，規模不斷增加，但是其代際關系、子女撫養和老人贍養壓力存在許多問題和矛盾，如若解決不好，該群體的社會心態將對社會治理帶來更大的挑戰，必須予以關注。

四、未來農村勞動力流動的趨勢展望和建議

根據城市化發展的S型曲線，一國城市化率在30%以下是農業社會，30―70%是城市化加速發展階段。據統計，2018年，我國城市化水平59.6%，河南省為51.7%，信陽市只有47.6%。無論從國家層面、河南省還是信陽市，農村勞動力的非農化轉移有相當大的空間。然而，信陽市是勞動力的凈流出地，從事農業生產的勞動力呈逐年遞減和老齡化的態勢，2017年信陽市從事農業生產的勞動力平均年齡為57歲，農業發展的前景面臨著一定的挑戰。信陽市是農業大市，對農業生產勞動力減少且老齡化問題必須提前部署。

近幾年來，信陽充分發揮勞務經濟大市優勢，按照“輸出勞動力、引回生產力”的思路，大力實施“引鳳還巢”工程，引導務工人員返鄉創業就業。2018年全市返鄉創業人員13萬多，累計創辦各類經營主體近8萬個。據國家統計局信陽調查隊的調查，盡管有政府大力支持，但普遍存在招工難、留人難。原因有兩個方面：一是由于經濟發展水平的局限，信陽始終是勞動力凈流出地；二是勞動模式發生了根本性的變化，隨著平臺經濟大幅擴張，網絡外賣送餐員、“潮汐工”、滴滴司機、微商、淘寶店主等行業正在吸引大量農村轉移的勞動力。彈性化的用工模式為勞動者提供了更多的就業渠道或改變職業類型的機會。

針對農村勞動力非農化轉移的趨勢和用工模式的變化，市委市政府需要著重關注幾個方面：第一，利用國家農村改革實驗區的機遇，探索符合信陽市情的農村土地制度和宅基地制度改革，加快現代農業建設進程。第二，抓住《淮河生態經濟帶發展規劃》為信陽提供的機遇。根據國務院批復的《淮河生態經濟帶發展規劃》，淮河沿線戰略定位“三帶一區”，即：流域生態文明建設樣板帶、特色產業創新發展帶、新型城鎮化示范帶、東中部合作發展先行區。信陽市作為重要節點城市，規劃在2025年建設成300萬人口的區域中心城市。人口的集中必須有產業做支撐，在發展產業的同時，加大教育、醫療等基本公共服務均等化，提高戶籍人口的城市化。第三，關注新型業態對勞動力就業的影響，既避免勞動力頻繁換崗造成過多摩擦性就業，又避免用工單位由于流動過大影響生產效率。第四，特別關注新生代農民工社會心態的變化，提高他們的社會認同度。從個體層面而言，社會認同有助于提高新生代農民工對職業身份的認同；從社會層面來看，社會認同的提高有助于新生代農民工對所在城市的認同，自覺參與維護居住區域的社會秩序，利于社會和諧。因此，應借助社區、共青團組織、志愿者組織等，關注該青年群體的心態健康和社會認同，為魅力信陽建設提供更多更優的勞動力。