科技金融視闕的中國政府引導基金發展與對策研究

趙紅梅

[摘 要] 基于對具有代表性的國家級政府引導基金和地方性政府引導基金的具體分析，得出當前我國政府引導基金面臨的主要問題來自“募、投、管、退”四個方面，提出放開出資比例限制、廣泛接受融資項目、建立專業投資和顧問團隊、多渠道多層次退出的政策建議，地方政府引導基金更應成為科技金融的主力軍。

[關鍵詞] 科技金融;政府引導基金;私募股權

[中圖分類號] F832.46[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）06-0167-02

1999年2月，湖南省的高新技術產業引導基金的成立，拉開了我國政府引導基金發展的序幕，2005年11月財政部發布《政府投資基金暫行管理辦法》系列相關文件，政府引導基金進入了新一輪蓬勃發展期，截止2018年12月底，我國申請注冊的政府引導基金達到1548支，已披露的目標規模超過9.83萬億，投資企業2133家，投資金額超過1670億人民幣。

一、科技金融的國家隊

在國務院在十三五《國家科技創新規劃》文件中明確指出，要發展和壯大政府引導投資基金，加強對種子期和初創期創業企業的直接融資支持，特別是發揮國家“科技成果轉化引導基金（2011年成立）”、“新興產業創業投資引導基金（2015年成立）”和“中小企業發展基金（2015年成立）”的重要作用，以財政投入撬動社會資本，支持高新技術產業發展和壯大，扶持基礎研究和前沿技術突破。

三大國家級政府引導基金比較表

作為創業投資基金的國家隊，上述三支基金的共同特點是由多部委聯合成立，規模較大，投資方向以戰略性新興產業為主。在運作模式上具有各自的特色，分別以子基金和直投基金的方式開展，子基金的設立也以分散式和集中式兩種模式進行，截止2018年“科技成果轉化引導基金”已設立20支子基金，“新興產業創業投資引導基金”通過中金啟元、國投創合和盈富泰克三個子基金進行投資。

二、地方性政府引導基金呈現分化

廣東省、江蘇省、山東省和浙江省成立的政府引導基金的數量最多，每個省份的基金數量都在150家左右。西藏自治區、寧夏回族自治區和青海省成立的政府引導基金數量最少，都不超過10家。創新性最為活躍、最受政府引導基金青睞、被投企業數量最多的地區分別是北京市、廣東省、江蘇省、上海市、浙江省和湖北省，較少的是西藏自治區、寧夏回族自治區、青海省、內蒙古自治區。政府引導基金表現最活躍的年份是2015和2018年，投資企業數量都超過了400家，而私募投資基金表現最活躍的年份是2017年，可見政府引導基金的投資節奏并沒有和市場完全契合。在投資階段方面，政府引導基金仍然投向擴張期企業的次數是最多的，占到總投資次數的42.52%，而投向種子期和初創期企業的比例是29.28%，但投向種子期企業的平均金額卻高于其他時期，達到1.6億。行業方面，IT行業最受青睞，然后是互聯網、生物技術及醫療健康、機械制造和電子及光電設備。

從私募創投的投資熱點來看，不同地區的產業優勢不同，如天津市、黑龍江省、四川省在IT領域，北京市、上海市、浙江省、福建省、廣東省、重慶市在互聯網領域，河北省、江西省在化工原料及加工領域，遼寧省、江蘇省、安徽省、山東省、河南省、湖南省、陜西省在機械制造領域，新疆維吾爾自治區在能源及礦產領域，內蒙古自治區、甘肅省、寧夏回族自治區在農林牧漁領域，西藏在清潔技術領域，山西省、吉林省、湖北省、海南省、貴州省、云南省、青海省在生物技術和醫療健康領域，廣西壯族自治區在食品飲料領域等，產業優勢在技術、資源、人才方面都已經形成了一定的集聚效應。而在上述領域，大部分地方級政府引導基金并未通過專項產業基金繼續擴大產業優勢，而是普遍集中在戰略性新興產業。

三、目前政府引導基金面臨的挑戰

政府引導基金作為股權投資基金，面臨的主要挑戰來自于募、投、管、退四個方面。

（一）“資管新規”后募資難度增大

政府引導基金的設立一般都是采用財政出資20-30%，撬動社會資本共同成立母基金，再引入優質私募創投基金管理機構，共同發起子基金或參股其已經設立的股權投資基金。共同成立母基金的社會資本主要來自銀行、保險公司、國營企業或大型民營企業，其中銀行曾經是政府引導基金成立母基金的重要資金來源。如2016年成立的黑龍江省工業投資基金，總規模達101億，其中財政出資25億元，資產管理公司出資1億元，其余75億資金來自興業銀行和廣發銀行。但2018年4月發布的“資管新規”，不再允許金融機構期限錯配、剛性兌付、保本保收益、設立資金池等行為的出現，且對投資結構有明確規定，不允許多層嵌套。“資管新規”發布后銀行資金很難再進入股權投資領域，同時公募基金、私募基金、政府平臺以及其他企業的融資資金，也無法通過結構化設計投向政府引導基金，使得本來就募資艱難的政府引導基金雪上加霜。

