中美兩國城市雨水管理機制對比研究*

賴寒 馮嫻慧

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，廣東 廣州 510642）

1 中美兩國城市雨水管理目標(biāo)對比

美國城市雨水管理經(jīng)歷了“由土木工程設(shè)施干預(yù)控制洪水泛濫→城市社區(qū)微觀層面的雨水防澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)→水量的排放控制→水量排放與水質(zhì)凈化共同控制→雨水資源化利用”的過程[1]。《低影響開發(fā)設(shè)計策略》（Low Impact Development Design Strategies：An Integrated Design Approach）提出美國的城市雨水管理目標(biāo)是模擬流域的自然水文循環(huán)，維持徑流滲透、儲存、地下水補給和蒸發(fā)的水平衡[2]。我國傳統(tǒng)的城市雨水排放系統(tǒng)是單一的“雨水排放”系統(tǒng)，目的是達(dá)到雨水水量控制。隨著海綿城市理念的興起，模擬流域的自然水文循環(huán)也成為我國的目標(biāo)。

中美兩國雨水控制目標(biāo)的提法不同，但基本內(nèi)涵一致。2009年美國制定了《聯(lián)邦項目暴雨管理技術(shù)指南》（Federal Project Storm Management Technical Guide），通過研究分析年降雨場次控制率，對開發(fā)前水文條件進行評估，確定徑流總量控制目標(biāo)[3]；2011年美國制定了《國家雨水標(biāo)準(zhǔn)匯總》（Summery of State Stormwater Standards），分別在50個州提出基于場次控制率、徑流體積控制率及水質(zhì)控制容積的雨水滯蓄（retention）和水質(zhì)處理（treatment）體積控制標(biāo)準(zhǔn)[4]。我國《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南（2014）》（以下簡稱《指南》）根據(jù)日降雨量統(tǒng)計分析，確定年徑流總量控制率及其對應(yīng)的設(shè)計降雨量值關(guān)系，在原有排水重現(xiàn)期基礎(chǔ)上，補充了徑流總量控制、徑流峰值控制、徑流污染控制、雨水資源化利用的目標(biāo)，同時提出了雨水在源頭、中途和末端不同尺度的控制措施[5]。中美兩國雨水控制目標(biāo)取值都是分區(qū)域的。例如在年徑流總量控制目標(biāo)上，美國環(huán)保署（EPA）在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一采用95%的年降雨場次控制率作為總目標(biāo)，在50個州分別確定不同的降雨場次控制率；我國的《指南》在全國范圍內(nèi)分出五個區(qū)，并給出各區(qū)年徑流總量控制率的限值。

2 中美兩國城市雨水管理工具

2.1 法律法規(guī)

美國城市雨水管理的相關(guān)法案頒布早于我國，完善法案的探索過程也更長（表1）。美國從20世紀(jì)30年代開始關(guān)注雨水防洪治理，在1936—1987年間經(jīng)歷了“控制洪水泛濫到城市雨水防澇，到控制水量排放和水質(zhì)改善”的思想和管理實踐歷程。我國自1984年開始頒布水資源管理相關(guān)法律，內(nèi)容包括水污染控制、水土保持、防洪和水資源管理，這些法律中均未涉及城市雨水管理的內(nèi)容。

美國城市雨水管理的指南及規(guī)范發(fā)布早于我國（表2）。1972年至今，美國提出低影響開發(fā)理念（LID）及最佳實踐措施（BMPS），發(fā)布雨水徑流控制技術(shù)導(dǎo)則、基于社區(qū)和公園等小尺度級別的雨水管理解決方案等。我國因2010年各地頻繁暴發(fā)城市內(nèi)澇開始關(guān)注雨水管理，2014年住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》是第一部真正意義上的雨水管理規(guī)范。此后國務(wù)院、住建部、財政部等紛紛發(fā)布相關(guān)規(guī)范及手冊推進海綿城市建設(shè)。

表1 中美兩國城市雨水管理相關(guān)法律法規(guī)對比

表2 中美兩國城市雨水管理相關(guān)指南及規(guī)范對比

表3 中美兩國城市雨水管理機構(gòu)對比

2.2 管理機構(gòu)

美國現(xiàn)有的雨水管理機構(gòu)主體是聯(lián)邦環(huán)保署（U.S.EPA），輔助管理機構(gòu)有能源安全局（U.S.ESA）、美國陸軍工程兵團（U.S.ACE）和國家海洋與大氣管理局(U.S.NOAA)。環(huán)保署和能源安全局共同編寫《低影響開發(fā)設(shè)計策略》（Low Impact Development Design Strategies：An Integrated Design Approach）。 環(huán) 保署下設(shè)的水務(wù)局（Of fi ce of Water，OW）負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，為相關(guān)人員提供指導(dǎo)、實施監(jiān)督并促進人員之間的溝通。

我國的雨水管理機構(gòu)主體是住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部，輔助管理機構(gòu)有水利部、環(huán)保部和發(fā)改委。住建部編寫《海綿城市建設(shè)指南》，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司負(fù)責(zé)管理，由市級政府水務(wù)局負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，實施監(jiān)督。此外在地方政府層面，也有建委等作為主要行政管理部門的情況。

對比中美兩國城市雨水管理機構(gòu)的職責(zé)偏重（表3），我國水利部、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)保部、發(fā)改委對城市雨水管理都有部分權(quán)限，每個部門有不同的職責(zé)偏重。由于管理主體不明確，各機構(gòu)管理權(quán)限交叉和管理權(quán)限不夠的情況時有發(fā)生。

