鄉村振興戰略中績效目標的價值與困境
——基于中央和17省級區劃鄉村振興指導性政策文件的NVivo質性研究

左春偉 吳 帥

（華中師范大學農村改革發展協同創新中心 湖北武漢 430079）

引言

中共“十九大”報告明確指出，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，要全面實施鄉村振興戰略，并發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，各省、自治區、直轄市隨之陸續出臺了鄉村振興的相關意見，鄉村振興戰略在全國范圍內陸續展開。

目前國內學者從不同角度對鄉村振興進行了豐富的研究。韓俊從中央一號文件入手，認為鄉村振興要重視制度建設，借助各項制度有效鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，深入推進農村集體產權制度改革，完善農業支持保護制度，全面建立職業農民制度，建立市場化多元化生態補償機制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，創新鄉村人才培育引進使用機制，鼓勵引導工商資本參與鄉村振興，以確保鄉村振興戰略有序推進。（韓俊，2018）吳肇光等同樣從制度供給的角度進行了闡釋，他們認為，要在健全城鄉融合發展體制機制、全面深化農村產權制度改革、建立涉農資金統籌整合長效機制和強化農村人才支撐體系建設等方面推進體制機制創新，強化鄉村振興的制度性供給。（吳肇光，2018）國內學者蔣永穆認為，應當從六條關鍵路徑入手實現重點突破，即堅持和完善農村基本經營制度的底線，深化農村土地制度改革，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，培育新型農業經營主體，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，加強“三農”工作隊伍建設。（將永穆，2018）鐘鈺認為，應當從科學謀劃鄉村發展的系統規劃、壯大農村優勢產業、推進城鄉融合協調發展、激發鄉村多元文明復興和培育鄉村內涵美等方面加強農村建設。（鐘鈺，2018）同時，國內學者林留興（2018）、唐任伍（2018）、付翠蓮（2018）、黃祖輝（2018）等均從路徑研究的角度對鄉村振興做了有益闡釋。溫鐵軍從生態環境的角度入手，詳細論述了氣候變化與農業社會之間的關聯，突出了生態文明戰略對于鄉村振興戰略的重大意義。（溫鐵軍，2018）何白鷗、齊善兵從文化建設的角度出發，認為我國在歷史發展過程中形成了寶貴的歷史文明，對這些文化的建設與利用，有助于在鄉村振興中形成強大的推動力量和智慧。（何白鷗，2018）劉昂從治理的角度出發，就鄉村振興提出了自己的一些見解，他認為村民只有在道德規范的約束下自覺遵守法治制度，進行自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，才能推動鄉村治理水平不斷提高，保障新時代鄉村振興戰略順利實施。（劉昂，2018）張志增從職業教育的角度出發，認為改革發展農村職業教育是實施鄉村振興戰略的重要抓手，農村職業教育在實施鄉村振興戰略過程中可以提供大量的職業人才，為各類社會經營主體充實專業人才，進而全面提升鄉村振興的水平。（張志增，2017）韓國強對農村金融進行了深入研究，認為鄉村金融服務的發展將為鄉村振興戰略各個目標的實現提供強大的服務支撐，同時還可以盤活農村各項事業的發展，進而為鄉村振興保駕護航。（韓國強，2018）

由以上研究可知，目前對鄉村振興的研究擁有著豐富多樣的視角。本文將以中央及17個?。ㄗ灾螀^、直轄市）已公開發布的各類鄉村振興實施意見或規劃為材料來源，依據相關理論，借助NVivo 11軟件，以客觀中立為價值導向，探索鄉村振興指導性文件中推動鄉村振興戰略落地的核心要素以及存在的問題。

一、研究方法

本文以質性研究為基礎，從文本中提取結論，而非對假設進行驗證。質性研究方法為社會科學研究提供了全新的方法論視角，自上世紀80年代以來，被廣泛應用于社會科學領域的研究中。與量化研究不同，質性研究方法能夠更加深入地反應被研究對象的內在關聯，進而形成解釋性結論，與量化研究互為補充。筆者將采用質性研究方法，對鄉村振興指導性文件中推動鄉村振興戰略落地的核心要素以及存在的問題進行分析研究。

表1資料來源描述統計

（一）資料的搜集與選取

作為全國性的鄉村振興指導性政策文件，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》發布后，迅速發揮了示范效應，各省相繼出臺相關實施意見和綱領。這些文件的出臺至關重要，將直接影響市、縣尤其是農村基層在鄉村振興中的行動走向。筆者通過網絡查詢的方式，獲取了中央以及17個?。ㄗ灾螀^、直轄市）已公開發布的鄉村振興指導性政策文件（如表1所示），并把這些文件作為分析資料，試圖從中提取出各地區出臺的鄉村振興戰略實施指導性文件中的核心要素。

