新時代村干部公正品質現(xiàn)狀調查及對策分析

[提 要]村干部公正品質與農(nóng)民獲得感存在密切關聯(lián)。通過實地調查走訪江西省上饒市萬年縣Z鎮(zhèn)的幾個鄉(xiāng)村，了解到村干部在工作中存在公正品質短板。一是源于該鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會文化發(fā)展狀況較為落后，二是倡導培育村干部公正品質的方面存在不足。因此，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，要整體提升村干部公正品質，必須做好以下工作：以“自治、法治、德治”教育為牽引，以人民為中心的政治理念為重點，以大力營造公平正義的社會文化環(huán)境為基礎，以不斷促進村干部公正作風建設為抓手。

[關鍵詞]村干部;公正品質;鄉(xiāng)村振興

[作者簡介]廖運生（1974—），男，江西農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院副教授，博士，研究方向為鄉(xiāng)村社會公正建設。（江西南昌 330045）

[基金項目]教育部人文社會科學規(guī)劃基金項目“鄉(xiāng)村振興視域中農(nóng)民主體意識培育研究”（19YJA710022）;江西省社會科學規(guī)劃項目“十八大以來公民正義感培育經(jīng)驗及其啟示研究”（18KS09）

公平正義是中國特色社會主義的本質特征，新時代鄉(xiāng)村社會公平正義建設是一項艱巨而長期的任務。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)差距進一步縮小，“三農(nóng)”工作取得巨大成就，鄉(xiāng)村社會公正建設方面取得了長足進步。黨的十九大報告要求堅持農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分問題。因此，了解鄉(xiāng)村社會公正狀況以及村干部公正作風，對今后實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，滿足農(nóng)民美好生活需要具有重要意義。

一、新時代倡導培育村干部公正品質的重要性

（一）弘揚中華傳統(tǒng)美德的需要

村干部是國家基層權力的執(zhí)行者，他們的工作作風是否公正關系到鄉(xiāng)村社會的道德水平。我國傳統(tǒng)文化中對為“官”者的公正要求是一貫明確、一以貫之的，比如“無偏無黨，王道蕩蕩;無黨無偏，王道平平”，“其身正，不令而行;其身不正，雖令不從”等。古訓稱“官德隆，民德昌;官德毀，民德降”，即官員的道德品質應是老百姓的表率，否則會影響社會安定團結有序。我國傳統(tǒng)社會公正品質在今天經(jīng)過創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展，依然對鄉(xiāng)村社會干部道德踐行具有重要啟示作用。

（二）加強黨風政風建設的需要

中國共產(chǎn)黨對干部公正品質的要求也有優(yōu)良傳統(tǒng)。毛澤東同志在黨的七大報告中指出：“全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā);向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性;這些就是我們的出發(fā)點。”[1]鄧小平同志談領導干部道德建設時強調：“為了促進社會風氣的進步，首先必須搞好黨風，特別是要求黨的各級領導同志以身作則。黨是整個社會的表率，黨的各級領導同志又是全黨的表率。”[2]江澤民同志在《領導干部一定要講政治》的講話中強調指出：“領導干部一定要堂堂正正做人。”[3]胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出：“教育引導黨員、干部模范踐行社會主義榮辱觀，做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者、公平正義的維護者，以實際行動彰顯共產(chǎn)黨人的人格力量。”[4]黨的十八大以來，習近平總書記要求領導干部“立政德”，要義就是要明大德、守公德、嚴私德。[5]他強調，“黨的作風是黨的形象，是觀察黨群干群關系、人心向背的晴雨表。黨的作風正，人民的心氣順，黨和人民就能同甘共苦。”[6]可見，鄉(xiāng)村社會干部踐行公正品德是建設社會主義事業(yè)的必然要求。

（三）提升精準扶貧質量的需要

進入21世紀，隨著我國扶貧開發(fā)工作深入開展和國家扶助力度加大，扶貧領域出現(xiàn)的不公正問題令群眾有較大意見，直到實施精準扶貧以后這種局面才開始得到扭轉。但是精準扶貧工作中仍然存在扶貧資金的使用管理上的違法問題。正如習近平總書記指出的那樣，“一些地方虛報冒領、貪占挪用扶貧資金等問題時有發(fā)生，主要發(fā)生在鄉(xiāng)村兩級”，“蒼蠅式腐敗，雖然可能是單個案件金額不大，但危害不可小視。”[7]據(jù)報道，在2018年僅山東省查處涉農(nóng)和扶貧領域腐敗和作風問題7643起，處理10002人。[8]這表明重視村干部公正品質的培養(yǎng)，對于打贏精準扶貧脫貧攻堅戰(zhàn)、提升精準扶貧質量至為關鍵。

