新型研發機構人才支撐政策研究

張玉磊，楊詩煒，鄭 奕，鄧曉峰

（廣東工業大學 1. 人事處；2. 財務處；3. 管理學院；4. 經濟與貿易學院，廣東 廣州，510006）

2016年以來，中共中央在全國科技創新大會、兩院院士大會和中共十九大報告等重大場合多次提出“深化科技體制改革”、“加強科技供給”和“形成充滿活力的科技管理和運行機制”。近年來，以深圳光啟、中國科學院深圳先進技術研究院等為代表的新型研發機構受到了政府和社會各界的廣泛關注。作為科技體制改革的特區，新型研發機構已成為區域創新體系的重要組成部分，它既是加快創新驅動發展的重要生力軍，也是吸引重點發展領域高端人才及團隊匯聚的“集結號”。為了促進新型研發機構的持續發展，文章圍繞我國新型研發機構人才支撐政策的發展現狀，梳理新型研發機構現有人才政策并加以分析，提出完善建議，以期為政府決策部門提供借鑒和參考。

一、文獻綜述

新型研發機構是創新生態系統中的新生力量，對國家實現經濟的可持續轉型發揮著重要的支撐作用，受到社會各方的持續關注。[1]為了鼓勵新型研發機構的發展，各級政府制定了配套的人才政策，學者們也從不同的角度展開了研究。

陳寶明等指出，從總體上看我國缺乏適應科研機構的普適性的人才引進政策支持。政府對于新型研發機構的政策支持力度仍然不足，對此，應盡快把對機構的支持與對研發活動的支持結合起來，制定和完善具有普適性的人才引進政策。[2]李金惠等在對廣東省的新型研發機構政策進行詳細梳理后認為，廣東省政府可在充分總結全國和以往的發展經驗基礎上，把原本有效的政策措施上升至法律層面，出臺專項法規，避免新型研發機構落地實施后面臨的法律政策風險。[3]

在人才引進及聘用方面，倪海東、楊曉波認為我國雖然在海外人才引進的規模、質量和效能上取得了一定的突破，但仍存在政策協調性不強、政策設計深度不夠、政策環境水平有待提高、政策執行有偏差等問題。[4]對于已經引進的人才的評價和考核，楊河清和陳怡安從“引得進、留得住、用得好”三個維度出發，從理論上構建了一套政府引進人才政策評價體系，并通過構建的評價指標，對“千人計劃”的引進效果做出了評價。[5]牛風蕊認為人才引進的最終目的是發揮其集群效應，應構建以團隊為單位的績效評價體系，對科研團隊的價值進行合理評價。[6]學者們在結合不同用人單位的特征的基礎上對人才激勵政策進行研究。王立軍從多個省份的新型研發機構政策整理入手，把各個省份對新型研發機構的人才激勵措施總結為三類，對新型研發機構引進人才的激勵、鼓勵科研人員到新型研發機構工作的激勵和對新型研發機構人才的激勵。[7]張娜和竇勝功指出，高科技企業的人才富有創造性，對工作成就有著較強的追求，十分重視自身能力的提升，獨立工作的能力較強，具有較強的流動性。針對這些特點，高科技企業可通過創造企業文化、提高工作的創新性和挑戰性、創新薪酬體系、提供充分發展空間、開放反饋渠道、實行員工持股計劃等方式激勵人才。[8]佟新蓉認為，中央部屬科研院所的科技人才較為重視物質需求，青睞于知識交流，希望被認可，對資源的控制權有較強欲望。各科研院所可針對人才的需求予以激勵。[9]個人所得稅優惠是國家政策層面的激勵，胡文龍認為，我國在投融資、股權激勵、利潤分配等個人參與的重要環節，缺乏針對創新人才的個人所得稅的優惠政策，獎金個人所得稅減免優惠政策門檻較高，優惠范圍較窄。以上種種現狀，約束了創新人才的積極性。[10]