（二）研究工具的選擇

NVivo是一款支持定性研究方法和混合研究方法的軟件，由QSR公司研發，能夠有效支持來源不同的多種數據的分析，比如逐字稿文件、視頻、音頻等各類數據，被廣泛應用于世界各地頂尖高校以及公司企業的政策與行為分析中，是當下最為流行的質性研究軟件。筆者也將以該軟件的NVivo 11版本為工具進行分析研究。

（三）資料編碼方法

本文使用的資料編碼方法，以扎根理論（Anselm Strauss，2004 J.Amos Hatch，2007 Charmaz,K，2009）為基礎，采用逐級編碼的方式。首先是一級編碼（即開放式登錄，Open Coding），筆者以開放的心態，盡量保持價值中立，采集材料本身直觀呈現的狀態，所有解釋都是初步的、未確定的；其次是二級編碼（又稱關聯式登錄或軸心登錄，Axial Coding），對已經存在的編碼或概念再次進行分析與歸納，并發現其間的關聯；最后是三級編碼（又稱核心式登錄或選擇式登錄，Selective Coding），分析先前歸納、發現的概念以及類屬，將它們歸納為一個或幾個核心類屬，這些核心類屬將囊括全部編碼。

二、研究過程

本文通過三次編碼過程，對18份鄉村振興戰略指導性政策文件逐句進行閱讀，采集其中的具體實施辦法，經過同類屬性編碼的不斷合并與歸納，最終形成了推動鄉村振興戰略推進的三大核心要素。

表2節點編碼舉例

（一）編碼過程

根據18份文件對鄉村振興戰略推進的描述，筆者在一級編碼過程中逐句閱讀相關文件，最終形成了67個主題、8363個編碼參考點，如將“完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，做好農民重特大疾病救助工作”和“構建多層次農村養老保障體系，盤活用好鄉鎮敬老院，加快建設一批農村幸福院”作為一級編碼的內容進行采集，在編碼過程中以編碼的相似度接近為原則，將其納入某一主題，如表2所示。

在二級編碼中，進一步進行歸納和總結，最終形成了41個主題、7238個編碼參考點（不同主題間存在編碼交叉），如將“完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，做好農民重特大疾病救助工作”和“構建多層次農村養老保障體系，盤活用好鄉鎮敬老院，加快建設一批農村幸福院”兩處編碼最終歸納總結為“戰略任務”；與此同時對編碼相似度相近的子節點進行了合并，將“農村基礎設施建設”與“農業基礎設施”合并為“基礎設施建設”；將“產業轉型升級”與“產業信息化與機械化”合并為“產業轉型升級與現代化”等。在三級編碼中，筆者根據41個主題的核心含義，提煉出具有高度概括性的核心要素，如將“產品質量保障目標、產業發展目標、村莊治理目標、扶貧目標、基礎設施績效目標、集體產權改革及其經營目標、金融與財政支持目標、農業現代化目標、人才隊伍績效目標、社會保障目標、生態環境建設與保護目標、文化與教育目標、制度績效目標”等主題歸納總結為“績效目標”。由此總結出績效目標、戰略任務與制度建設三大核心要素，即中央以及17個?。ㄗ灾螀^、直轄市）推進鄉村振興戰略主要以上述三大要素為支撐（見表3）。

（二）編碼一致性檢驗

NVivo支持不同使用者在同一計算機上使用相同的資料，但每個人都有不同的研究傾向，利用軟件中的“編碼比較”功能，可以比較不同研究者編碼的一致性，并且通過Kappa系數加以表征，可作為檢驗研究可靠度的參考依據。

表3鄉村振興規劃節點編碼統計

本文對編碼進行了一致性檢驗，根據41個子節點與中央以及17個省（自治區、直轄市）編碼來源材料的交叉檢驗，共計產生了792條節點編碼一致性檢驗結果。筆者按升序對檢驗結果進行了排列，但因績效目標與制度建設的樹節點中有極少數子節點在部分省份的編碼個數小于3，因此參與驗證的研究者若在該處出現與筆者不同的觀點，即會出現下文圖1所示kappa系數異常或較低的情況，但該類情況出現的概率小于3%，其余一致性檢驗結果kappa系數均在0.6129～1之間。一般認為kappa系數在0.61～0.80為高度一致性(substantial)，0.81～1為幾乎完全一致(almost perfect)。因此本文的編碼研究具有較高的可信度。

