關于政府購買服務崗位規范化管理的研究與思考

朱亮亮

近年來，隨著地方政府公益性職能日益增多和各項工作需要，為了不斷滿足基層群眾教育醫療、社會管理、環境保護、審批服務等領域的公共需求，機關事業單位在編制控制日益緊張的前提下，使用政府購買服務崗位聘用人員（以下簡稱服務人員）承擔部分輔助性、臨時性、事務性、可代替性工作，是當前一種普遍現象，服務人員數量越來越多，范圍越來越廣，如何對其進行規范化管理已成為當前急需解決的一項重大課題。為此，江蘇省南通市海門市圍繞本市的政府購買服務崗位管理進行了思考與實踐。

一、基本現狀和主要做法

從調研情況來看，海門市現有政府購買服務崗位限額共計3605名，實有3223人。從用工崗位來看，服務人員可劃分為三類：一是管理輔助類崗位1502人，占總數的46.60%，主要有協管協勤、辦公輔助等;二是技術類崗位1338人，占總數的41.52%，主要有新聞工作者、教師、醫生和護士等;三是后勤服務類崗位383人（其中機關事務局有336人），占總數的11.88%，主要有駕駛員、食堂服務、后勤保潔、安保等。從分布情況來看，主要集中在衛計系統、教育系統、公安系統以及城管、住建、機關事務等涉及民生服務保障的相關部門和單位，共使用服務人員3079人，占比95.5%。從用工方式來看，主要有單位聘用、勞務派遣、外包服務。

為加強和規范市級機關事業單位政府購買服務崗位管理，海門市從制度建設著手，先后出臺了《海門市機關、事業單位政府購買服務崗位工作人員薪酬方案》《海門市市級機關事業單位政府購買服務崗位管理辦法（試行）》等，對政府購買服務的審批主體、招錄程序、用工方式，以及服務人員的薪酬待遇等進行規定，把控源頭。

一是建賬立冊，控制總量。認真梳理市級機關事業單位政府購買服務崗位歷年核定情況，形成各單位歷史沿革臺賬，做到所有單位政府購買服務崗位核定情況有據可查、有數可核。先后分三次對全市機關事業單位政府購買服務崗位情況進行了系統梳理統計，進一步掌握了各單位核定數、實有數情況，按照主管部門分類整理電子表格，實行專項管理，并將2018年12月底核定數作為全市限額總量基數，明確今后只減不增。

二是審管結合，動態調整。根據申請單位實際情況，按照“從嚴控制、精簡高效”的原則，科學核定政府購買服務崗位限額。市級機關事業單位編內人員能夠保證工作正常開展的，原則上一律不準使用服務人員;確因工作需要，須在機構編制部門下達的政府購買服務限額內使用。對限額實行動態調整，要求各單位每月及時上報人員在崗使用情況，對存在長期不用的空余崗位，相應核減政府購買服務限額。

三是規范程序，嚴把入口。凡是新批準的政府購買服務崗位或需要變更服務人員的，要求各單位統一采用勞務派遣方式，并通過海門人事人才網、海門日報等發布公告，由人社部門以公開招聘形式統一組織招錄。去年以來，先后有市場監管局、行政審批局、公共資源交易中心、不動產登記交易中心、江海博物館等單位通過海門市人事人才網進行公開招聘，嚴格規范招聘程序。

四是從嚴監管，規范管理。建立市級機關事業單位服務人員實名信息庫，將核定限額、人員情況納入信息庫，實現動態化管理。同時，加強對服務人員的管理力度，不定期進行跟蹤了解，查閱有關單位的臺賬。對有關單位未經審批，擅自聘用或更換服務人員，未予備案的，要求及時整改規范，并將服務人員使用情況納入市委巡察內容，針對發現的問題，查閱有關臺賬，根據不同情形，制定解決辦法和規范措施。

二、存在問題與原因分析

一是用工規模整體偏大。全市各單位服務人員規模龐大，總數約占全市機關事業單位在編人員總數的20%。很多單位普遍存在依賴性，在遇到職能調整或者職責增加時，就要求增加服務人員限額，造成了全市服務人員總量偏大。

二是審批主體不夠規范。機關事業單位聘用政府購買服務崗位的，有的經過市機構編制部門批準限額，有的是通過市政府辦公會審議，有的則是根據上級部門的文件或者要求，不同的審批主體導致審批標準不統一。

三是招錄工作不規范。在招錄上，缺乏規范的招錄程序，有些單位通過市人社局人事人才網公開招錄，有些單位由勞務派遣公司負責招聘，少數單位還存在自行招聘的情況，容易造成因人設崗、人情設崗現象的發生。

四是用工方式不規范。有規范簽訂勞動合同的，也有未簽的。有的即使簽訂了勞動合同，方式方法也不一致，有的是機關事業單位直接跟聘用人員簽訂合同，有的是通過勞務派遣的方式簽訂合同。另外，繳納五險一金的情況也不統一，易造成勞動合同糾紛。

五是人員管理不規范。在管理上，各單位自主支配權力較大，服務人員工作內容隨意變更，有些單位把服務人員放在非輔助性崗位上，如財會等重要性崗位，容易造成有些服務人員濫用職權等現象。

六是工資福利不統一。全市不同單位的服務人員缺乏合理統一績效考核制度，尤其是一些差額或自收自支單位的服務人員的工資福利待遇往往由單位自主確定。經費列支渠道有的納入財政預算安排，有的擠占部門其他預算經費。此外，在學習進修、職務評聘上，服務人員發展空間極為有限，隊伍穩定性差、流動性大。

