如何破解土地資本化驅動下的社會風險

鮑宗豪 王瀅濤

[摘要] 改革開放以來，中國城市化率逐年提升，以“土地資本化”為驅動力的城市發展邏輯是助推中國經濟增長的有力引擎。“土地財政”因其內在的邏輯缺陷，造成“目的”和“手段”的關系扭曲，積聚起城市發展的社會風險。應從土地產權制度和財稅制度改革、政府官員考核體系優化、制定剛性規劃等方面著手，推進中國特色城市社會變革，破解“土地資本化”所帶來的城市社會風險。

[關鍵詞] ?土地資本化 ? 城市化 ? 社會風險 ? 制度

[中圖分類號] F301 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2019）03-0018-04

[基金項目] 國家社會科學基金項目 “推動物質文明與精神文明協調發展研究——10年來文明城市創建的理論、實踐與制度構建”（15ZDC007）。

[作者簡介] 鮑宗豪（1949 — ），浙江奉化人，華東理工大學人文社科研究院教授，博士生導師，上海華夏社會發展研究院院長，研究方向：都市文明與社會現代化研究;王瀅濤（1985 — ），上海人，華東理工大學博士研究生，研究方向：都市文明與社會現代化研究。

以“土地資本化”為核心的制度安排，是改革開放以來中國城市化率逐年提升、經濟快速增長的有力引擎，但卻因其內在的邏輯缺陷，給城市帶來相當的社會風險。“土地資本化”不是一個簡單且孤立的制度安排，牽涉到與之相關的政府、企業、農民三個利益主體。作為中國經濟社會轉型期特有的一種經濟現象，它的產生和發展始終圍繞著土地產權中相關主體間的利益分配。如何破解其帶來的社會風險，應當深入研究。

一、中國城市“土地資本化”邏輯

資本不僅僅是一種生產要素，更是一種社會關系或生產關系。土地資本化，可以理解為在城市化的進程中，不同性質的土地與利益相關主體之間，考慮到土地未來的增值，將未來收益提前貼現，實現土地這一要素的市場流通，并通過利益主體之間的博弈，重新配置資源。改革開放40年，審視我國的城市化進程，實際上是一種以地方政府為主體，充分挖掘土地資源這一要素，在產權制度不完善的條件下，實現土地快速增值的土地資本化過程。不可否認，在快速工業化和城市化發展過程中，土地資本化釋放的紅利為地方政府積累了大量資金，這部分資金通過改善基礎設施、促進房地產升溫、興建工業開發區等，為當地的城鄉發展和土地增值起到正的反饋作用。特別是經濟條件相對落后的地區，在地方政府政績考核要求高、財政稅收不足的情況下，依靠土地資本化無疑是約束條件下實現經濟增長最大化的理性選擇。但隨著土地資本化帶來的后遺癥越來越嚴重，其本身的周期特點值得注意。

國際通行的土地流轉制度中，政府為了公共事業需要征用土地所有者的土地時，按照市場價格補償土地所有者，禁止政府與開發商之間從事任何盈利性的土地交易活動，而土地所有者可根據自己的意愿與開發商自行協商談判，決定是否出讓土地，并按照市場價格享受土地交易的收益。這種純粹的市場化行為保障了土地所有者的權益，同時杜絕政府與開發商相互合作帶來的腐敗問題。與國際上通行的土地流轉制度不同，我國農民僅擁有土地的使用權，盡管存在買賣土地使用權、宅基房等現象，但我國法律仍不允許農民私下進入市場與開發商從事土地交易活動①。農用地進入城市土地交易市場必須通過政府征地，土地性質從集體所有轉為國有后，才能以招拍掛的方式進入市場。正因為我國特殊的土地流轉制度，政府成為土地供需的中介者，對所征得的土地實行“低買高賣”。資金補償與土地獲得之間的不對等，以及我國特殊的土地流轉制度為 “土地資本化”提供了制度保障，工業用地與商業用地的價格差成為城市化進程的關鍵，從中政府可以享受高額的土地出讓金和相應的可觀的稅收。