表4編碼一致性檢驗異常值

三、分析與討論

通過回顧以上質性分析就可以得到推進鄉村振興戰略的三大核心要素，從5297處“戰略任務”的編碼來看，其主要集中在鄉村振興戰略中使用的方法、手段和途徑上；而從635處“績效目標”來看，其主要表現為在戰略規劃中預期要實現的鄉村振興目標；1306處“制度建設”則是為了給“戰略任務”的實現提供制度化和體系化保障。利用軟件中的“分組查詢”功能我們可以看到三者之間的關聯，即“績效目標”與“戰略任務”、“制度建設”保持著相關性，三者未產生關聯的節點極少，這說明“績效目標”“戰略任務”“制度建設”確實存在著聯系，如圖1所示。而這一關系是如何形成的？又會對鄉村振興戰略的推進產生何種影響呢？

圖1鄉村振興中戰略任務、績效目標、制度建設的關系圖

鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重要路徑，包涵著豐富的內容與要求。因而，地方政府與基層政府必須根據國家出臺的相關政策文件制定本區域內鄉村振興的相關指導性政策文件。但是在這個過程中不能簡單照抄照搬國家規劃，需要結合自身情況提出符合自身發展特點的思路，并且要明確衡量指標。（谷建全，2018）從目標管理理論的角度看，鄉村振興戰略的落地是政府的績效目標，側重于政府部門設定、完成和監督各項指標，推動政府努力、經濟增長和社會發展。（馬亮，2017）從我國鄉村振興戰略的實施來看，政府在農村領域設置了諸多績效目標，引導著鄉村振興戰略實施過程中戰略任務的價值走向，同時將抽象的建設任務分解為具體的任務，以期逐步實現。與此同時，明確的績效目標對于鄉村振興戰略實施過程中資源的優化分配具有決定性的影響，也是進行績效評估與考核的重要依據，可以更好地促進鄉村振興戰略的落地與政策方向的調整，其本質上是一種目標激勵方式。（張鴻杰，2015）與此同時，黨的“十八大”提出要建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，只有以群眾利益為目標導向的政府才能真正成為服務型政府和高效政府。德魯克在《管理實踐》中提出了“目標管理”概念，這一概念被迅速引入政府的行政管理過程中，其中制定目標是整個過程的首要步驟。無論在哪個領域，目標都要盡可能制定得具體、明確，只有這樣才能對目標執行過程進行有效指導，對目標執行結果進行準確檢查。（鐘一民，2018）因此在執行政府政策的過程中，績效目標的制定對整個政策的執行方式和執行效果都將產生至關重要的影響。

通過對中央以及17個省（自治區、直轄市）推進鄉村振興指導性政策文件的分析可以看到，對于戰略任務的描述高達5297處，覆蓋百分比達73.18%，對于制度建設的描述達1306處，覆蓋百分比達18.05%，均遠遠高于績效目標（共計635處描述，覆蓋百分比為8.77%），如表3所示。由此可以看出，三者在鄉村戰略指導性政策文件中提及的次數存在較大差距，其中對處于引導地位的績效目標的表述占比最小，可見績效目標在鄉村振興指導性政策文件中的關注度極低，政府在鄉村振興過程中將大部分注意力都集中在了戰略任務的推進以及制度體系保障的建設上，相對忽略了績效目標在鄉村振興戰略實施過程中的引導和激勵作用。

可以說，政府設置的目標維度和水平決定著能否使其成為調動資源、動員力量、激發努力的主因。（馬亮，2017）國外在政策領域普遍高度關注績效目標的的制定，日本的鄉村振興戰略通過立法出臺了“振興八法”，制定了詳細的振興標準與方向，明確了政策目標，確定了績效目標的法律地位，保證了政策實施的連續性與針對性，收到了良好效果。（曹斌，2018）英國政府同樣極其重視績效目標的設定，推行“最佳價值”計劃和“地方公共服務協議”，形成了推動政策落地的各類政策目標，并將目標作為政府績效管理體系的核心要素。（DavidHalpern，2015）我國也有類似的情況，政府績效管理定位是“績效導向下的目標管理”。（鄭光輝，2013）同時，績效目標的制定也是一個落實結果導向的過程，從結果反推達到結果的過程，保證了實現目的的手段和方法的多樣性。（楊宇，2010）因此，制定精準的績效目標，清晰劃分權責，是推動政策目標落地的有效措施和手段，有利于制定更加明確的發展規劃，找到多樣的實現路徑。