二、新型研發機構政策現狀

我國早在1996年就開始關注新型研發機構的發展，原國家教育委員會在《全國普通高等學校人文社會科學研究“九五”規劃要點》中提出“要通過試點，建設一批以應用對策研究為主、具有思想庫功能、采取網絡化組織、研究成果具有明顯社會效益和經濟效益的新型科研機構”[11]。此后，國家陸續出臺了部分支持新型研發機構發展的相關政策和條款，但大多數停留在目標規劃等宏觀層面，缺乏詳細具體的操作性指引。廣東省是國內新型研發機構發展最迅猛和質量最好的省份。近年來廣東省出臺的主要支持政策包括《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》(粵科產學研字〔2015〕69號)、廣東省科學技術廳等十部門聯合發布《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》(粵科產學研字[2015]69號)、《關于新型研發機構管理的暫行辦法》(粵科產學研字〔2017〕69號)以及2019年1月1日正式實施的《廣東省人才發展條例》等，全面系統地分析研究這些政策的數量、類別、力度有助于更好地為政府政策制定提供指導和借鑒。本文通過北大法寶數據庫、中央政府及各部委、各省市政府及各廳(局)等相關政府網站數據的收集，以“新型研發機構”、“人才引進及聘用”、“人才考核”、“人才激勵”和“人才所得稅優惠”為關鍵詞進行精確查找，分別收集了1999—2019年頒布的相關法律法規和政策條款，通過對政策的細讀與篩選并進行分類統計，剔除已失效或相關性較弱的政策文本，得出國家、各省市人才政策量化分析圖(見圖1)。

圖1 全國及主要省份關于新型研發機構人才類文件比較分析圖

三、政策梳理及解讀

本文著重對1999—2019 年涉及我國新型研發機構人才的主要政策法規及相關文件進行收集和梳理。這些法規政策從人才引進及聘用、人才考核、人才激勵、個人所得稅優惠四個層面歸總我國新型研發機構現有人才政策，對文件進行了分類梳理和統計分析，通過表格形式列明主要的條文和要點，以期突出政策的管理趨勢(見表1)。

表1 1999—2018年新型研發機構人才政策主要條文及要點匯總[12-13]

(一) 人才引進及聘用政策

人才是第一資源的理念已經成為廣泛共識。為此，中央和地方政府近年來不斷加大人才建設力度，引進海外留學人才歸國，助力新型研發機構發展是其中的重要舉措之一。各地對海外人才引進對象或引進人才的標準都有明確規定，主要涉及學歷學位、工作的類型、服務時間等方面。[14]中共中央辦公廳和國務院辦公廳2015年聯合發文《深化科技體制改革實施方案》，文中明確提出推動新型研發機構建設，加大先進技術和海外高層次人才引進力度。廣東省2015年出臺《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》，辦法提出對于符合條件的在新型研發機構中聘用的人才，可享受國家規定的以及省和所在地市有關引進人才(海外高層次人才)的優惠政策。截至2019年，國家和各省市累積發布法律規章、行政法規等共計217項涉及人才引進及聘用相關的條文。經梳理，我國各省市對于人才引進政策主要涵蓋四個方面的內容：一是出臺地方性法規和地方規范性文件進行政策支持，包括引導各級政府、企事業單位創辦新型研發機構，并對其人才引進給予政策支持；新型研發機構聘用本科以上人才，可享受國家、省、地市有關引進人才(海外高層次人才)的優惠政策；“一事一議”“特事特辦”，資助額度上不封頂；推進“揚帆計劃”，扶持粵東西北地區引進培養緊缺拔尖人才。二是創新運行機制并賦予單位在人才引進政策上充分的自主權。如廣州市人民政府辦公廳關于促進新型研發機構建設發展的意見(穗府辦[2015]27號文)中明確表示在高端人才引進、人員薪酬制度方面賦予充分自主權。三是給予資金、津貼和補助等方面的優惠政策及打造適宜人才工作生活的友好環境。珠海市2015年出臺的《推進珠海市新型研發機構發展的實施意見》第十條指出，對于引進的創新創業人才，給予項目經費、工作場地租金、研發費用補貼和工作津貼補貼等方面優惠。廣州、東莞、云浮等地級市已出臺的配套文件中都有明確給予住房安居、出入境、落戶居留、培訓提升、職稱評定、子女入學、配偶安置及隨遷、社保和醫療保健等方面享受優惠待遇及配套的高效、貼心服務。四是對于人才引進實施精準引才模式。福建省泉州市人民政府在《關于鼓勵社會資本建設和發展新型研發機構的意見》中提出“精準引才”模式，即對于擁有核心技術和產業帶動力的團隊，可通過“領軍人才+創新團隊+創新項目”的模式引進并給予對應的優惠政策。

