國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制改革研究

李志道

摘要：國有企業(yè)改革是一項極具挑戰(zhàn)性的改革，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革最為復(fù)雜的中心內(nèi)容。由于涉及多方面利益，國有企業(yè)改革存在相當(dāng)?shù)纳鐣L(fēng)險，國有資產(chǎn)管理體制改革也必將帶來一定的社會問題。本文基于我國國情，全面分析了國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合政策要求和發(fā)展趨向探討了國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制改革的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);國有資產(chǎn)管理體制;國有經(jīng)濟(jì);改革

國有資產(chǎn)管理體制主要為針對國有企業(yè)資產(chǎn)管理、監(jiān)督和運營的體制，是我國經(jīng)濟(jì)體制中的一項具體表現(xiàn)形式[1]。從宏觀角度來看，國有資產(chǎn)管理體制反映出政府內(nèi)部對資產(chǎn)所有者存在的權(quán)能關(guān)系;從微觀角度來看，反映出政府部門和企業(yè)相互聯(lián)系的產(chǎn)權(quán)關(guān)系[2]。國有資產(chǎn)管理體制的改革推動著國有企業(yè)的進(jìn)步和改革，自改革開放實施以來，我國國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制已歷經(jīng)多次調(diào)整，主要轉(zhuǎn)變趨向為政、企、資相互分開的社會主義經(jīng)濟(jì)體制下政府統(tǒng)一管理模式[3]。

一、國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)狀

1.國有企業(yè)改革已確立資產(chǎn)管理體制基本框架。國有資產(chǎn)所有者明確為國家即全民，具有統(tǒng)一的國有資產(chǎn)所有權(quán);國有資產(chǎn)出資人相關(guān)制度的建立解決了國家所有權(quán)虛置問題，國務(wù)院作為國家代表享有國有資產(chǎn)所有權(quán)，而地方政府和國務(wù)院履行出資人的職責(zé)即擁有出資人權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，我國設(shè)立了中央政府以及省市各級政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，授權(quán)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)代表政府單位履行國家出資企業(yè)出資人資格，同時執(zhí)行授權(quán)經(jīng)營。

2.國有企業(yè)改革明確不同資產(chǎn)主體的權(quán)利與責(zé)任。國有企業(yè)資產(chǎn)管理主體主要分為四大類：國家出資企業(yè)、各級人大常委會、中央及地方政府、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)[4]。相關(guān)法律規(guī)定，國家出資企業(yè)對出資人負(fù)責(zé)，具有符合規(guī)定的自主經(jīng)營權(quán);各級人大常委會則具有聽取、審議國有資產(chǎn)監(jiān)督管理專項報告的相關(guān)職責(zé)，履行執(zhí)法檢查;中央及地方政府實施監(jiān)督，有責(zé)任向社會公布國有企業(yè)資產(chǎn)狀況及監(jiān)管工作進(jìn)展;國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)由相應(yīng)的政府部門授權(quán)，履行出資人職責(zé)，依法管理監(jiān)督國有企業(yè)資產(chǎn)，還需推動國有企業(yè)制度建設(shè)和改革，有義務(wù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及布局戰(zhàn)略。

3.國有企業(yè)改革逐漸步入法制軌道管理日益規(guī)范。隨著改革進(jìn)展，國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管制度逐漸完善。國務(wù)院國資委先后就企業(yè)規(guī)劃發(fā)展、財務(wù)統(tǒng)計監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)管理分配、業(yè)績考核任務(wù)、安全節(jié)能生產(chǎn)、收益收入管理、領(lǐng)導(dǎo)干部管理、黨群相關(guān)工作、紀(jì)檢監(jiān)督、法制建設(shè)以及社會責(zé)任等方面相關(guān)制度進(jìn)行了完善和優(yōu)化，初步建立了較為全面的國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)的頒布和完善也為加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)管理法制化提供了依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制改革現(xiàn)存的問題

主要有以下幾個方面：一是國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制尚未統(tǒng)一，仍存在游離于體制之外的國有企業(yè)。導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因主要是企業(yè)出資人未完全明確、政企分離未完全實現(xiàn)、管理體制仍處于探索狀態(tài)等。二是國資管理不同主體的關(guān)系尚未完全理順，信托關(guān)系未能充分體現(xiàn)。例如國有企業(yè)所有權(quán)代表行使所有權(quán)時存在任意性，或國有資產(chǎn)所有者缺少代表監(jiān)督。政府部門在國有資產(chǎn)管理中具有雙重職能，既要進(jìn)行監(jiān)督管理又要履行出資人職責(zé)。三是國有企業(yè)資產(chǎn)管理相關(guān)制度和法律尚未健全，現(xiàn)有制度和法律執(zhí)行有待加強(qiáng)。由于主體定位不明確，國有企業(yè)中存在責(zé)權(quán)不對等現(xiàn)象，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制欠缺，而各項制度也難以完全適應(yīng)，存在一定矛盾。例如黨組織領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)制度與現(xiàn)代公司管理制度的矛盾。法律方面仍傾向于原則性規(guī)定，且未及時修訂補(bǔ)充，在執(zhí)行上實際作用不足。例如《企業(yè)國有資產(chǎn)法》要求國有資產(chǎn)接受社會公眾監(jiān)督[5]，但缺乏具體的流程，難以實現(xiàn)。