2.3 財政手段

在雨水管理上，美國最重要的財政手段是設(shè)立了針對民眾的聯(lián)邦洪水保險制度（National Flood Insurance Program, NFIP）。目前，聯(lián)邦洪水保險計劃（聯(lián)邦政府保險組織）的規(guī)模和重要性僅次于聯(lián)邦保險計劃的老年、遺屬、傷殘保險，覆蓋了每個州總共約 200萬洪水保險保單持有者。此外美國在雨水管理上還有相關(guān)的稅收、補貼、貸款、債券發(fā)行政策。我國的財政手段主要體現(xiàn)在海綿城市建設(shè)的相關(guān)政策，由中央財政投入，各級政府運作和實施海綿城市建設(shè)試點。從財政手段的類型和數(shù)量來看（表4），美國實施的相關(guān)制度具有多類型、覆蓋廣、多尺度、分步驟的特征。相對來說，我國的財政政策也覆蓋了全國范圍，并且在多尺度、分步驟實施，但財政手段類型比較單一。

3 中美兩國城市雨水管理執(zhí)行

美國的雨水管理執(zhí)行首先是“自上而下”的，由聯(lián)邦環(huán)保署發(fā)布和推行政策，水務(wù)局落實到具體措施，包括可衡量的目標(biāo)和辦法；同時也是“自下而上”的，隨著雨水管理策略的實踐和推進，利益相關(guān)者、相關(guān)團體、社會民眾予以反饋，促進國家修正和完善相關(guān)法律法規(guī)，制定更為科學(xué)和詳盡的目標(biāo)和具體辦法。我國僅采用“自上而下”的雨水管理執(zhí)行方式，國家和中央政府占據(jù)主導(dǎo)地位，各部門根據(jù)全國人民代表大會的決議制定和執(zhí)行法規(guī)，地方政府落實和配合各部門的工作。相對來說，社會民眾的反饋力度不大，多方合作和多學(xué)科交流欠缺（圖1）。

4 探討與展望

雨水管理不僅僅解決城市雨水排放的工程問題，還能提高雨水的綜合價值。模擬流域的自然水文循環(huán)，有利于建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市，保護自然水體的健康生態(tài)。我國開始雨水管理、防治城市內(nèi)澇晚于西方發(fā)達(dá)國家，正處在發(fā)展和探索階段，建立健全我國的雨水管理保障體系仍需要長久的努力和實踐。我國相比發(fā)達(dá)國家人口更多、土地開發(fā)強度更大，雨水管理需要結(jié)合實際考慮空間條件、經(jīng)濟成本。本文討論雨水管理機制時選擇了“管理目標(biāo)、管理工具、管理執(zhí)行”3個指標(biāo)，探討美國雨水管理機制的可借鑒點。

中美兩國的雨水管理終極目標(biāo)是

表4 中美兩國城市雨水管理財政手段對比

圖1 中美兩國雨水管理執(zhí)行流程對比

一致的，都著眼于生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。但我國的雨水管理發(fā)展歷程尚短，城市之間的基礎(chǔ)條件復(fù)雜且差異巨大，雨水管理的目標(biāo)無法統(tǒng)一制定。因此雨水管理目標(biāo)必須是分階段、由多個子目標(biāo)推進的。建議積極推進雨水管理體系的推廣與運作，完善城市雨水管理信息的建設(shè)，注重多方信息的收集和整理、多方合作和多學(xué)科融合。

中美兩國的管理工具差異很大：1）從法律法規(guī)來看，美國涉及雨水管理的法律法規(guī)、規(guī)范、指南的數(shù)量和適用性都大于中國，雨水管理的各個環(huán)節(jié)有更詳盡、成熟的規(guī)定。同時，美國在法律法規(guī)和指南、規(guī)范的制定上采用了相對于我國更高的標(biāo)準(zhǔn)。例如我國《室外排水設(shè)計規(guī)范》(GBJ14—87)規(guī)定“重要干道、重要地區(qū)或短期積水能引起嚴(yán)重后果的地區(qū)，重現(xiàn)期宜采用3～5年，其他地區(qū)重現(xiàn)期宜采用1～3年”，實際上是一個界限模糊的限定，我國南方暴雨頻發(fā)、地形低洼的城市仍然在排雨工程建設(shè)中選取了較低的暴雨重現(xiàn)期。因此建議我國針對不同控制目標(biāo)分別制定控制標(biāo)準(zhǔn)。2）從管理機構(gòu)上看，我國住建部著眼于解決城市內(nèi)澇問題，將雨水管理的主要權(quán)限劃歸到水利部、自然資源部或環(huán)保部更為合理。3）從財政手段上看，我國由中央財政支持海綿城市建設(shè)，是符合國情的有力手段，能夠提高地方政府的積極性。建議在此基礎(chǔ)上采取經(jīng)濟激勵手段，例如小范圍雨水處理方法的方案征集，鼓勵民眾和各類組織關(guān)注和參與海綿城市建設(shè)，提高雨水管理效率。

從管理執(zhí)行上看，美國的雨水管理是“自上而下”和“自下而上”結(jié)合的，執(zhí)行反饋閉環(huán)由“政府-社會團體-民眾”構(gòu)成。我國是“自上而下”式的執(zhí)行方式，管理執(zhí)行反饋未形成閉環(huán)，造成行效率低下的現(xiàn)狀。中美兩國的政治體制不同，雨水管理機制應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國國情進行制定和實踐。我國可適當(dāng)借鑒美國的雨水管理執(zhí)行方式，加快全民參與共同管理水資源的進程。