(二) 人才考核政策

隨著大量人才的引進，高水平人才的考核問題日益凸顯出來。要使得人才“物盡其用，人盡其才”就需要一套完善的人才評級體系。經梳理，現行新型研發機構人才考核評價政策法規主要具有以下兩方面特點。

第一，根據新型研發機構的特征，將科研成果轉化所取得的經濟效益和社會效益作為人才評價與考核的重要依據。如廣東省2015年發布的《關于支持新型研發機構發展的試行辦法》中規定“新型研發機構科研人員參與職稱評審與崗位考核時，發明專利轉化應用情況可折算論文指標，技術轉讓成交額可折算縱向課題指標”[15]；其他省市也有頒布相關規定明確技術創新、專利發明、成果轉化、技術推廣和標準制定均可作為職稱評審的重要依據之一。山西省和北京市分別在2017年出臺相關文件，文中均提出支持科研成果轉化收益，科研人員在企業兼職的工作業績和創新創業期間取得的業績可以作為職稱評審、崗位競聘、考核獎勵的主要依據。

第二，下放職稱評審權、完善評審流程和監督機制。如江蘇省和安徽省在2017年人民政府印發的實施意見中提出應在具備條件的新型研發機構中開展主題系列的職稱自主評審試點工作，合理界定和下放職稱評審權限；同時暢通其他群體人才申報參加職稱評審渠道，包括探索建立符合國際慣例的工程師制度，專業技術類公務員在職稱評審、科研項目申報和經費保障等方面享受事業單位專業技術人員的相關政策；對符合條件的科技創新業績突出、成果顯著的人才，開辟高級職稱評審綠色通道。與此同時，揚州市政府在職稱評審的流程和監督體制方面建議引進專業性強、信譽度高的第三方專業機構參與人才評價。深圳市人民政府提出制定行業組織承接職稱評審職能監管辦法。

將科技創新、成果轉化作為考核的重要依據拓寬了人才考核的維度，而給予具備條件的機構下放職稱評審權并規范評審流程和監督機制則是對人才考核機制的完善和補充，有助于提高科技人才的創新動力，提高科技人才的積極性。

(三) 人才激勵政策

科學有效的激勵政策是留住人才的關鍵。據統計，人才的聚集度和政策力強度存在正相關關系。一系列完善優厚的激勵政策，可以充分調動人才的科技創新動力，加快科技創新進程。目前，我國及各省市人才激勵政策主要體現在待遇上，包括提供工作條件和生活待遇兩方面。從工作條件角度看，各地市在崗位選擇、項目支持、資金扶持、評選獎勵、績效評估等方面均有明確規定。而生活待遇方面，各地市的文件除了按照中央和地方有關規定提供便捷的居留和出入境、戶口辦理手續等必備的條件外，還在一次性補助、住房、醫療服務、配偶子女安置等方面做出了詳細規定。[14]

通過梳理可發現各省市對新型研發機構的人才及人才激勵的政策相當重視，均有人才激勵政策出臺。如山西省在2017年頒布實施的《山西省科技創新促進條例》，文中規定對轉化職務科技成果做出重要貢獻的人員以凈收入不低于70%的比例進行獎勵。獎勵比例如此之高，從側面說明了政府對于人才激勵的重視。

