政府市場社會三方共治與更好發揮政府作用

張曉晶

當前，我們在改革中遇到了一些問題，導致一些方面的改革推不動、推不實，比如國企改革與政府體制改革。原因在哪？原因在于我們沒有從理論層面上把一些問題搞清楚，導致在改革上出現猶豫，不堅決、不徹底。

一

本輪國際金融危機以來，對于政府在經濟發展過程中的積極作用又得到了較多的強調。而且涌現出大量經濟史學的文獻，認為即便是歷史上的發展，政府所起的作用也非常大，比如所謂大分流的分析。為什么英國在歐洲國家中發展得最早且發展得最好，而中國卻突然落后了？以前的解釋是，英國搞自由市場經濟、小政府，完全靠民間力量，發展起來了。但現在的研究結論正好相反，英國恰恰是利用了政府的干預力量，提供了更多的基礎設施，包括特許經營等，帶動了經濟的發展。而當時中國的清朝政府反而沒有足夠的能力提供基礎設施，無法更好地發揮政府作用，與英國相比，經濟發展就落后了。“二戰”以來，一些經濟體實現了后發趕超。而成功趕超的國家主要是日本、韓國等亞洲經濟體。為什么會取得很大的成功？原因在于，這些經濟體都擁有所謂的發展型政府（developmental state），它們通過制定發展戰略，實施產業政策，積極推動了經濟發展。

上述例證說明，國家也好、政府也好（英文都是state），在一國的經濟發展過程中發揮了很大的作用。但關鍵是，政府如何發揮其作用。

二

關于資源配置中政府的作用，十八屆三中全會講得非常清楚：即市場起決定性作用，更好發揮政府作用。但是怎么發揮政府作用？ “在保證市場發揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情”，其實已經給政府定位了，政府只能在這個領域干事情，并且還有一個前提，即市場是上位的，政府必須遵循它。但是我們在處理政府與市場關系時卻忘了這個前提，將“市場決定性作用”與“更好發揮政府作用”放在同等地位，特別在改革過程中，我們就不知道到底要把誰放在前頭、到底什么是主要矛盾，這是很大的問題。

政府作用如何做到以市場決定性為前提？即一切以促進市場機制充分發揮作用、實現資源的優化配置為準繩;任何對此的偏離，就是政府作用所帶來的扭曲，是要避免的。因此，保證市場決定性為前提，政府的作用可以有兩方面：一是“修補”市場（取“修復補充”之意。包括培育市場、彌補市場失靈甚至創造市場等），實際上是“管好那些市場管不了或管不好的事情”;二是減少扭曲，主要是減少政府干預所帶來的扭曲。

扭曲與發展之間的關系是非線性的，良性扭曲高度依賴于不同發展階段的特定語境和歷史路徑。跨國經驗與中國的實證數據均表明，特定條件下促進發展的所謂良性扭曲，到了新的條件下可能會成為發展的障礙。比如后發優勢、次優原則、市場失靈等，都是有理論前提的，即基本上都是針對經濟發展水平較為落后、面臨起飛趕超轉型任務，同時市場體系不發達、結構性問題嚴重的經濟體。隨著中國發展水平的提高以及市場體系的逐步完善，這些前提條件會慢慢消失，良性扭曲也就難以存在了。正因為如此，要旗幟鮮明地消除扭曲，切實發揮市場在資源配置中的決定性作用，摒棄對待扭曲問題上的保留和猶豫態度。否則，在趕超的口號下，政府干預引致的扭曲會頻頻發生，并導致市場化改革的方向發生游移和搖擺。

因此，我們認為，在資源配置層面上，未來的改革要以市場經濟為基本原則、基本信仰，并以此來約束、規范、調整政府的行為;不是以政府主導為信仰、為遵循，讓市場經濟來協調和配合。盡管對政府與市場作用進行排序，似乎不太符合辯證思維和中庸思想，但在實際工作中，還是需要分清主次、先后，抓住主要矛盾;否則，缺乏明晰的方向，沒有得力的抓手，改革工作就會難以推進甚至陷于停滯。

三

以往對于政府的認識，往往局限于政府與市場的關系，現在看來，社會也是至關重要的一方。全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理成為推進改革的新的關鍵詞。