二、“土地資本化”引致的城市社會風險

以“土地財政”為核心的城市“土地資本化”發展邏輯，因其內在的邏輯缺陷，造成了“手段”和“目的”的關系扭曲。城市居民的幸福感、獲得感，并沒有因為城市的擴張、高樓的林立、馬路的拓寬而提升，反而積聚起相當的城市社會風險，與新發展理念和新時代城市發展要求相違背。

（一）使資源配置效率低下，造成投資與消費失衡

土地資本化驅動下的城市化，實際上是政府對土地的壟斷，并利用行政權力重新配置土地資源，人為扭曲土地價格、違背市場規律。極低的工業土地價格一方面吸引大量資本涌入，投資性需求不斷提高也帶來投機性需求的不斷增長。由于土地資源的稀缺性，投機者為實現資產增值，買地、囤地、為了“賣”而“買”，導致資源配置效率低下。另一方面，工資性收入、財產性收入并沒有出現大幅度增長。征收農村集體土地的收益大部分歸政府所有。此外，商業用地拍地價格的上漲推高房地產價格，大部分中低收入者面對不斷攀升的房價只能望而卻步，導致購房需求萎縮，房地產市場有價無市。土地資本化促進地方快速城市化的同時也帶來了投資過度、需求不足、短期內地方的承載力無法快速消化城市化，以及帕累托改進等問題。

（二）土地資本化并未實現人口城市化，反而造成農村勞動力被迫轉移

與農村不同，城市的發展帶來了更多的就業機會，但由于教育、技能、培訓等方面的不足，大量的農民只能在城市從事生產附加值低、工作強度大、工作環境較為惡劣的勞動密集型行業。與此同時，大量在城市從事產業勞動的農民工未享受到城市福利待遇。一邊是土地制度、戶籍制度、教育制度等使農民不能享受城市化的成果，一邊是政府的征地剝奪農民最后的依靠。如這種不平等感、被剝奪感不斷激化，無疑會引發社會風險。

（三）加速城市空間快速聚集和擴張，造成社會公平缺失

一是城鄉間的環境公平問題。隨著生態重視程度不斷提高，農村耕地的凈化、植物生產、涵養水源等生態功能變得越發重要，一部分產出效益低、環境污染嚴重的工業地塊開始調整。中央部委通過劃定永久基本農田、嚴格保護耕地紅線、禁止地方政府過度征地等制度舉措，限制城市空間快速擴張對農村環境的侵害。盡管如此，農村土壤修復需要時間，基本農田的劃定又限制了農村基礎設施環境的改善。二是易引發“階層”分化問題。盡管農村的大量年輕勞動力在大城市就業，但大部分打工者最終可能因子女教育、醫療、住房等社會保障缺失而被迫返鄉生活，加劇與城市居民的緊張關系，易引發階層“分化”問題。

（四）城市功能配套供需不匹配

第一，城市的總體規劃、土地詳劃、城市規劃設計之間往往獨立編制，缺乏聯系，制定的規劃在實際過程中可能產生矛盾與沖突，如工業用地比例占比過大、城市配套功能滯后，制約了地方產業發展。第二，過于快速的城市化往往表現為產業園區化，但某些地方政府只將財力用于征地和城市擴張，忽視地下管網、背街小巷、城鄉結合部、鄉村等城市“隱形”地帶等的建設，帶來相應的配套建設嚴重不匹配問題。

（五）容易引發政府信任危機

自分稅制改革以后，地方政府的財政收入占全部財政收入的比重保持在30%左右，而地方財政支出逐年遞增。財權和事權的不匹配，導致部分地方政府愈加依賴“土地財政”模式，造成種種社會問題，使政府的公權力和公信力大打折扣，引發社會風險。

三、破解“土地資本化”驅動下

城市社會風險的路徑選擇

（一）推進“以人為本”的新型城鎮化，重點聚焦土地制度改革，破解“土地財政”困境

一是約束用地規劃格局。如果城市缺乏土地使用總體規劃的剛性約束，那么土地、空間、城市形態必定陷入無序與混亂。二是規范征地環節?？s小征地范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民的合理、規范、多元保障機制，并以增減掛鉤、基本農田保護、農田功能區劃定等方式強化耕地保護。三是實施鄉村振興戰略，積極探索宅基地使用權入市、流轉，拓展宅基地功能屬性，作為新型城鎮化的有益補充，盤活農村土地資源?！班l村振興戰略”不應該在地理上與城市、城鎮相割裂，地方政府應當主動將鄉村振興與新型城鎮化統籌協調、系統謀劃，解決好“三農問題”，防止過度城市化對鄉村利益的侵害。