（四）實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

新時代我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要補齊鄉(xiāng)村社會發(fā)展短板。近年來，以建設美麗宜居村莊為導向，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治計劃，農(nóng)民獲得感和幸福感顯著增強。要更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，必須培育一支“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)民、愛農(nóng)村”的“三農(nóng)”工作隊伍，因此堅持“自治、法治、德治”的原則下涵育村干部的公正品質，是當前一項十分重要任務。

二、農(nóng)民視域中村干部公正品質的現(xiàn)狀

（一）基本情況

2019年1月，筆者在江西省上饒市W縣Z鎮(zhèn)的幾個鄉(xiāng)村走訪調查。W縣地處江西省東北中部，位于上饒市中部西側，下轄6鎮(zhèn)6鄉(xiāng)和2個管委會。Z鎮(zhèn)D村和R村經(jīng)濟發(fā)展較為薄弱，近幾年來主要抓農(nóng)田水利、公路等為主的基礎設施建設，村級經(jīng)濟發(fā)展和村民生活水平得到不斷提高。D村和R村的村干部都是5人，年齡最大的55歲，最小的39歲，平均年齡46歲。他們的學歷情況是：5人初中，3人高中，2人大專（一村一名大學生）。這兩個村都是典型的留守村莊，青壯年多外出務工掙錢養(yǎng)家，而老人與婦女主要在家務農(nóng)和帶小孩。

本調查在上述兩村中深度訪談了25位農(nóng)民，發(fā)放了152份問卷，回收有效問卷151份。考慮到被調查的內容是與利益相關的話題，而一些被調查者文化素質較低，因此在調查過程中，大部分問卷是以調查者讀問卷題目、被調查者回答的形式完成的。其中調查的男、女占比分別為61.3%和38.7%。18—35歲的共有20人，占比為13.5%;36—50歲的共有47人，占比為31.2%;51歲—65歲的共有61人，占比為39.9%;65歲以上的共有23人，占比為15.3%。該調查問卷內容，主要涉及村民對鄉(xiāng)村社會公正狀況的“認知評價”、“問題表現(xiàn)”、“原因分析”和“解決之道”。

（二）鄉(xiāng)村社會公正狀況總體判斷

當問及“鄉(xiāng)村社會人們交往中處世公道的重視”時，有52.5%的受訪農(nóng)民認為“非常重視”和“比較重視”，還有40.5%的受訪農(nóng)民認為重視程度“一般”，有不足一成的受訪農(nóng)民認為“不重視”。問及“黨的十八大以來鄉(xiāng)村社會公正水平的變化”時，有18.6%的受訪農(nóng)民認為比十八大以前“提高很多”，而59.1%的受訪農(nóng)民選擇了“提高一些”，選擇“差不多”和“不了解”的受訪農(nóng)民占了22.3%。這表明七成以上農(nóng)民感受到了黨的十八以來鄉(xiāng)村社會公正建設的長足發(fā)展。

（三）村干部與群眾關系的評價

黨的十八大以來村干部在村民心目中的地位如何？通過調查發(fā)現(xiàn)，受訪村民中認為“村干部和村民地位差不多”的占到了45.1%，而認為“干部更受人尊重”的受訪村民有36.3%，不過也有16.6%的受訪村民認為村干部“高高在上”。總體看來，黨的十八大以來干群關系的平等化、正常化是主流。當問及“村民對村干部能力的評價”時，受訪村民中認為村干部能力“一般”的占42.5%，認為村干部能力“差”的占13%，不過也有四成多村民認為村干部能力“比較強”。

（四）村干部工作公正作風

受訪村民中認為“村干部工作對自己的利益影響很大或較大”的人數(shù)分別占16.6%和29.5%，也有14.1%的受訪村民認為村干部對自己的利益“沒有影響”。在問及“村干部在處理集體利益時是否講公道”時，受訪者中選“很公道”占8.2%，選“比較公道” 的占了35.7%，選“一般”的為35.7%，而選擇了“比較不公道”的受訪者占了17.1%，還有3.1%的農(nóng)民選了“不了解”。總體而言，近八成的村民對村干部公正作風是比較認可的。關于“村干部在精準扶貧脫貧工作中的公正表現(xiàn)”的問題，受訪村民中選擇了“非常注重”“比較注重”的人數(shù)達到一半多，而認為“一般”程度的達四成，選擇“不注重”的受訪群眾不到一成。可見，村干部的精準扶貧工作得到了絕大多數(shù)村民認可。

