支持重大決策的風險評估機制建設與運行

□ 文/王壽平 吳玉玲

中原油田是中國石化下屬的第二大油氣田，所屬二級單位43個，用工總量4.79萬人，資產總額351.17億元，累計生產原油1.43億噸、天然氣929.44億立方米。從2016年底開始，中原油田結合企業實際，吸收ISO31000國際風險管理標準的“嵌入性”理念，探索建立支持重大決策的風險評估機制，推行評估報告規范化、文本化、痕跡化，實施“議案+風險評估報告”的決策方案提報方式，提高企業決策質量和效率，有效防范決策風險，避免決策失誤，全面提升企業抗風險能力，為企業高質量發展提供保障。

一、支持重大決策風險評估機制建設背景

（一）防范生產經營風險的需要

中原油田是我國最后一個以會戰形式組建的特大型油氣田，雖然近年來在深化改革調整、推進提質增效方面采取了一系列措施，推動了企業全面可持續高質量發展，但普光高含硫氣田的開采、集輸、凈化難度不斷增大；內蒙古探區生態脆弱，安全、環保標準更嚴格、監督更嚴苛、問責更嚴厲，安全和環保風險壓力激增；油田外闖市場步伐加快，戰略風險、法律風險、財務風險、安全風險管理難度隨之增大；改革逐步邁入深水區，在市場化、全球化、信息化的沖擊下，員工隊伍思想意識日趨多元、多樣、多變，價值取向各不相同，和諧穩定仍有大量工作要做。為了適應日益復雜和不斷變化的生產經營環境，必須建立一套能夠及時識別風險并實施防范的風險管理機制，確保改革發展的持續推進與平穩運行。

（二）支持企業科學決策的需要

國務院于2010年頒布的《關于全面加強法治政府建設的意見》中明確要求要把“風險評估作為重大決策的必經程序”。從運行情況來看存在兩種現象：一是將一般程序中的含有風險評估內容就視同為風險評估，導致風險評估程序的徒有其名。二是縮小重大決策范圍，引入第三方開展專項風險評估和調研論證，加大了風險評估和決策成本，導致決策效率不高。“不愿評、不想評、不會評、評不好”的現象在國企普遍存在，而為了滿足指標考核和應付檢查，以及固化部門權限，有時也會出現“繁瑣評”現象。因此，需要規范風險評估報告的標準化文本，使風險評估顯性化，滿足程序性審核的要求，服務于決策會議研究，真正發揮好風險評估在企業決策過程中的作用，提高科學決策質量和效率。

（三）實現企業持續發展的需要

國務院國資委關于中央企業開展全面風險管理工作的有關通知多次要求，企業“三重一大”、高風險業務、重大改革，以及重大海外投資并購等重要事項應建立專項風險評估制度，在提交決策機構審議的重要事項議案中必須附有充分揭示風險和應對措施的專項風險評估報告。中國石化提出了堅決打好防范風險、扭虧脫困、分離移交三大攻堅戰的要求，并把防范風險放在了首位。而傳統的風險防范將工作重心放在了對個別或特定法律風險的控制和解決上，未能在事前以整體的、連續的、系統的方式來識別、控制和解決或降低各種風險，影響到企業整體生產經營管理水平的提升。因此，必須科學識別、評價、應對和控制油田生產經營中的各種風險，為決策層集體研究提供更加準確的參考，達到規避決策風險的目的，為實現企業持續高質量發展目標營造安全、環保、穩定的環境。基于上述情況，從2016年底開始，中原油田開始實施支持重大決策的風險評估機制建設。

二、風險評估機制建設的內涵和主要做法

中原油田結合企業實際，吸收ISO31000國際風險管理標準的“嵌入性”理念，以提高決策科學化、民主化水平為目標，堅持整體性、連續性、系統性方式，探索建立支持重大決策的風險評估機制，有機結合調研論證、前置評估、決策前評估三個層次，聚焦重要領域，開展專業風險評估，構建專業風險評估與綜合風險評估相結合的多維度分析評價模式，有效識別、控制和消減各種風險。推行評估報告規范化、文本化、痕跡化，實施“議案+風險評估報告”的決策方案提報方式，提高企業決策質量和效率，有效防范決策風險，避免決策失誤，全面提升企業抗風險能力，為企業健康持續有效發展提供保障。

