村民自治的困境及其對策探究

【摘 要】 近年來，受城鄉二元制度的影響，出現城市趨向繁榮而部分鄉村日漸衰落的現象，實現鄉村振興已成為政府工作的重要任務。本文對村民自治的產生背景進行了梳理，從組織管理的角度探討村民自治過程中出現的選舉、治理權力、自治理念的沖突等問題，并針對所涉及的問題提出相應的對策和建議，以加快推進村民自治以再現鄉村活力。

【關鍵詞】 村民自治 村民委員會 鄉村振興

在鄉村治理體系中自治作為鄉村治理的內生力量，是完善鄉村治理的基礎，僅靠法治與德治的外部力量推動難以實現鄉村振興，喚醒村民自治力量是實現鄉村振興的關鍵所在。

一、村民自治的發展背景

上世紀80 年代，廣西宜山地區出現第一個村民委員會，村民自治由此展開。1982 年將村民委員會寫入了憲法，農村地區開始廣泛建立鄉政府和基層群眾自治組織——村民委員會。1983 年人民公社正式退出歷史的舞臺，廢除了人民公社制度，鄉鎮政府接替了原來的人民公社的位置，鄉政村治的體制框架基本形成。1987 年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》在第六屆全國人大常委會上得到通過，村民自治從此得到法律的保障。1998年全國人大常委會對《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》 進行了重要修訂并正式實施，我國村民自治的法制體系基本完善。村民自治制度到達其發展的瓶頸期，2014 年中央一號文件提出：“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”。 十九大中央首次提出鄉村振興戰略，指出：“加強農村基層工作，健全自治、法 治、德治相結合的鄉村治理體系。”

二、村民自治所面臨的困境

（一）村民委員會選舉問題基數小、選舉過程不透明。村民委員會成員選舉基數小，越來越多的農村青壯年涌入城市打工賺取收入，留在農村的多為老人、婦女和兒童，大大減少了村民委員會選舉人員的基數。村民委員會成員的選舉過程也存在不合法不透明現象，隨著城鎮化建設的進程加快，農村征地和拆遷問題中涉及的利益問題日益顯著，權力尋租和利益勾結等腐敗問題層出不窮。有些村民或村委會成員相互勾結，在選舉過程中實行暗箱操作，賄賂村民商量好選舉投票，對不同于自己隊伍的村委會成員進行打擊，致使該選上的沒能選上，選上的村民委員會成員形成干部利益團體。

（二）村民委員會的縱向行政權和橫向自治權之間不平衡。由于村民委員會屬于基層自治組織，其治理資源相較于地方政府非常有限。地方政府利用其豐富的治理資源在行政與財政上的施壓要求村民委員會完成各種行政任務，村委會的自治空間越來越狹小以至無法發揮其自治自主性。村黨組織和村委會也在治理中產生權力分配和使用上的矛盾，治理主體很難同時做到既要反映國家意志執行黨的領導又要代表村民意見實現人民群眾當家做主，村黨組織和村委會所賦予的權力究竟在村民自治中如何發力是亟待解決的問題。

（三）村民自治的社會環境發育不足。首先在社會組織環境，農村基于共同利益成立的組織少且組織化程度低，分散的村民難以聚集起來商議農村公共事務的處理。少數村民具有共同體精神，大多數村民在公共參與中側重滿足于個人的社會需求，農村社會亟需社會組織培育發展村民的公共精神。其次在治理技術環境，隨著互聯網+模式和無紙化辦公模式的推行，鄉村治理人員需要掌握比以前更多的知識和技術，但是鄉鎮政府只注重下撥經費完善設施設備，卻不組織技術人員對村干部進行技術培訓和指導，無法從根源提升基層的工作效率。

三、完善村民自治的對策

（一）擴大選舉基數，保障選舉公平。首先要留住農村勞動力和人才，政府要制定相應的政策來增加農民的收入和福利，使農民享受到與進城打工相同的待遇。再者，鄉鎮政府應嚴格按照《村民委員會組織法》規定按時合法領導和指導村民委員會的選舉，不干涉村干部的任職問題，使村民委員會的組成真正實現民主選舉，實現基層民主自治。同時加強廣大農民群眾對村民委員會選舉的監督，實實在在發揮村務監督委員會或其他村務監督機構的監督作用。

（二）縱向解放行政權，橫向強化自主權。第一，限制鄉鎮政府權力對農村中的公共事務的過多干涉，鄉鎮政府要從過去把村民委員會當成下級直接指揮的觀念轉變過來。第二，根據具體情況適當給鄉村分配治理資源，使村民自治不再因缺乏治理資源而受到鄉鎮政府的牽制，從而從鄉鎮政府派發的繁重的行政任務中解放出來。第三，加強村民的橫向自治權，同時化解“兩委”矛盾，將村黨組織和村委會的權力進行整合，使村黨組織與村委會的向心力朝向群眾的最大化利益。

（三）創建成熟的農村社會自治環境。一方面，大力培育農村社會組織，發揮社會組織的凝聚作用;另一方面要在農村地區廣泛開展公共教育服務，加強農村的教育水平，提高村民的知識水平。除此之外，鄉鎮政府還應組織村干部進行業務能力的技術訓練，以幫助村干部適應新模式的治理方式。

村民自治是實現農村社會治理現代化的內生性力量，通過自治可強化村民自治的動力和能力，降低因搭便車或機會主義等行為的成本，從而實現自下而上有效的基層民主建設。農村社會的穩定是國家得以穩定的重要前提，實現村民自治是走向現代化治理的關鍵，未來要著重優化村民自治的制度環境，使得“法治、德治和自治”三股力量在農村治理中齊頭并進。

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作者簡介：毛海燕（1993-），女，漢族，四川成都人，行政管理碩士，單位：四川大學行政管理專業，研究方向：地方政府治理。