國有資產轉讓及承租人優先購買權的沖突及解決

【摘 要】 實踐中，當國有企業的房屋在進行實物房屋建筑的資產轉讓時，如果房屋處于已經出租的狀態，在履行轉讓程序時便會出現國有資產轉讓進場交易制度與承租人優先購買權制度的沖突，導致資產轉讓過程中出現一些程序上的爭議和難點。本文將就承租人優先購買權與國有資產轉讓沖突產生的立法根源、沖突的表現形勢以及解決方式進行探討，為化解矛盾沖突探討可能的路徑，在二者的價值取向之間尋求平衡點，并就實施程序中可能存在的問題進行簡要分析。

【關鍵詞】 國有資產 優先購買權 沖突解決

一、承租人優先購買權與國有資產轉讓的立法沖突

承租人優先購買權的主要法律依據為《中華人民共和國合同法》第230條的有關規定以及最高院的有關司法解釋。其規定的核心要旨在于保護承租人對房屋使用權的一種已得利益，在房屋的所有權面臨變動時，承租人有為了維系使用的穩定而在同等條件下優先購買的權利。

本文所指的國有資產轉讓是特定意義上的國有資產轉讓，即除了國有資產無償劃轉、產權轉讓、增資行為之外，僅僅限于國有資產中已處于租賃狀態房屋的公開轉讓行為。其主要法律依據為《中華人民共和國企業國有資產法》（2009，以下簡稱《國資法》），《國資法》對國有資產的交易程序中規定了諸如論證、評估、披露、進場交易等特殊流程環節，突出了進行國有資產轉讓時需要履行相關審批程序以及并且按照競拍等模式進行，該規定的立意在于防止國有資產流失，保障國有資產在交易中不出現價值的折損與流失。

從上述可知，二者在立法時的目的和價值傾向是有所不同的，在相關實務中，關于承租人行使優先購買權是否必須“進場交易”、是否必須完全遵循國有資產轉讓“競價方式”、行使優先購買權的“同等條件”是否受到國有資產轉讓“受讓方資格條件”的限制等問題法律并未給出明確說明，不同地方對于涉及到相關問題的規定也不一致，有要求對租賃關系“妥善處置”、或對租賃情況予以“披露”，但都并未進一步涉及到承租人是否參與進場交易等有關承租人優先購買權的實質問題，僅在部分地方有規范要求應當在租賃期滿后再進行轉讓[1]，這樣的模糊的規定帶來了很多實際中的爭議點和困惑，例如：若承租人由于未經正式通知而導致沒有參加進場交易，是否意味著放棄或失去優先受讓權？承租人未參加進場交易而在進場交易競價結束后提出按最高競價行使優先購買權是否應該得到支持？

有觀點認為，為解決上述問題，承租人的優先購買權在面臨國有資產轉讓時可以的類推適用有限責任公司股東的優先購買權的有關規定。具體來說，在有關法律中針對“有限責任公司股東的優先購買權”的部分的主要規定可以概括集中到兩個層面：（1）原股東對于優先購買權的行使意向應當進行充分的披露，并且所披露的信息應該是真實有效的;（2）原股東按照法律規定享有和行使優先購買權。這些規定所傳達出的意思至少可以類推理解為，在國有資產轉讓中，若有涉及到優先購買權的行使問題，應當按照法律的規定進行，將優先購買權人也納入交易對象中進行綜合考量，但是經過披露后承租人如何行使優先購買權的問題法律依然沒有給出明確的規定，所以類推適用有限責任公司股東的優先購買權的有關規定仍然會有很多爭議和難點尚待解決。

二、承租人行使優先購買權“進場交易”的必要性論證

關于承租人行使優先購買權是否需要“進場交易”這一問題，相關法律中并未給出明確要求，雖然有的地方產權交易所對此有一定的要求，但是學理上仍然存在探討的空間。筆者認為，承租人行使優先購買權以具有一定的必要性，理由如下。

1、交易成本對于參與交易當事人的影響。一般情況下，交易成本是衡量某項交易是否能最終符合交易期望的重要考量事宜。由于國有資產轉讓招拍掛程序中需要履行申報、競價等程序，對于競買人而言，其交易成本顯然大于一般正常市場的公允交易成本。若承租人行使優先購買權不需要“進場交易”，對于一般競買人而言，就會出現相較之下實際付出了更多的交易成本，且競買順序相同情況下優先于自己獲得標的物的競買者，這顯然對于一般競買者來說是一種變相的不公平，對其參與競買的熱情會帶來一定影響。

2、國有資產轉讓程序中的有關要求導致承租人行使優先購買權難以在場外進行。國有資產轉讓中，無論是交易各方還是產權交易中心都面臨著合規的要求甚至監察的壓力，由于法律沒有規定承租人行使優先購買權是否一定需要“進場交易”，也沒有規定可以類推適用的例外情況，在實務操作中想要各方接受承租人在場外即可完成交易勢必會引發在執行程序上產生很多問題或爭議。不僅如此，整個競拍程序核心目的是為了讓出價最高者競得，若脫離場內交易的框架，很可能會導致在競買過程中出價的最高方最終沒能成功競得標的物，其后續的若想提出異議或者尋求權利救濟的手段又缺乏相應的法律支撐。