（二）目標重復、限制嚴格導致投資效率不高

2017年1月國家發改委發布文件規定了新一代信息技術產業、新材料產業、高端裝備制造產業、生物產業、新能源產業、新能源汽車產業、數字創意產業和節能環保產業為戰略性新興產業。政府引導基金順應國家產業發展戰略，投資目標也主要集中在以上行業。地方性產業基金通常規定在省內投資的比例，如陜西省的政府投資引導基金相關文件規定，投向陜西省內企業的資金比例不低于子基金總額的50%。福建省政府引導基金的相關文件規定，投向福建省內企業的資金比例不能低于子基金總額的80%。行業、區域的限制給政府引導基金畫了一個圈，圈里的企業反復獲得投資，圈外的企業只能望洋興嘆。另外從被投企業發展階段來看，政府引導基金70%以上的資金都投向了處于擴張期和成熟期的企業，這部分企業的經營模式已經清晰，實際上是容易通過市場獲取資金滿足經營需要的，和政府引導基金特別是創投基金設立的初衷有差異。

（三）缺少能為企業提供咨詢和資源嫁接的高級管理人才

最具創新活力和發展潛力的科技型中小企業，除了缺少資金支持，更缺乏的成熟的股權設計、企業管理和經營輔導，只有解決了管理上的后顧之憂，才能讓這些企業把主要的精力投入在技術研發上，更高效的發展和壯大。但我國政府引導基金本身的專業基金運作人才都十分缺乏，且主要來自于政府部門委派，更不用說那些曾經具有成功創業經驗和企業管理經驗的專業顧問團隊。目前我國沒有專門為中小企業服務的機構，多由工信部、科技部、工商總局等部門兼管，這些部門也沒有能夠提供咨詢和幫扶的顧問團隊。這些問題導致我國的民營中小企業的生存時間很短，很多不是敗于項目不好，而是死于管理不善。

（四）不能以退出結果論英雄

根據國內外股權基金的普遍經驗和國內相關文件的規定，政府引導基金的存續時間一般規定為5-10年，我國政府引導基金設立時間大多在2015年以后，2008-2017年以來全國退出僅有57個政府引導基金投資的企業通過上市、回購、轉讓等方式退出，按照大多數基金設定的投資和管理期限，接下來的2-3年應該是2015年前后設立和運作的基金大量退出的階段，但從目前的情況來看，顯然退出前景并不樂觀。由于目前我國政府引導的績效評價還是根據年度目標的實現程度來開展，因此這也是一些基金管理人偏向選擇中后期較為成熟的企業進行投資的原因。科技型中小企業的培育需要時間和耐心，也需要足夠的容錯率，與私募創投機構追求利潤率的目標不同，政府引導基金的導向和扶持作用應追求更長效的機制。

四、靈活機制做科技金融主力軍

靈活募集機制，放開出資比例限制。此前20-30%的出資比例一直是政府引導基金的硬性條件之一，很少有財政出資在30%以上，而70%的社會資本如果沒有及時到位又導致財政資金的空置浪費。在解決出資比例約束的問題上，不少地方政府已經開始松動，如天津市政府發布《天津市關于加快推進智能科技產業發展若干政策的通知》中明確表示放寬政府引導基金出資30%比例限制。放開后，政府引導基金在資金使用上更具有主動權。

靈活投資機制，廣泛接受融資項目。國務院在科技創新規劃中提出，要推進各具特色的科技金融專營機構和科技金融服務中心的建設，將科技資源和金融資源集聚起來，打造區域性科技金融服務品牌，高新區和自貿試驗區應當開展科技金融先行先試。政府引導基金可以聯合相關部門建立融資平臺，讓更多市場關注不到的早期企業和項目有機會申報獲取支持。

靈活管理機制，必須建立專業投資和顧問團隊。商業化和市場化并不意味著政府引導基金要將放開管理權，全權讓渡給子基金管理機構，反而是要逐漸建立引導基金自己的專業團隊，要有懂基金運營的金融人才，懂項目研發的科技人才，懂企業運營的管理人才以及懂資本運作的財務人才等，對初創型企業進行立體化支持。

靈活退出機制，多渠道多層次退出。由于政府引導基金的投資和備投項目中有不少科技含量較高但尚未盈利的初創型中小企業，科創板的出臺對政府引導基金十分利好，要利用科創板扶持一批科技型企業上市，增強政府引導基金活力，同時對于孵化成熟的企業不必等到IPO，可以提前合理定價轉讓股權，轉在私募機構不愿介入的項目上大有作為。

我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，科技金融的支持對邁進創新型國家行列、建設世界科技強國具有重要意義，引導基金設立的主要目的是推動區域和全國經濟的整體發展，通過政府投資拉動社會投資，在新的發展時期，地方政府引導基金更應發揮本地產業、技術、人才優勢，因勢利導，成為科技金融的主力軍。

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[責任編輯：潘洪志]