表5各省份樹節點編碼數量統計

但從表5來看，各地對鄉村振興績效目標的關注度整體不足，人們將大部分注意力集中在了實現鄉村振興的任務、措施、路徑方面，同時又輔之以制度建設，卻忽視了績效目標在鄉村振興過程中的引領價值。在實施鄉村振興戰略的過程中，模糊的績效目標將產生一系列負面效應：一是鄉村振興各項戰略任務的實現目的不明確，缺乏確切的衡量標準；二是鄉村振興戰略在具體落地過程中，可能會因目標不明確而出現政策執行偏差的問題，甚至是流于表面工作；三是缺乏績效目標的引導與激勵，會導致基層政府在鄉村振興戰略的具體實施過程中不作為或有限作為，而政策效果得到反饋后，可能又會對相關政策的修訂產生誤導；四是缺乏以農民利益為目標導向的決策依據，使鄉村振興戰略缺乏應有的公信力，不利于服務型政府的構建；五是缺乏明確有效的績效目標，將導致對鄉村振興戰略實施效果進行檢驗時缺少可靠依據；六是缺乏明確細化的績效目標，鄉村振興戰略任務下達到基層地區時將無法進行有效的任務分解與分工，不利于戰略的整體高效推進。

四、結語

縱觀中央層面與地方層面的鄉村振興指導性文件的情況可知，在中央出臺相關指導意見后，各省級區劃未能在其基礎上制定績效目標更加明確的地方性鄉村振興戰略指導性政策文件，對績效目標的引領作用認識不到位，可能對鄉村振興戰略的落地產生一系列負面影響。因此本文特提出以下幾點建議，以供地方政府參考。

（一）加強績效目標的制定

在制定鄉村振興指導性文件時，要基于鄉村振興的戰略任務大幅提升對目標管理中的績效目標的關注度，建立科學全面的績效目標引領體系。同時加強制度供給，提高制度建設力度，最終形成績效目標、戰略任務與制度建設相輔相成、互相促進的鄉村振興規劃。在出臺鄉村振興指導性政策文件時要適時跟進出臺詳細明確的鄉村振興績效目標綱要，切實在績效目標引導下落實相關政策。基層政府要以上級政府相關政策意見為指導，但不能照搬相關文件，以致形成籠統模糊的鄉村振興指導文件，而是要根據屬地實際情況，制定相應的鄉村振興績效目標清單，有條件的可嘗試建立關于績效目標的目標責任制度，將具體戰略任務落實到人，進而明確責任和目標，以推動鄉村振興戰略有效實施。

（二）績效目標要以人為本

基層政府在制定鄉村振興戰略指導性文件時不應閉門造車，或根據經驗判斷績效目標的實現情況，而是要充分發揮民主參與的力量，以維護公眾的切身利益為出發點，把公眾利益的實現作為績效目標的實現基準，只有這樣才能使鄉村振興戰略具有更高的公信力和可信度。要通過各種渠道廣泛征求民眾意見意愿，可以讓村民對鄉村振興目標進行自主討論、自主商議、自主決策，讓農民提出鄉村振興目標，以此作為基層政府制定鄉村振興規劃指導性文件的重要參考。同時，還要探索建立以村干部為績效目標責任人的制度體系，把績效目標的實現與村干部的考核掛鉤，在村干部的帶領下實現農村地區鄉村振興戰略的真正落地。

（三）發揮績效目標的激勵作用

在逐步建立完善鄉村振興績效目標體系的基礎上，基層政府要創造條件激勵干部與農民積極參與鄉村振興戰略，可以制定一系列獎勵措施，對完成績效目標的干部和群眾給予獎勵。與此同時，在制定績效目標的過程中，可在標準績效目標的基礎上，依據屬地實際情況適度提高績效目標，以最大程度地激發干部群眾的潛力，推動鄉村振興戰略更好地落地。需要注意的是，一定要合理提高績效目標，并且加大考核驗收力度，以避免出現弄虛作假的行為。

（四）完善績效目標考核體系

在實現鄉村振興戰略績效目標的過程中，要有針對性地逐步建立績效考核體系，將鄉村振興戰略中具體要落實的事項逐一列入考核體系中，編制績效考核手冊，按照戰略推進的重要程度賦予不同績效目標不同的權重，確保鄉村振興戰略能夠按照國家的決策與計劃合理優化配置資源。同時要與干部考核及農村地區的優惠政策掛鉤，使鄉村振興戰略績效目標與干部利益、地區利益掛鉤。還要建立績效考核反饋分析制度，把鄉村振興戰略實施過程中的具體情況及時反饋給決策部門，為鄉村振興戰略的調整提供準確依據。