國家治理視角，強調政府、市場和社會三元共治。一是政府的力量，它借助國家權力的強制性來配置社會資源，使之有序運行和發展;二是市場力量，即亞當·斯密所強調的那只“看不見的手”，它通過市場機制（特別是自由競爭與價格信號）促進社會資源的優化配置;三是社會力量，也稱為社會自組織力量，它是靠具有強烈公共精神、公共責任的個體或組織，以自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的方式，自覺遵循一定的公共行為規范，并承擔一定的公共治理職責，由此促進經濟社會的發展。在國家治理活動中，政府力量最擅長公共領域的治理，市場力量最擅長經濟領域的治理，而社會力量最擅長糾正和彌補政府力量和市場力量的缺陷和不足，社會力量在公共領域和私人領域都能夠找到自己最佳的角色定位。好的國家治理模式一定是政府、市場和社會三方力量相對均衡且能夠互相支持也相互制約的格局。

認識和理解國家治理中的政府，既需要從三方共治的角度，也需要從政府質量的三重維度：國家能力（state capacity）、法治政府和責任政府來考察。其中，國家能力是政府作用的基礎，而法治政府與責任政府則是對國家能力的某種限制，是對國家能力作用范圍和程度的一種約束。

國家能力，應至少包含：動員資源的能力。既包括政府自身掌握的資源，如政府資產，也包括政府動員資源的能力，如征稅、舉債等;提供制度規則及其他公共品的能力。如產權保護、公平的競爭環境、環境規制等制度規則，以及公共安全、社會公平、經濟穩定等公共品;提供基礎設施與公共服務的能力。既包括交通運輸、機場、港口、橋梁、通訊，水利等基礎設施，也包括醫療教育社保等公共服務;官僚體系的效率，即政府的行政能力。它可以說是國家能力的基本和前提。

法治政府是以保障公民和社會的權利為依歸，整個政府治理過程都納入法治的軌道。“法治”（Rule of Law）與“法制”（Rule by Law）存在著微妙的不同，前者意味著法律的地位是高于政府的，即便是最高級別的行政長官，也要受到法律的限制，按照一定的程序和規則來運作，不能為所欲為。法治政府的要旨在于：憲法和法律具有至高無上的權威性地位，一切權力行為或者行政行為都必須有法律依據，否則均視為違法。

責任政府意味著政府要對社會的公共利益負責。任何政府如果擁有權力但缺乏問責的制衡，就會產生腐敗。這可以用一個簡單的公式來表達：腐敗=自由裁量權-負責制 。問責制在概念上要比民主更為寬泛。問責制的實施往往體現為上級對下級的問責，而實際上，真正的問責是民眾對于政府的問責。因此，如何使問責機制對政府行為形成真正的約束，是建立責任政府的關鍵。

目前美國是國家能力弱，而法治政府和責任政府強;中國則相反，國家能力強，法治政府與責任政府相對較弱 。

無論是從三元共治角度，還是政府質量的三重維度，都指出了政府的能動性（如所謂發展型政府、有為政府等）和有限性（即政府干預的限度）之間的平衡。和資源配置相比，國家治理處在更高維度。如果說在資源配置層面，政府是以市場發揮決定性作用為前提，那么，在國家治理層面，政府要和市場與社會共治，國家能力應在法治政府與責任政府的約束下實施。

四

如果說40年前中國改革的起點和重心在市場，那么，40年后中國改革的起點和重心在政府。過去的市場化推進，只要政府“放手”便有發展;今天的市場化推進，所遇瓶頸和障礙，歸根到底在政府。

展望未來的政府體制改革，就資源配置維度而言，政府應是以市場發揮決定性作用為前提，保障、強化和彌補市場機制，減少因政府干預帶來的各類扭曲。就國家治理維度而言，應強調政府、市場、社會三方共治，特別是繼續推進市場化改革、促進社會的發育;把握政府的三維特征（即國家能力、法治政府與責任政府），在法治政府與責任政府的約束下施行國家能力，推進國家治理能力與治理體系的現代化。

只有這樣，我們的政府才能更好地發揮作用。

﹝作者系中國社科院經濟研究所副所長、國家金融與發展實驗室副主任﹞