另外一個顯著特點是各省市對于人才的激勵政策主要體現在科研成果轉化上。如深圳市在2016年頒布的《關于促進科技創新的若干措施》(深發〔2016〕7號)和南京市政府在2018年出臺的《關于建設具有全球影響力創新名城的若干政策措施》規定，對科技成果轉移轉化成效達到一定金額的科研人員，根據其對地方經濟的貢獻實行一定比例的獎勵。此外，各省市政府還對獎勵模式進行了創新，如通過收益分成、股權獎勵、股權出售、期權獎勵、分紅獎勵、知識產權入股、科技成果折股、技術創新成果作價入股等方式獎勵和激勵科技成果完成及成果轉移轉化做出重要貢獻的科技人員。

(四) 人才個人所得稅優惠政策

目前，我國關于引進人才個稅優惠主要分為國家優惠和地方獎補兩種。國家優惠是對個人所得稅的部分項目實施免稅，免征的優惠政策，全國通用。地方補貼一般根據個人所得稅的繳納金額實行全部或部分返還，其中多數省市政府利用地方的個人所得稅留存部分進行補貼。

在國家優惠層面，我國個人所得稅法(國家優惠)對高層次人才的個稅優惠主要指免稅項目優惠和免征項目優惠兩大類。免稅項目主要包括獎金和國家發放的津補貼。免征項目主要指以非現金形式或實報實銷形式取得的各類津補貼、社會保險和住房公積金。地方獎補是指各地方政府針對人才給予的地方性個人所得稅獎補優惠，各地市實施的個稅獎補政策不盡相同。

通過北大法寶檢索分析，現行有效的與“個人所得稅”相關法律法規共計120份。梳理及篩選發現，針對人才的個人所得稅減免和獎勵，有地方性法規和地方政府規章。而針對人才的個人所得稅補助，則只有地方規范性文件和地方工作文件。從數量上看，江蘇、廣東、福建三省涉及“個人所得稅”和“獎勵”的相關文件數量位列前三，而涉及“補助”相關的文件則福建、山東、江蘇三省排名前三，廣東省尾隨其后。

四、加強和完善我國新型研發機構人才支撐政策的建議

人才作為第一生產力，對我國的發展至關重要。高水平人才擁有高學歷、專業的技能以及先進的科學思想和與國際化接軌的視野，是進行科技創新必不可少的有力支撐。如何利用新型研發機構的有效運作機制、地方政府的人才優惠政策吸引高水平人才及其團隊集聚，使新型研發機構“熱鬧”起來是屬地政府必須深入考慮的問題。

(一) 人才引進與聘用政策

近年來各省市持續加大人才引進力度，有效地提高了當地人才的數量和質量。但是當前的人才隊伍與社會經濟發展的需求還有一定的差距。人才引進政策在制定與實行的過程中仍存在著諸如沒有明確的政策目標，如盲目青睞于引進海外專家而沒有從本地區發展情況相結合，造成不必要的社會資源浪費；政策執行不到位，配套資源不到位，導致人才被引進后無法正常工作，最終導致高端人才的流失等情況。

針對目前現有人才引進與聘用政策的局限性，我們首先應加大政策宣傳力度。大部分省市在出臺相關人才引進制度之后，缺乏相應的宣傳，使得很多人才并不了解，這就為人才引進造成了很大的困難。政策出臺以后要通過各種渠道進行宣傳，使海內外的各類人才可以清楚的了解到具體的引進政策。對于所需的優秀人才，可以通過獵頭公司，甚至是主動接觸來吸引人才，這樣才能提高人才引進效率。其次，我們應合理利用當地優勢。引進人才并不能只依靠物質獎勵，要能結合當地優勢。如一線城市可以安排落戶、解決住房、子女上學等條件來吸引人才；又如廣州的生物醫藥資源豐富，可以此來吸引專業領域相近的人才。各地應結合自身條件，做到優勢引才。最后，我們應將人才引進視為長期政策。人才引進是長期的政策，并非短期碎片的政策，應該有長遠的計劃。