造成上述這些現象的原因是多方面的，主要有以下幾點：

一是人員編制緊張。隨著經濟社會的快速發展，機關事業單位的職能不斷轉變。特別是政府加大了對社會公益性事業的投入，廣大群眾對政府公共服務的要求也在不斷提高，單位業務工作量明顯增大，各項創建達標及社會事務性工作也逐漸增多，大量的事務工作和后勤工作與現有的人員編制不匹配，且在編人員招錄過程時間長，對單位來講使用服務人員是最便捷的方法。

二是現有資源未充分利用。一些單位的現有人力資源沒有充分利用，工作量不飽滿、人浮于事現象依然存在，對于增加的工作不是想方設法通過提高效率等方式來解決，而是想著通過增加服務人員人數的方式來應對。同時，還存在著累活編內人員不愿干，凡事聘用服務人員去做的現象。

三是單位領導重視不夠。用工單位注重對在編人員的管理，但對于服務人員的管理，沒有制定相應的規章制度進行有效約束。有些部門領導由于對政府購買服務的概念不清、認識不一致，在政府購買服務的申請流程、招錄流程、用工方式、人員管理、工資福利待遇上還存在內部制度落實不規范現象。

四是考評機制不健全。現有文件對政府購買服務崗位履職和崗位資金使用情況的監督評估措施辦法不具體，涉及到聘用人員合同的簽訂及履職績效等內容不易量化評估，無法實現政府購買服務崗位履職效能和崗位資金使用效益最大化。

三、對策與建議

一是加強宣傳，提高思想認識。針對出臺的《海門市市級機關事業單位政府購買服務崗位管理辦法（試行）》，利用開展政策培訓、新聞媒體宣傳等方式，加大宣傳力度，促使各單位領導和有關工作人員提高認識，進一步明晰政府購買服務崗位的適用范圍、資格條件、審批主體、招錄程序、用工方式、經費渠道等，有效控制政府運行成本，不斷提高行政效能和服務水平。

二是限額審批，堅持總量控制。注重源頭控制，加強購買服務限額審批管理，由市機構編制部門扎口審批限額，控制增量。市委編辦根據申請單位的實際情況，在認真調研的基礎上，提出購買服務崗位及限額的建議，提請市編委審定。機關事業單位使用服務人員要實行計劃申報、審批管理制度。需要補充、更換服務人員的必須先到機構編制部門進行申報審批，用人單位不得擅自補充更換人員。

三是強化執行，規范使用程序。規范招錄工作，用人單位用人計劃經市委編辦審批同意，報市人社部門核準后，按規定程序公開招錄。強化用工管理，規范訂立勞務派遣協議，約定派遣（聘用）崗位和具體人員、派遣期限、勞動報酬等。建立考核制度，考核結果納入本人檔案，與績效掛鉤，并作為續簽、解除、獎懲的重要依據。

四是依托系統，加大管理力度。依托南通編制人事財政綜合信息系統（或開發新的軟件系統），參照在編人員實名制管理方式，更新完善服務人員實名制信息庫，實現用人單位申報，審批部門審核的運行模式，及時掌握各單位核定數、實有數。將服務人員指標、核準情況、人員招錄情況、經費支出情況等進行網上貫通，實現服務人員的動態化、精細化管理。加強對服務人員的管理力度，不定期進行跟蹤了解，查閱有關單位的服務人員臺賬。對發現單位未經審批，擅自更換服務人員的，或不及時更新實名制系統的，向單位發出書面通報，要求限期整改。

五是從嚴控制，抓實專項督查。以2018年12月底全市限額數為全市控制基數，今后全市限額總數做到“只減不增”，個別單位因工作需要確需增加限額的，需在全市范圍內統籌調劑解決。對全市各單位使用的服務人員使用情況，編辦、人社、財政等部門每月（或每季度）聯合抽取不同單位進行專項督查。對長期空余不用，存在人浮于事、編外人員過多的單位，逐步減少政府購買服務限額。部分單位如職能逐漸弱化的，采取按實際工作情況逐步清退、自然減員等手段，不斷消化現有服務人員。今后力爭實行半年審核制度，加強監督管理，收回空余崗位，做到財政供養人員“只減不增”。

六是明確責任，形成聯動機制。要加強職能部門和用人單位的協調配合，逐步建立起編辦、人社、財政等部門協同負責、各司其職的聯動機制，定期舉行聯席會議，研究全市階段性政府購買服務使用情況，對出現的問題，及時拿出切實可行的辦法。凡未經市機構編制部門批準擅自購買服務崗位的單位，市人社部門不予進行勞務派遣協議和勞動合同鑒證，市財政部門不予預算經費，市監察委對相關單位主要責任人追究相關責任。

七是創新思路，構建購買新模式。積極實施部分領域政府購買服務由限額管理為主向項目管理為主轉變，不斷提高政府購買服務的質效。如市級機關事業單位辦公用房物業管理、食堂運行等需要政府購買保安、保潔、膳食等服務的，不再核定服務人員限額，采取服務外包等方式解決，向市場購買服務項目。市財政部門依據工作實際核撥項目經費，實現“以錢養人”到“以錢養事”的轉變。□作者單位：江蘇省海門市委編辦E：CWK

關鍵詞：機關事業單位 政府購買服務 規范化