（五）村干部執(zhí)行利益紀律的公正問題

當問及“強農(nóng)惠農(nóng)政策和資金落實到位”情況時，受訪者中選擇了“全部落實”的受訪農(nóng)民占20.2%，選擇“部分落實”的受訪農(nóng)民占52.8%，而認為“沒有落實”的農(nóng)民占11.9%，還有15.0%的農(nóng)民認為“不清楚”。強農(nóng)惠農(nóng)政策和資金必須“全部落實”，這是政治紀律要求，也是一條不能觸及的帶電高壓線，但是選擇“部分落實”“沒有落實”的農(nóng)民占到了受訪者總數(shù)的六成多，這說明村民們對村干部的信任方面存在問題。

（六）鄉(xiāng)村社會治理的村干部公正體現(xiàn)

在調查中，當問及“村干部能否公道處理村民矛盾糾紛”時，九成的受訪村民選擇了“村干部會及時處理矛盾糾紛”，其中認為處理結果是“很公道”和“比較公道”占了七成，也有二成的群眾認為“有所偏袒”。我們在訪談中，感受到行使調解員角色的村干部在處理村民之間的矛盾和糾紛是有經(jīng)驗的，在村民中也還是有威信的。當問及受訪村民“當前鄉(xiāng)村最突出的公正問題是什么？”我們列舉了“農(nóng)民土地權益受侵害”“惠農(nóng)補貼落實不到位”“鄉(xiāng)村基層干部以權謀私”“黑惡勢力橫行”“遴選貧困戶”“留守老人無人管”等六項，請他們選出最突出的三項。根據(jù)受訪村民的回答按選擇頻率從高到低排序：分別是“惠農(nóng)補貼落實不到位”、“留守老人無人管”、“遴選貧困戶”。假設村民認為上述問題是真實的，那么村民們會采取什么方式對待村干部的“不公正行為”，這也是我們非常關心的話題。

（七）村民們對村干部不公正做法的回應

當村干部對待“公共利益”、“他人利益”和“自己和親人利益”存在不公正做法時，被訪村民的行為反應情況如下圖所示。

從圖可知，第一種情況是當村干部侵害“公共利益”時，受訪村民中選擇“向上級反

映”的只占15.5%，采取“當眾批評”的受訪村民也只占15.5%，合計占到全部受訪村民的三成左右。有四成的受訪村民只是“背后議論”而已，還有近三成的受訪村民“不表態(tài)”。第二種情況是村干部侵害了“自己或親人的利益”時，有占五成的受訪村民會采取“向上級反映”和“當眾批評”方式的。但是，在第三種情況即村干部損害“其他人利益”中，只有一成的受訪村民會“提出批評”，而有近四成的受訪村民選擇“不表態(tài)”。

三、討論與思考

（一）村干部公正品質不足的原因分析

1.受制于鄉(xiāng)村社會發(fā)展水平比較低的實際。公正觀念屬于意識形態(tài)，是上層建筑的一部分。馬克思主義指出，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。一個社會、一個群體、一個人的公正品質與這個社會的生產(chǎn)力發(fā)展水平、生產(chǎn)關系狀況有密切關聯(lián)。本文調查走訪的W縣Z鎮(zhèn)D村和R村，屬于中部欠發(fā)達地區(qū)的欠發(fā)達農(nóng)村，人們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，少部分人從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，村集體的集體經(jīng)濟不足五萬元。這兩個村村民的主要收入來自于青壯年外出務工，老人、婦女和小孩留守在家。文化方面，村里除了按時安排放電影之外，幾乎沒有集體文化活動，婦女們聚在一起打麻將、老年人多聚在一起聊天話家常。因為這兩個村都不是貧困村，精準扶貧的任務較小，村干部這方面的壓力不大，當前他們主要任務是積極發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和推動美麗鄉(xiāng)村建設。