二、實現(xiàn)國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制改革相關(guān)對策

實現(xiàn)國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制，筆者提出以下幾點相關(guān)對策。

（一）科學(xué)分析明確國有資產(chǎn)所有權(quán)

國有企業(yè)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)為全國人大及其常委會，構(gòu)建包括法律專家、技術(shù)專家、管理者、監(jiān)督者、人大代表在內(nèi)的委員會，主要執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法工作。通過多方面專業(yè)分析，逐漸明確國有資產(chǎn)所有權(quán)管理方案，提出管理原則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）實現(xiàn)出資與公共管理職能分開

建立獨立的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，用于履行出資人職能，同時明確國務(wù)院相關(guān)部門對國有資產(chǎn)進(jìn)行公共管理的職能，如推進(jìn)改革重組、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整等[6]，實現(xiàn)政企分開。一方面尊重企業(yè)代表的自主經(jīng)營權(quán)，另一方面推動監(jiān)管政策執(zhí)行。

（三）分類整治不同功能的國有企業(yè)

可設(shè)立相應(yīng)類型的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，依據(jù)國有企業(yè)功能通常可明確分為一般商業(yè)性、公共政策性和特定功能性三類公司。一般商業(yè)性國有企業(yè)是培育市場經(jīng)濟(jì)的主體，多為中小型國有企業(yè);公共政策性國有企業(yè)是對市場缺陷的重要彌補(bǔ)，數(shù)量較少;而特定功能性國有企業(yè)主要功能為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，從長遠(yuǎn)來看最終將轉(zhuǎn)型為一般商業(yè)性國有企業(yè)[7]。

（四）加強(qiáng)政府政策和企業(yè)管理法制

一般來說，中央政府建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制適用于全國大范圍的國有企業(yè)管理，地方國有資產(chǎn)的管理還需加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)專門政策制度的建立，以實現(xiàn)可行性的國有資產(chǎn)管理體制控制。同時還應(yīng)要求地方立法機(jī)關(guān)以及國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年自查政策制度[8]，核實落實情況并做好匯報。國有企業(yè)監(jiān)督管理法制建設(shè)應(yīng)注重核心內(nèi)容，由規(guī)范約束政府行為轉(zhuǎn)向保障企業(yè)相關(guān)權(quán)益。在現(xiàn)有原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上細(xì)致到監(jiān)督、管理、處罰等機(jī)制流程規(guī)定，建立具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對國有企業(yè)信息公示、報告制度、立法執(zhí)法程序等做出詳細(xì)規(guī)定。

（五）完善國有資產(chǎn)管理組織的建設(shè)

國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制改革離不開嚴(yán)密、層次分明的組織基礎(chǔ)，且推動落實改革需要階段性執(zhí)行。首先要確定可行性改革方案，選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較強(qiáng)的省市作為改革試點，由中央政府提供政策、資源支持，地方政府作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立并加強(qiáng)上下層聯(lián)系和溝通，推動全國范圍政策的研究工作。其次在改革試點成熟的條件下，擴(kuò)大試點范圍，并建議地方轄區(qū)之間互相借鑒試點方案，提出具有地方特色的實踐方案，注意把握改革總原則，加強(qiáng)經(jīng)驗總結(jié)和監(jiān)督工作。最后方才全面鋪開推動國有企業(yè)與國有資產(chǎn)管理體制改革，不斷修訂、完善政策和法律，促進(jìn)體制成型，發(fā)展趨于平穩(wěn)后再對不必要的機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤銷或并入管理。

三、結(jié)束語

加快國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)，是推動社會經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的重要任務(wù);實現(xiàn)改革應(yīng)注意國有資產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)、對社會以及對政治等多方面帶來的影響，盡量協(xié)調(diào)工作，減少涉及群體的利益矛盾;同時在推動改革的過程中要不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，解放經(jīng)濟(jì)思想，實現(xiàn)理念和形態(tài)共同進(jìn)步。

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