（二）強化政府服務職能，創新政府財政收入來源

市場主導的土地資本化中，政府不應是市場交易的主要參與者，而應將重心放在提供公共服務上，將土地收益用于保障性住房、公共基礎設施等民生工程。此外，政府財政收入來源應以物業稅、財產稅為主，退出對土地的壟斷。破解土地資本化不等于徹底消除土地資本化，而是循序漸進，消除要素之間的不合理配比，重新優化財政收支結構，充分利用好土地紅利。

（三）明確政府、企業、農民三者職能定位，促進土地資本化市場良性、規范、有序發展

根據國務院關于“三塊地”改革試點修法建議體現的改革思路，政府征地應限定在基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的范圍內，并按照各地制定公布的區片綜合地價確定補償。農民集體所有的土地可以在土地利用總體規劃等法定規劃確定為工業、商業等經營性用途并依法登記的約束下入市，其入市規則和監管措施參照同類用途的國有建設用地執行，進一步優化土地市場供給結構，完善三方權利主體的利益分配。促進土地資本化市場健康持續發展，為政府、企業和農民賦能，并劃定三者權利邊界或權利結構。一是政府的功能定位轉型，分清政府與市場的邊界所在，通過放松中央與地方政府公共部門對市場經濟過多的管理規制，以及改進公共部門自身的治理改革，減少對社會經濟資源的控制。限制各級政府預算外的流動性創造功能，硬化各級財政預算約束。二是賦能于企業。放開經營性用途的土地限制，鼓勵民營企業參與土地的商業開發和利用，而公益性用途的土地可由實力強勁的國有企業負責開發，實現雙贏。深化農村宅基地、農用地、集體建設用地“三塊地”改革實踐，探索研究宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質和邊界。

（四）建立財權事權相互匹配的財稅體制，實現經濟的可持續發展

順應分稅制改革要求，建立財權、事權相匹配的財稅體制。一是加快推進房產稅改革，把與房地產相關的稅種，如土地稅、物業稅等歸地方政府所有。二是合并相近的稅種，避免重復征稅，降低地方政府上交中央的稅收比例。三是事權的重新劃分。事權是財稅體制改革的邏輯起點，明確地方政府的支出責任，下放更多的自主權，才能提高地方的治理能力和治理效率，減少尋租。

（五）進一步完善績效考核指標體系

進一步完善績效考核指標體系，統籌協調短期長期之間的關系。一是從源頭上轉變“唯GDP增速”的考核模式，打破政府對經濟過度參與的困境，讓政府重新回歸提供公共服務、保障社會穩定角色。將政府在產業、人口、生態、土地、環境等方面進行指標量化，增加“以人為本”的人民生活幸福指數考核指標，如城市常駐的農業戶口享受城市服務的比例、農民工子女入學比例、農業人口就業薪資保險情況等。二是增加投資消耗比、建設用地保有量、基本農田存量、森林覆蓋率、綠化種植面積等生態文明指標考核。三是規定地方政府出讓土地用于工業區建設或者房地產開發時，應對企業的相關配套設施建設作出相關規定，由企業出資建設道路、橋梁、綠化林地等基礎設施，緩解地方政府財政壓力。

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Abstract： Since the reform and opening up， Chinas urbanization rate has increased year by year. The urban development logic driven by “land capitalization” is a powerful engine to boost Chinas economic growth. It seems “Land finance” provides capital for urbanization， but because of its inherent logical flaws， the relationship between “purpose” and “means” is distorted， accumulating huge social risks in Chinese cities. This article focuses on urban social risks driven by “land capitalization”， proposes suggestions on land property rights system and fiscal and taxation system reform， government officials assessment system optimization， and planning rigidness， and finally carry forward promotion of social changes in cities with Chinese characteristics leading to cause a major impact on the future city life.

Key words：Land Capitalization; Urbanization; Social Risk; System

（收稿日期：2019-05-15 ?責任編輯：羅建邦）