(二) 人才考核政策

目前我國在人才考核和評估方面存在兩個突出的共性問題。其一，考核標準尚不明確，當前各地區尚未形成統一的人才考核標準。多數地區把應用轉化和技術轉讓情況作為考核的重要指標，但并沒有對其所占比重以及用何種方法對指標進行轉化統計進行解釋說明，考核標準并不明確。其二，新型研發機構與高校事業單位人員的“雙重身份”問題。新型研發機構是整合了產學研等多方資源形成的創新性科研組織，不少新型研發機構都與高校事業單位具有密切聯系。目前的考核機制忽略了這部分人才的“雙重身份”，沒有把新型研發機構考核與高校事業單位相掛鉤，可能造成重復考核等現象。為了解決這一問題，進一步調動人才的研發積極性，政府可考慮把新型研發機構的考核與高校事業單位的考核掛鉤。因此，在制定新的人才考核政策時，我們應采取更具針對性、周期性、合理性的考核標準，結合現有的管理體系，形成更全面的、更人性化的人才評估體系。首先我們應該加大考核時創新所占比重。對于新型研發機構的人才而言，創新和成果轉化是較為合理的評價方面。而學歷，職稱，資歷都不能作為人才評價的關鍵性因素。其次在制定新的人才考核政策時，我們應制定合理的考核周期。不同的研發項目應建立不同時長的考核周期，如果在項目研發結束再進行統一考核，可能會影響研發人員積極性。依據不同的行業特點，確定合適的考核周期，這樣既可以掌握研發經費的具體使用情況，也能了解到科技研發的進展狀況。最后，在制定新的人才考核政策時，我們應把研發經費使用情況加入考核標準。在重視成果轉化和科技創新的同時，把研發經費使用情況加入考核體系，能規范研發人員的經費使用，減少不必要的浪費。

(三) 人才激勵政策

激勵是組織活力所在，其作為組織整體運行機制的核心，已越來越受到組織管理者的重視。[16]由于傳統管理的慣性、管理知識的局限性以及其他制度的不配套等，針對新型研發機構人才激勵政策法規方面還存在著一些缺陷。如人才激勵政策缺少多元化，目前以物質激勵為主要方式，忽視了精神激勵的重要性。對于做出杰出貢獻的人才；除了資金獎勵，政府還可以幫助其解決落戶、住房、子女入學、配偶安置等問題。針對有特殊需求的人才，政府還可以考慮實行“一事一議”“特事特辦”的制度，以多元化的激勵政策可以更好的調動研發人員的積極性。再如，人才激勵對象缺乏中低層人才。目前的政策以高層次人才作為激勵的核心對象，并未涉及對中低層次人才的激勵。科研活動大多是以團隊為單位進行的，除了高層次人才，團隊中往往還需要大量的對科研成果做出貢獻的中低層次人才。缺乏對中低層次人才的激勵，可能會打擊該部分人才的積極性，且不利于該部分人才向更高層次人才的發展。另外，政府激勵流于形式。因為各地政府在創新評價、創新指標以及對創新的解讀上還未形成統一規范的標準，所以多數地區一般以申報的知識產權數量、得到的科技成果獎勵的數目和級別等指標對人才的進行創新激勵。實際上，由于“同行評議、匿名評審、實驗檢驗”等制度并未真正落實到實施過程中，一個項目是否真的具有創新性，項目前期的社會經濟效益，后期能取得的效果以及成果的價值難以得到有效的追蹤評價，這可能使得政府的激勵最終流于形式。

