城鄉(xiāng)融合發(fā)展，頂層設(shè)計(jì)四大看點(diǎn)

安蓓 王立彬

改革的總方針，是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展;改革的抓手，是協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略;改革的目標(biāo)，是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距;改革的路徑，是以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）日前發(fā)布。作為現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的文件，《意見》有哪些看點(diǎn)？筆者采訪了相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及有關(guān)專家。

看點(diǎn)一：分“三步走”實(shí)現(xiàn)

“現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有著現(xiàn)實(shí)而深刻的時(shí)代背景和重大深遠(yuǎn)的歷史意義，既是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵抓手，又是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是拓展發(fā)展空間的強(qiáng)大動(dòng)力。”國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的制度保障。

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，是長期歷史任務(wù)。這位負(fù)責(zé)人指出，要按照實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略部署，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃緊密銜接，分“三步走”來實(shí)現(xiàn)——

到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立。城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場基本建成，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度框架基本形成，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈和城市郊區(qū)在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。

“改革的總方針，是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展;改革的抓手，是協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略;改革的目標(biāo)，是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距;改革的路徑，是以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)。”這位負(fù)責(zé)人說。

看點(diǎn)二：促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)

《意見》提出，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制。包括有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制;制定財(cái)政、金融、社會(huì)保障等激勵(lì)政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);改革完善農(nóng)村承包地制度，穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等。

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明說，《意見》提出的戶籍制度改革舉措，與以往改革一脈相承，旨在讓為城市建設(shè)、發(fā)展和繁榮作出貢獻(xiàn)的外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、心有所安，不斷提高城市化水平和質(zhì)量，增強(qiáng)城市競爭力和反哺農(nóng)村的能力，為最終完成工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

“既不能把改革誤解為搶人大戰(zhàn)，也不能理解為放松房地產(chǎn)調(diào)控。”他強(qiáng)調(diào)，一方面，只有使住房價(jià)格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的住房門檻;另一方面，戶籍制度改革要惠及各個(gè)階層，把已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為重點(diǎn)落戶群體。

“土地活才有城鄉(xiāng)融。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英說，落實(shí)好《意見》，核心是要夯實(shí)土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。推進(jìn)要有序，按照國家統(tǒng)一部署實(shí)施;推進(jìn)要穩(wěn)慎，嚴(yán)守底線、防范風(fēng)險(xiǎn);以農(nóng)民為主體，充分尊重農(nóng)民意愿;不能一哄而上、隨意變更用途。

看點(diǎn)三：加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板

針對城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均等、基礎(chǔ)設(shè)施差距大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異以及城鄉(xiāng)居民收入差距等問題，《意見》提出建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制、有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展的體制機(jī)制、有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的體制機(jī)制、有利于農(nóng)民收入持續(xù)增長的體制機(jī)制。

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須加快補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌;必須把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，堅(jiān)持先建機(jī)制、后建工程，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù);必須完善農(nóng)企利益緊密聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展;必須落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，鼓勵(lì)勤勞致富，統(tǒng)籌提高農(nóng)民的工資性、經(jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性收入。

一邊是大城市的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，一邊是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)……針對不少地區(qū)存在的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距，《意見》提出，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。包括特色小鎮(zhèn)、各類農(nóng)業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)以及創(chuàng)建城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目等。

國務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員張曉歡說，用城市的科技特別是農(nóng)業(yè)科技改造鄉(xiāng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用城市的工業(yè)延長鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，用城市互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。“城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺是必需的載體支撐。”

看點(diǎn)四：設(shè)立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)

《意見》提出，選擇有一定基礎(chǔ)的市縣兩級設(shè)立國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先試、觀照全局。

抓好試點(diǎn)對改革全局意義重大。中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所所長張車偉說，當(dāng)前在人口、土地、財(cái)政、金融、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和工商資本入鄉(xiāng)等方面，還有不少體制機(jī)制障礙。設(shè)立試驗(yàn)區(qū)著眼于破除現(xiàn)行體制機(jī)制束縛，明確改革重點(diǎn)、為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺。

張車偉說，設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，要遵循少而精、質(zhì)量第一的原則，避免區(qū)域平衡，防止部分地區(qū)把“帽子”一戴了之。

“要邊試驗(yàn)、邊總結(jié)、邊推廣，條件成熟時(shí)以法律等形式固化。”國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。