城市網格化精細管理方略

[摘要] 網格化管理已經成為各地政府最重要、最通用的城市治理方式之一，盡管有許多成功經驗，但其在運行過程中也面臨不少現實困境，需要針對性地加以解決，實現精細化管理。要正確認識網格的功能，界定政府職責邊界;為基層賦權增效，構建簡約高效的基層管理體制;精準化治理，提高大數據云計算能力;推進多網融合，完善一體化的網格治理平臺。

[關鍵詞] 城市管理體制 ?網格化管理 ?精細化治理

[中圖分類號] D669;D63 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）03-0109-04

[基金項目] 國家行政學院2018年度研究生項目“從‘自動售貨機到‘平臺政府：基本公共服務供給模式的反思與重構”（18YJSXM002）。

[作者簡介] 史李娟（1989 — ），女，湖南常德人，中共中央黨校（國家行政學院）博士研究生，研究方向：社會保障與社會治理。

隨著城市規模迅速擴展，人口、資源與企業向城市聚集，造成了人口膨脹、安全隱患、交通擁堵、環境污染、資源緊張、管理粗放、應急遲緩等“城市病”，加重了城市負載壓力與城市管理難度;且隨著經濟收入的提高與科技手段的發展，人們對城市品質生活與城市服務管理水平提出了更高的要求。解決城市管理中的問題、提高城市服務水平、變革城市管理體制成為現代政府創新城市治理方式的重要內容。在各種城市治理方式中，網格化管理是最成功、最有效的方式之一，在全國范圍內得到了廣泛采用和快速發展，從各層面對于城市治理起到了重要作用，然而其目前也面臨一些治理痛點，需要加以解決。

一、城市網格化管理的運行機制

網格化管理作為地方政府探索城市治理方式的重要實踐，已成為一個非常成熟、常規化的城市精細化治理工具。其運行機制主要體現在以下幾方面。

1. 治理機制：從實現城市社會清晰性到網格治理平臺化

網格化管理初期，通過網格劃分、信息編碼與數據采集等技術，提升城市社會的清晰性。即，利用技術手段重新劃定管理空間、明確職責范圍、采集城市設施與服務對象的數據，將城市社會以信息化數據化的形式清晰地呈現出來，有效解決城市治理中的信息模糊性和不對稱性問題。網格化管理中后期，通過融合多個網格化系統，推進網格一體化治理平臺運行。即，通過連接硬件網絡層、數據層、業務應用層、用戶層、對接層、安全保障系統等，構建網格一體化治理平臺，推進業務數據互聯互通、安全可信，實現城市治理向平臺化、智慧化方向發展。

2. 黨建機制：支部建在網格上

在城市網格化管理實踐中，各地紛紛通過將黨組織和黨員嵌入網格，發揮黨的引領或領導作用。一是在組織體系上，形成了從區委、街道工委、社區黨組織到網格黨組織的四級網格黨組織體系，發揮領導作用;二是在人員配置上，一般任命社區工作站負責人或居委會書記擔任網格黨組織書記，領導網格其他成員開展工作，充分發揮黨員的先鋒模范作用;三是在工作方法上，支部書記負責組織網格員學習黨的思想，并對其進行督促和檢查，以及時了解居民訴求、解決居民問題;四是在服務項目上，各地黨建服務中心（站）通過開展“黨員凝聚”活動提供“民生服務”項目等方式，加強和促進黨群關系。

3. 管理體制：一體化指揮

為提高網格化管理效率，多地政府將城市管理監督中心（公共安全指揮中心）更名為網格化服務管理中心（簡稱網格中心），并在該中心設指揮大廳，實現監督權和指揮權的統一。負責本級網格化服務管理事項監督評價與統籌協調指揮工作，強化對本級層面突發事件和涉及面廣、影響大的重點難點問題的統一指揮調度、統一處置和統一反饋評價，實現一體化運行。

4. 反饋機制：一口受理

網格化管理通過整合問題反饋渠道、業務處理流程，實現公眾問題或意見的“一口受理”，將事件統一在網格化系統中分類流轉、派遣處理、反饋評估、監督反饋，有利于及時有效地回應公眾訴求、及時派遣任務給相關責任部門，高效率地解決問題。

5. 參與機制：多元主體全程參與

網格不再僅僅是一個行政管理空間，聚集了社區居民、街道干部、社區負責人、駐區單位人員、志愿者、社會組織等多種社會力量，成為一個多元主體參與城市服務管理工作的載體。在多元主體的參與下，網格將城市管理與服務的功能融合起來，同時通過網格實現對公共事務的全過程參與。