針對以上現象，筆者認為可以從兩個方面進行政策引導。第一，建立差異化的獎勵機制。一個科研成果的誕生是全體研發人員的功勞，但是進行獎勵時，要按照個人的貢獻大小進行差異化獎勵。這樣才能調動研發人員的積極性，避免搭便車的情況出現，也能照顧到所有研發人員的努力，進行按勞分配；同時要明確評價基準，按照同一基準對同一項目的所有研發人員進行評定，也能保證其公平合理性。第二，實行按需獎勵。人才激勵并不一定是按成果轉化收入比例進行金錢方面的激勵。我們可以考慮以不同人員的需求進行不同的獎勵。如對于剛剛入職的青年人才，可以對生活方面進行激勵，住房、戶口或者子女入學等問題都可以成為激勵的方向；對于已有成就的人才，可以在職稱、提高研發自主權的方面進行獎勵。

(四) 個人所得稅優惠政策建議

目前來看，廣東省已經有部分市、區對高層次人才的個人所得稅給予相關獎勵或補貼。但是各市、區對于高層次人才的認定、補貼等各不相同，其中，廣深科技創新走廊所覆蓋的三個市（廣州、深圳、東莞）的標準亦不盡相同。針對廣深科技創新走廊高層次人才的個稅補貼政策，首先，我們應在明確政策目標、鎖定目標人群、統一所得稅獎勵的計算基準以及平衡獎勵標準的基礎上考慮政策效力級別，獎補減免。一是目前各地在引進高層次人才個人所得稅減免方面基本與國家的免稅與免征事項相一致，僅在自貿區出臺港澳及海外人才所得稅差額補助；二是所得稅免稅與免征政策多有地方稅務部門發布，而各地業務部門更傾向推出財政獎補政策。其次，我們應考慮財稅體制差異，財政適度平衡。一是考慮廣深科技走廊涉及三市的政策統一，尤其是深圳在財稅體制上與省內其他地市的差異；二是考慮僅針對廣深科技走廊的優惠政策對省內其他地市的潛在影響，建議將優惠政策在全省其余各市特定區域(如高新區、新型研發機構)作為扶持政策；三是考慮全省各市的財政狀況，建議廣深科技走廊三市廣州、深圳、東莞以及佛山、珠海、中山等市地方財政財力較強，由市財政獎勵為主，惠州、肇慶、江門三個地市，省財政與市財政各出50%進行獎勵，粵東西北各市，獎勵資金由省財政全額承擔。最后，我們應考慮多元獎補，避免重復納稅。一方面，鼓勵用人單位按一定的科技成果轉化比例，對高層次人才進行股權激勵，允許人才以專利技術、知識產權等形式投資入股，在取得股份時，暫不繳納個人所得稅。另一方面，允許用人單位把用于引進高級人才的一次性房屋補貼、科研經費等費用從企業所得稅中扣除；對高層次人才獲得的項目啟動經費、科研活動經費、培養經費等工作性質費用免征收個人所得稅；對引育人才政策中給予個人的所得稅獎勵，也免征個人所得稅。

五、結語

以新型研發機構的人才政策為著眼點，從人才引進和聘用、人才評價、人才激勵和個人所得稅優惠四個方面入手，利用北大法寶和各政府門戶網站的相關法律法規資料，對現行新型研發機構人才支撐政策進行了全面的梳理和總結。研究顯示，目前現行的人才政策從一定程度上支撐了新型研發機構的快速發展，同時為新型研發機構匯聚了一批高端人才及其團隊；在結合實施現狀基礎上，明確了政策未來的調整方向：一是應加大宣傳，優勢引才并將人才引進政策作為長期政策進行規劃；二是應根據新型研發機構的特點設置人才考核標準，以此構架科學的人才評價體系；三是應建立差異化、多元化的人才激勵機制；四是應明確政策目標、鎖定目標人群、統一所得稅獎勵的計算基準以及考慮多元獎補，避免重復納稅。基于此，人才支撐政策才能給新型研發機構的高質量發展提供充足保障，推動科技創新驅動經濟持續開展，實現人才強國。