3、承租人在租賃時應當對于標的物以及自身權利的特殊性有所認知。國有房屋的承租人，在租賃合同訂立時或者合同履行中就意識到或應當意識到租賃標的物在所有權上的特殊性，那么相應的，優先購買權作為一種依附于租賃關系而衍生出的權利，其勢必會受到租賃特殊性的影響。即承租人也應當會意識到所租賃房屋在面臨轉讓時需要履行的程序與正常市場交易是有所不同的。因此，在這種已有認知下，其仍選擇行使優先購買權也就意味著其接受了國有資產轉讓中特殊的程序要求，應當參加“進場交易”

三、承租人行使優先購買權與國有資產轉讓在履行程序中的沖突及解決

（一）、關于“進場交易”方式的沖突體現

如前文所述，《國資法》和《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》等法律法規并沒有規定承租人行使優先購買權是否也必須在產權交易場所進行，也沒有規定行使優先購買權以何種方式進行。

在一些地方的產權交易所制定的交易規則或發布的公告中，往往要求承租人根據掛牌條件的要求報名參與受讓，逾期或未按照要求辦理報名手續的，視為自動放棄優先購買權，此類具體行政是否屬于不當的擴大解釋以及能否達到排斥承租人法定優先購買權的效果，仍然值得討論。按照有關司法案例[2]中的裁判要旨：承租人優先購買權等有關權利的喪失與獲得并非是由產權交易所進行判斷，交易所也無權進行裁量，其自身制定的交易規則不能夠等同于法律進行適用，因此，承租人未按照交易所的規則參加交易并不能視為放棄優先購買權。

不僅如此，如果要求承租人必須參與進場投標才能行使優先購買權，按照法律規定和現實狀況，承租人是無法提前獲知其他投標方的競標方案的，在此情形下，其投標的行為也僅僅成為了保護優先購買權不喪失的程序要件，而不是其實現權利的程序要件。因此，承租人以何種方式參與“場內交易”是一個更加值得探討的問題，要做到既能符合進場交易的程序要件，又能在實質上對承租人行使權利提供必要的便利。

（二）、關于“進場交易”形式的沖突解決方式

1、追尋意思自治下的解決路徑

法律賦予承租人行使優先購買權的權利也即意味著賦予其不行使優先購買權的權利。實踐中，一些地方的產權交易場所也會在交易之前要求轉讓方征求并且取得承租人放棄優先購買權的書面材料，并且該書面材料也成為了交易備查文件進行公開。這種做法雖然旨在進場交易進行之前對于承租人行使優先購買權的問題進行先期解決，但是也僅僅適用于承租人愿意放棄自身權利的情形下。并且這種做法還導致了一個具備爭議的后果，即若承租人不放棄優先購買權，轉讓方可能難以順利進行場內交易。

如果在承租人明示不放棄權利的前提下或者是否行使權利處于待定不明的狀態，可以在尋求尊重當事人意思自治背景下進行先期處理。成熟的做法是在與承租人簽約前就將有關放棄優先購買權或者不享有優先購買權情形的條款予以考慮，并加入到租賃合同中，方便處理后續因為優先購買權而產生的問題。

此外，若承租人沒有放棄優先購買權的意愿，為了兼顧優先購買權的保護和國有資產轉讓中的程序要求，可以在租賃期尚未結束且國有資產進場交易程序履行之前進行協商溝通，在避免后續交易障礙和糾紛的前提下，轉讓方與承租人雙方之間明確約定：承租人同意遵照有關國有資產轉讓中的程序及實體要求進行“進場交易”，行使自己的優先購買權，若在競買過程中因為承租人自身不履行有關程序或者經過競買程序而最終未能成功競買的，承租人對于此結果表示認可和接受，不會提起自身權利受到侵害的訴求。

這種約定兼顧了國有資產轉讓中的程序要求與承租人優先購買權的保護，在避免國有資產損失以及促成交易公平上有著較大優勢，將承租人按照一般競價者一致看待也有利于實際操作中按照統一的程序進行交易。但是這種方式也面臨著一定問題，即，此情形下承租人要想最終成功競購，必須滿足所設置的受讓方資格條件（如有）并且幾乎成為最高出價方，這與未享有或者放棄優先購買權事實上相差無幾，且建立在承租人自身實力強勁的基礎上。某種程度上而言，這種約定實質上還是承租人的一種妥協與退讓，在沒有相關法律文件出臺之前，其蘊含的價值追求是否正確以及解決方式是否合理仍然有待商榷。