二、城市網格化管理面臨的困境

在肯定網格化管理所取得成績的同時，也不應忽視網格化管理過程中所面臨的困境。

1. 政府責任邊界模糊與政府全能主義的掣肘

從服務管理層級來看，網格化管理已經從市、區、街延伸到社區、網格單元，行政事務與人員力量也隨之下沉到最基層。從服務管理的內容來看，網格化已經從城市管理延伸到社會服務、社會治安、綜合執法、黨建服務等領域。因此，網格儼然成為一個無所不包的空間，其功能邊界日益模糊。

“橫向到邊，縱向到底”的網格化設計可能導致行政全能主義的回潮，易在實際操作中產生政府行政范圍過大、職能范圍過寬等問題，此外，被置于網格中的街道網格員承擔了太多超出自身職責范圍的工作，造成責任管理主體不明確，對于網格管理的公信力和公權力會產生不利影響。

2. 技術治理偏好與文牘形式主義的妨礙

在網格化管理的實踐中，普遍存在技術治理誤區。最明顯的表現是罔顧成本效益比的技術治理偏好。部分地方政府未考慮本地實際情況，以及對新技術新系統盲目偏好，未對業務機構和人員編制進行深入變革，直接、快速“上馬”新系統，急于通過技術解決城市服務管理中的“痼疾頑癥”，且行為決策缺乏理性分析，尤其是一些地方將現有的業務系統或數據庫“推倒重來”的做法，造成了巨大的資源浪費與治理成本。

技術治理亦可能強化了基層工作中的“文牘形式主義”。最近幾年基層治理中出現“文牘化”加重的趨勢，做資料、填報表、整文檔等形式化工作，耗費了基層干部大量精力，且容易陷入“形式主義”應對的局面，偏離其以人為本、以問題為導向的初衷。

3. 社區自治功能弱化與“社區減負”困難

在行政化體制下，隨著行政權力向下延伸，區級政府將網格化管理任務層層分解到社區甚至網格單元，社區不得不承擔繁多的行政化任務，社區居委會的自治組織的定位逐漸模糊，自治功能弱化。“社區減負”的政策目標在網絡化實踐中并沒有得以實現，反而出現了社區機構掛牌多、臨時任務增多、責任更細、考核評比活動更多、臺賬記錄更多、各類會議更多，而相應的人財物資源并未配套下沉等情況，繁多的事務讓社區單元的工作人員不堪重負。

4. 網格系統融合障礙與業務數據沉淀問題

隨著網格化理念向城市管理、社會服務、社會治安、公共交通、黨建服務等領域的延伸，多個獨立并行的網格化系統或平臺應運而生。目前各地網格化建設中最緊迫的任務是推進多個網格系統的融合，即“多網融合”，以實現城市治理平臺高效率、一體化運行。然而“多網融合”推進緩慢，面臨人員隊伍、基礎數據和信息平臺等融合困難的問題。從網格人員隊伍的融合情況來看，目前不同網格化系統間的人員配置結構、素質層次、編制歸屬及薪酬層次不一，難以整合。而在基礎數據和信息平臺方面，仍未完全擺脫部門利益的藩籬，數據采集標準與數據共享意愿不統一、多個職能部門的信息平臺獨立并存的現象突出。

網格化實踐中的另一個重要問題是海量數據沉淀、閑置問題。目前網格化系統積累了大量城市運行相關的數據，但隨著工作事項的解決，海量的數據也隨之沉淀、閑置，難以獲得充分利用。這一方面與城市管理者的數據分析能力不足有關，另一方面，城市管理者尚未充分認識到大數據對輔助城市治理決策的重要意義。

三、城市網格化精細管理的對策建議

城市治理是一個不斷探索創新的過程，網格化管理模式作為一個成熟的城市治理工具，必須不斷進行更新和迭代，解決實踐中的問題，使之適應新的城市治理情境。

（一）正確認識網格的功能，界定政府職責邊界

一是必須正確認識網格的功能，平衡網格的社會控制與社會自治功能。網格作為城市最基礎的管理和服務單元，是政府行政的末梢，也是居民接觸政府的前線。政府通過網格獲得了治理對象的清晰信息，強化社會的管理與控制，同時也相對壓縮了基層社會的自治空間。必須注重營造基層公共空間、培育公共精神、動員多方治理主體參與公共議題的討論與公共產品的供給，激發社會公眾及其他社會組織的活力。二是要界定政府職責邊界，明確各級網格平臺的職責范圍。政府主要承擔著維持社會秩序、提供公共服務的責任，必須將一些市場化的服務交給市場去處理，而一些準公共類的服務則交由社會企業或社會組織去競標生產，提高政府行政效率;同時，為確保問題在本級內得到及時發現與快速解決，必須明確省、市、區（縣）、街道（鄉鎮）四級網格平臺各自的職責內容、范圍、運行流程、應急處置機制等，而對于跨層級、跨區域的社會問題，則須建立網格協同處理機制。