2.受制于根深蒂固的鄉(xiāng)村信任關系。政治哲學家羅爾斯指出，一個人的公正品質形成和發(fā)展需要經(jīng)歷三個階段：一是權威道德形成階段，二是社團道德形成階段，三是原則道德形成階段。在第一個權威道德階段，主要是培育孩子對父母服從的公正品質;在第二個社團道德階段，主要是培育擔當社會團體角色的公正品質;第三個原則道德階段，主要是培育據(jù)于公正原則形成的公正品質。這三個階段的公正品質是通過螺旋式上升形成并發(fā)展的。[9]本文調查的兩個村，總體看這里受訪村民主要是處在社團道德階段，通過熟人之間的信任關系來維系他們的角色，構成鄉(xiāng)村社會“德治”基礎。這兩個村的村干部多是中年人，年紀四十、五十多歲，而其中擔任書記和主任的干部其任職時間最短的都有10年以上，他們閱歷也比較豐富。因此村干部在村里是名副其實的熟人中的“能人”。村干部“熟人”加“能人”的權威性，成為鄉(xiāng)村治理中“自治”的重要動力，是村民們倚重村干部主持公道的心理基礎。

3.受制于鄉(xiāng)村法治制度建設不健全。鄉(xiāng)村留守的老人和婦女文化和素質偏低，關于村里的大事情具體怎么做，村干部少有與他們事先商量。如被村民問起，村干部只須用“是”與“否”的簡單答復就可以搪塞過去。在沒有公開的情況下，鄉(xiāng)村社會容易滋生出腐敗的溫床。比如在處理涉及集體利益時，村干部會打擦邊球滿足私利。在鄉(xiāng)村法治制度建設不健全和缺少法治文化的背景下，村民們認為向上級舉報村干部是很幼稚的做法，不但解決不了問題，結果還得罪了村干部乃至損毀了鄉(xiāng)村熟人關系。

（二）村干部公正品質培育的實施路徑

1.樹立以人民為中心的政治理念。實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先村干部要提升政治站位，努力把自己培育成為懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民“三農(nóng)”工作隊伍中的合格成員。這是時代賦予村干部的責任，也是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親對村干部履行好公正角色的期待。村干部要調動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性，關鍵在于努力帶領村民大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，把集體經(jīng)濟搞上去。只有村集體經(jīng)濟有資產(chǎn)收入，村集體可以為鄉(xiāng)村社會提供公共物品，村干部在鄉(xiāng)村社會的影響力也會大大提升。為解決當前鄉(xiāng)村“自治”的短板，村干部要在上級部門強力領導支持下，從增進起點公平、機會公平和權利公平等方面著手，增進廣大鄉(xiāng)村群眾參與鄉(xiāng)村治理的能動性。當前村干部要依靠群眾的力量，在解決農(nóng)民增收難、農(nóng)村空心化和鄉(xiāng)村治理失效問題上著力，讓村民有獲得感、幸福感和安全感。

2.營造公平正義的社會文化環(huán)境。鄉(xiāng)村社會是一個熟人社會，流動性比較小。如何讓村民們摒棄“找熟人好辦事”等舊思想舊觀念，營造公平正義的社會文化環(huán)境，對發(fā)揮村干部公正品質起到基礎性作用。在新時代村干部要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，將滿足人民日益增長的美好生活需要為工作動力，多考慮如何滿足村民對公正、平等的需求。因此，村干部要主動讓廣大村民積極參與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體工作，如開展視頻村民大會，聽取外出務工青壯年的意見和建議，努力增進大家的責任意識、合作意識、集體意識。

3.依法依規(guī)促進村干部公正作風建設。在調查中，村民回答“鄉(xiāng)村社會產(chǎn)生不公正問題的原因”時，37.7%的受訪者選擇了“村干部的工作作風問題”，33.1%的受訪者認為“監(jiān)督管理力度不夠”，選擇“懲處力度不夠大”的占到16.4%，選擇“規(guī)章制度不落實”和“宣傳教育不夠到位”的分別為9.6%和6.2%。這說明提高村干部的公正意識，一方面要通過自我教育的自律手段，另一方面也要重視運用他律手段。比如，在村干部選拔任用上，既要重視干部個人的能力，也要重視他是否具有公正品質。吸引更多有才能、有責任心、有事業(yè)心的年輕人來到農(nóng)村“兩委”工作，為村干部注入新活力。只有人才振興，才能更好地推動鄉(xiāng)村振興。對辦事公道的干部要多采取獎勵措施，對違反規(guī)章制度、以權謀私的干部則要給予相對應的懲罰。同時，上級部門也要著力提高村干部的公正待遇，讓村干部有被上級認可、被村民尊重的感覺。

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[責任編輯：上官濤]