財政性存款屬性辨析及管理政策調整取向

趙鴻選

一、財政性存款屬性變化概述

（一）財政性存款作為信貸資金來源管理。改革開放初期，為集中資金搞經濟建設，財政存款作為重要的信貸資金來源。在1985 年《關于辦好人民銀行委托專業銀行代理業務和賬務以及加強交存存款等項工作的通知》（銀發字第281 號）中，對財政存款作為人民銀行信貸資金的屬性進行了明確，清晰界定了財政性存款的范圍，財政性存款由人民銀行委托專業銀行代為辦理，專業銀行按照規定時限要求全額劃交人民銀行。這個時候財政性存款作為信貸資金屬性單一，交存范圍清晰，并且專業銀行較少，對代理業務增設會計科目的名稱、科目用于核算資金的性質都有明確的要求，對專業銀行不按照辦法交存存款的違規行為處罰較重，遲繳、少繳或轉移金額，每天按萬分之三罰款。

（二）財政性存款作為財政資金和一般存款雙重屬性管理。1992 年以后，財政存款作為信貸資金的屬性開始淡化，逐步回歸本源，一部分作為財政預算資金，一部分作為銀行業金融機構代理過渡性財政資金，還有一部分作為一般存款。1998 年，人民銀行對存款準備金制度進行了改革，擴大了一般存款范圍，將以前屬于財政性存款交存范圍內的機關團體存款和財政預算外存款納入一般存款范圍。為健全財政政策與貨幣政策的協調配合機制，從2006 年開始，人民銀行與財政部聯合開展中央庫款現金公開市場操作，要求中標存款銀行設立“國庫定期存款”一級會計科目，用于核算反映競標吸納國庫現金商業銀行定期存款資金流動和結存情況。同年12 月，《中國人民銀行會計財務司關于“國庫定期存款”交存存款準備金有關事項的通知》要求，“國庫定期存款”科目納入一般準備金交存范圍，以前這部分資金應納入財政性存款交存范圍。2011 年人民銀行公布的《金融統計指標釋義》中對財政性存款作了解釋，財政性存款定性為財政資金，與《財政總預算會計》的定性基本相同，在具體管理上存在管理范圍重疊、資金歸屬難以劃分等問題。從人民銀行對財政存款交存范圍調整變化和對財政性存款的統計釋義以及財政部對財政性存款范圍的界定來看，財政性存款屬性發生變化后，財政性存款交存管理制度沒有系統調整完善，日常檢查監督管理弱化，金融機構為提高經營效益轉移財政性存款，規避交存管理。

二、財政性存款屬性變化引起的問題

（一）不同屬性財政存款的交存計息方式使金融機構產生了套利意愿。2016年執行的法定存款準備利率為1.62%，1 年以內的貸款基準利率為4.35%，人民銀行按照財政性存款科目全年日平均余額的萬分之五計向金融機構計付手續費。如果商業銀行將1000 萬元的財政性存款轉移作為一般存款，按照15%的比例交存法定存款準備金，一年可獲得利息收入2.4 萬元的利息收入，剩余資金可以發放貸款，按照1 年以內的貸款基準利率為4.35%計息，可獲得36.98 萬元的利息收入，而1000 萬元全額劃交人民銀行一年僅獲得手續費5 萬元，轉移財政性存款所得的收益是按規定劃交人民銀行所獲手續費收入的7.88 倍，二者獲取收益相差34.38 萬元。

（二）財政存款的交存監管弱化使金融機構實現監管套利具備可實現性

1.財政存款交存管理監管主體模糊。《中國人民銀行法》明確了人民銀行履行的依法制定和執行貨幣政策、經理國庫等十三項法定職責，同時賦予人民銀行相應的檢查監督權，其中包括對金融機構執行存款準備金管理規定、代理國庫等行為檢查監督權，但沒有體現財政存款交存管理職責和對金融機構執行財政存款交存管理規定的檢查監督權，致使人民銀行對銀行業金融機構開展有關財政性存款交存管理現場執法檢查缺少作為監管主體的法律支撐，容易產生法律風險。

2.行政處罰依據混亂限制了財政性存款交存管理。由于財政性存款交存管理制度歷經三十多年，期間多有變動和調整，對金融機構違規交存財政存款行為處罰規定模糊不清，執行和操作做起較為困難。

3.財政性存款交存范圍不夠明晰，交存監督存在漏洞。一是劃交財政存款業務歷史較長，有關交存范圍、交存方式的規定散見于多個法規、規章和文件，并且交存范圍比較籠統，不能適應商業銀行不斷變化的會計科目設置，造成在核定商業銀行交存范圍時對有關會計科目無法準確把握。二是人民銀行核定交存范圍不夠嚴謹，一直沿用依照金融機構的會計科目核定財政性交存款范圍，而沒有考慮按照資金性質明確規定哪些資金應納入核定交存范圍內的會計科目核算。

三、財政存款交存管理政策調整取向建議

（一）保留財政存款交存管理政策完善日常監管制度難度較大。首先，解決財政存款交存管理監管主體模糊問題涉及修訂《中國人民銀行法》，從法律層面賦予人民銀行對金融機構交存財政存款行為的檢查監督權。其次，解決違規交存財政存款行政處罰依據混亂的問題，需要修訂《金融機構違法行為處罰辦法》，使違規處罰依據清晰明了、更具有可操作性。三是解決財政性存款交存范圍不夠明晰、交存監督存在漏洞的問題，需要對歷年涉及到財政性存款管理的《辦法》《通知》等進行梳理，出臺一套完整的關于規范財政性存款管理的規章制度；同時需要協調財政部門對金融機構財政存款賬戶開立、會計科目設置、資金核算等方面統一規范。

（二）財政存款交存規模劇減致使保留財政存款交存管理政策實際意義不大。人民銀行公布的《2016 年貨幣當局資產負債表》中年末政府存款余額為28626.03 億元，這里政府存款是指人民銀行經理國庫年末財政資金收支結余在經理國庫款項賬戶的金額。《2016 年資金流量表》中財政存款805 億元，這里財政存款與《金融統計指標釋義》中解釋財政性存款范圍有較大差異，主要是剔除了財政庫款以及作為一般存款納入存款準備交存范圍的國庫定期存款。從財政存款占政府存款的比率來看，2006 年為29.30%，2013 年為20.15%，2016 年為3.21%，銀行業金融機構向人民銀行繳納的財政性存款規模越來越小，交存財政存款管理對貨幣政策的影響越來越小。

（三）建議取消財政性存款交存管理政策。建議將財政存款交存管理制度與一般存款準備金制度合并，財政資金分為兩類，一類是財政收入，金融機構代理稅收和非稅收收入及時全額劃交人民銀行國庫；另一類是金融機構代理國庫業務沉淀的資金、財政部門在金融機構開戶存放的財政專項資金、以及人民銀行國庫定期存款公開操在金融機構存放的國庫資金，這類資金作為一般存款，按規定比例向人民銀行劃交存款準備金。財存款交存管理制度與一般存款準備金制度合并不僅可以消除金融機構套利意愿，大大減少人民銀行核定金融機構交存財政存款與一般存款范圍的工作量，而且有利人民銀行在現有法定職責權限內加強財政資金收繳入庫、存款準備交存政策落實情況檢查監督管理。