（二）為基層賦權增效，構建簡約高效的基層管理體制

隨著網格運行中行政任務的向下分解，基層機構掛牌多、任務多，人員負擔沉重，因此，構建簡約高效的基層管理體制勢在必行。一是整合基層網格化相關機構，成立統一的網格化服務管理中心。目前在街道層面涉及網格功能的機構有環衛所、為民服務中心、城管執法中心、綜治中心等，網格人員分散配置在各個機構內部，難以起到協同行動的效果，各地須根據本地網格運行的實際情況和街道體制改革的進展情況來整合網格化服務，實現統一運行。二是推進街道任務清單準入、退出制度，強化街道的建議權、考核權。上級政府、職能部門臨時下派或過度下派的行政任務常常打亂網格中心的常規安排，應分類梳理街道網格化中心必須承擔的任務清單，依法依規承接任務，實施任務準入和退出機制，保證街道工作的有序運行;同時，增加街道對內重要事項建議權和對上級職能部門的考核權限，讓街道具備更多的自主權。三是將人、財、物資源配套下沉到基層網格，保障網格有力運行。隨著基層體制機制的改革，任務下派、權力下放的同時，也必須推進人財物等配套資源的下沉，為網格運行提供充足的人員力量、財力基礎和其他物質資源。

（三）精準化治理，提高大數據云計算能力

一是將城市治理理念向精細化治理方向延伸。“在行政管理的程序與機制上努力，以科學管理促進科學發展，同時在增強社會訴求回應性方面下功夫，以社會參與提升治理的靈敏與細致化程度”，在現有的網格管理機制上進一步強調科學性、回應性、參與性、準確性、細致性等治理訴求。二是提高大數據云計算能力，實現數據治理。網格系統為城市治理提供了大量的數據信息，包括城市基礎數據、業務數據以及相關輿情數據等，未來的城市治理更多的是大數據云計算等新技術的采用和更精細化服務的展現，因而必須提高處理海量城市數據的能力，以此挖掘隱藏在沉淀數據背后的城市運行和群體活動規律，輔助城市治理決策。

（四）推進多網融合，完善一體化的網格治理平臺

就網格系統本身而言，當前最重要的問題是如何整合多個跨部門跨層級的網格化系統，推進網格一體化治理平臺的建設，讓城市服務管理事務在一個統一的公共平臺上運行，提高城市管理效率和公共服務質量。一是整合系統間的人員配置，提高網格人員的專業素質。鑒于各獨立系統配備著不同規模與結構的網格員，且網格員中身兼多職者較多、中老年女性志愿者多、流動性強、待遇差距大、上升渠道不明顯等，應該從總體上規劃網格系統需要配備的人員規模與結構，整合來自不同渠道的網格人員的編制待遇情況，提高專業技術人員的比例，同時開展定期培訓以提升網格員的技能水平;二是整合信息系統，構建一體化治理平臺。目前各類網格化系統多歸屬在不同職能部門下，如社工、民政、城管執法、工商、食藥、環保、交通等部門，在許多地區缺乏綜合管理機構或平臺，必須以解決公眾的需求和問題為導向，由各地主要領導牽頭、協同各相關職能部門，推進各網格系統間數據庫、業務子系統、應用終端的整合，構建綜合性的網格化信息平臺，實現一體化運行，解決網格化海量數據沉淀、閑置問題。

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Abstract： “Grid Management” has become one of the most important and universal urban governance methods of local governments. Despite its successful experiences， it also faces many practical difficulties in its operation， which needs to be addressed in a targeted manner to achieve refined management. It is necessary to correctly understand the function of the grid， define the boundaries of government responsibilities， empower the grassroots and build efficiency， build a simple and efficient grassroots management system， improve governance， improve the ability of big data cloud computing， promote multi-network integration， and improve the integrated grid governance platform.

Key words： Urban management system， Grid Management， Refinement Governance

（收稿日期：2019-04-16 ?責任編輯：沈 芳）