（三）、關于“競價方式”的沖突及解決

國有資產進場公開競價按照規定可以采取的拍賣、招投標、網絡競價以及其他競價方式，然而拍賣競價方式與承租人行使優先購買權是存在一定沖突的，拍賣作為一種受到法律規制的交易方式，其核心是創造并維護一種公平的競價方式，以最高競價促成交易成交，傳統拍賣中對于優先購買權人參加競拍的，采取的是確定最高價后向優先購買權人詢價的模式。若按照傳統拍賣中關于優先購買權人的處理方式進行，很可能會導致承租人與其他具有較強烈競購意愿的競買者在詢價環節反復拉鋸，導致整個程序繁瑣，影響交易的效率。不僅如此，承租人也因為缺乏對競拍情況的了解而處于一種信息不對稱的劣勢中。不僅如此，拍賣成交的合同乃是諾成合同，拍賣師落槌之刻即表示成交，合同生效，如果落錘后承租人欲行使優先購買權，勢必導致與先前已完成競拍的產權交易雙方產生沖突。

為了解決拍賣競價中關于行使優先購買權存在沖突的問題，筆者認為實際拍賣中可以參照引入一種“特殊標識”的思路進行，具體如下：在一般競買人和承租人一同完成拍賣前的信息資料征集、身份識別工作后，交易場所會對承租人進行特別的身份標示，并且對一般競買人進行公開，提示其注意在競買者中有優先購買權人參與。在競價過程中，承租人可以在收到其他競價信息后，以相同價格進行競買，其他一般競買人對于承租人的這一行為將得到特殊提醒，并且只能以加價競買的方式進行對抗，最終保證競買成功者要么是相同最高出價下的優先購買權人，要么是最高出價人。如此即可兼顧國有資產轉讓中的程序要求以及對承租人優先購買權的保護，該思路在實際中已經得到了有關應用，并且實行起來的難度并不是很高。

四、承租人行使優先購買權面臨資質要求時的沖突及解決

根據學理通說以及司法解釋，承租人在行使優先購買權中的“同等條件”的意思核心是指在所承擔價格相同下有優先購買的權利，價格相同包括價款數額相同和支付方式相同，除不可對抗共有權人以及與所有權人有特殊關系的人外，并未出現其他條件限制。然而，根據《中華人民共和國招標投標法》的規定，最終確立的中標方不僅取決于投標人的報價，還需要考慮投標人的其他方面的情況。同時，《企業國有資產交易監督管理辦法》中也只是原則上規定了產權轉讓不得針對受讓方設置資格條件，在實際操作中轉讓方仍然會出于各種考量進行資格限制，實質上已經極大限制了承租人優先購買權的行使，增大了承租人行使權力的門檻。

筆者認為，由于立法層面在“國有資產轉讓”與“承租人優先購買權”問題上的考量基礎和出發點不同，在評價此問題時，需要探究各自的立法根源，尋求平衡二者價值上的最大公約數。按照《企業國有資產交易監督管理辦法》的有關立法精神，在不涉及國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的相關問題上，有關的規定相較于之下的嚴格程度以及審批層級都會有所放松，考慮到國有資產中房屋的轉讓只是作為企業所擁有控制的資產的權屬變更，幾乎不會涉及到有關國家安全或其他重大關鍵問題。因此，在能夠保障國有資產保值增值，不影響國有資產合理轉讓的前提情況下，在房屋類國有資產的轉讓中，不應當對包括承租人在內的受讓方設立限制條件。若因為設立條件導致承租人難以行使優先購買權的，承租人應當有權要求設置條件的機構進行說明，甚至獲得申訴、訴訟的救濟機會。

五、結語

本文對國有資產轉讓以及承租人行使優先購買權中存在的問題進行了梳理分析，結合立法背景、實務中的程序矛盾等方面進行了簡要分析。要想有效平衡或者解決二者之間存在的矛盾，有兩種解決的思路，一是在當事人意思自治的背景下，盡量對于承租人是否行使行使以及如何行使優先購買權進行事前約定，避免在實際程序中出現障礙與紛爭;二是承租人應當以合理的方式參與“進場交易”行使優先購買權，在競拍交易過程中通過一定的手段對承租人與一般競買人做出區分，兼顧出價最高者競得的拍賣原則與承租人優先購買權的保護。

注 釋

[1] 《廣州產權交易所實物資產交易操作規程》、《蘇州市市屬國有資產公開轉讓暫行辦法實施細則（試行）》（2003）、《哈爾濱市企業國有產權轉讓管理辦法》、《青島市企業國有產權轉讓管理暫行辦法（試行）》（2005）

[2] 《最高人民法院公報》（2016年第5期），“中靜實業”案

【參考文獻】

[1] 王楠. 國有股權轉讓股東優先購買權制度研究[D].中國政法大學，2013.

[2] 李大兵. 承租人優先購買權探析[D].山東大學，2012.

[3] 李建忠， 趙斌.民商事審判疑難問題解析[M].山西人民出版社，2006.

作者簡介：陶爽（1995-），男，碩士在讀，中南財經政法大學，430000，研究方向：經濟法.