主要做法如下：

（一）明確思路，制定支持重大決策的風險評估機制建設總體規劃

圖1 支持重大決策的風險評估機制流程圖

1．確定整體思路。緊緊圍繞油田戰略目標和年度工作目標，聚焦重要領域，突出效率和有效性，建立支持重大決策的風險評估機制，按照“整體統籌、全面推進、務求實效、深度融合”的總體思路，有效識別、控制和消減各種風險。一是整體統籌。根據油田風險管理目標及各層面職能定位，結合專業管理實際，嚴格落實風險管理責任，確保風險管理適應管理需要。二是全面推進。有機結合調研論證、前置評估、決策前評估三個層次，明確風險管理目標，統籌各層級風險管理職能定位，確保上下銜接一致。三是務求實效。完善風險預警機制，制定風險應對方案，集中管理資源，提高風險管理的效率和效果，確保各種風險的“在控、可控、可承受”。四是嵌入融合。把重大決策的風險評估機制嵌入現有管理體系，使風險管理成為經常性、制度化的管理工作，逐步培育形成企業良好的風險管理文化。

2．健全管理組織體系。成立支持重大決策的風險評估領導小組，油田黨政主要領導任組長，油田副職領導任副組長，勘探開發、生產運行、法律、HSE、廉潔、維穩等各專業管理部門和重大決策提報部門負責人為成員。按照管理職能分工，充分發揮各部門在風險管理組織體系中的作用，本著“誰的業務誰負責”的原則，對各類專業風險實行分類管理，形成從上到下的風險管理運行機制，建立職能明確、職責清晰、分工負責、執行高效、監督有力的風險管理組織體系，為風險管理工作提供組織保障。

3．完善運行機制。一是按照“雙向進入，交叉任職，一崗雙責”的原則，建立和完善有利于發揮黨委領導班子集體決策的企業組織領導體制機制，為黨委參與企業重大問題決策、發揮政治核心作用提供了組織保障。二是建立情況通報機制。領導班子會召開后，及時將提報的風險交由相關部門，并提出相應的防范措施。三是建立過程督導機制。定期對提報的風險整改情況進行跟蹤督導，并及時通報進展情況，促進風險管理總體水平的有效提升。

（二）廣泛開展決策項目調研論證，識別源頭風險

中原油田從規范化、制度化、機制化著手，開展決策項目調研論證，從源頭上識別風險，預防、減少和消除各種風險隱患，有效處理目前改革轉型、和諧穩定、高效發展之間的關系。

圖2 支持重大決策風險評估運行圖

1．決策事項調研論證程序。決策事項提交會議集體決策前通過認真調查研究，經過必要的研究論證程序，充分吸收各方面意見，其中有關事項經法律部門審核，防控法律風險；重大投資和工程建設項目，事先充分聽取有關專家的意見；重要人事任免，對擬提任人選提交會議討論決定前，征求紀檢監察部門的意見；研究決定企業改革以及經營管理方面的重大問題、涉及員工切身利益的重大事項、制定重要的規章制度，先聽取工會的意見，并通過職代會或者其他形式聽取員工意見和建議；涉及全局發展的重大事項，廣泛征求有關單位，以及群眾代表、離退休老同志等方面的意見。

2．決策事項調研論證方法。一是調查研究。在重大綜合性事項決策前，組織生產、技術、設備、人事、安全、工程、物資采購等職能部門組成專題調研組，深入開展調查研究，形成調研報告供決策參考。廣泛吸納不同范圍、不同對象的意見和建議，對決策事項進行充分討論。采取個別交談、集中交流等形式，聽取有關方面的意見；采取座談會、專題討論會等形式，邀請各界人士進行交流協商。二是咨詢論證。組織有關專家圍繞重大決策事項開展研究，提出科學的專家咨詢論證意見。內容包括重大決策的可行性、合法性、經濟社會效益、執行條件和重大決策對環境保護、生產安全等方面的影響研究，以及其他必要的相關因素研究。咨詢論證的程序包括：確定論證的內容和時間，做好會議記錄和材料收集、整理工作，吸納專家咨詢論證意見情況向相關專家反饋。

3．健立黨委源頭參與機制。健全黨委參與企業重大問題決策的運行機制，做到源頭參與、深度介入、調研論證、集體研究。一是在事項討論環節，開展油田重大決策事項調查研究，運用科學方法加強決策前期論證和綜合評估，形成意見，提供決策參考。二是在事項動議環節，按照集團公司黨組部署，結合黨委意見，油田提出決策事項的方向、目標和任務。三是在政策研究環節，領會上級文件精神，掌握各層級政策內涵，把準事項的目的與意義。四是在分析論證環節，將上級文件精神、各級政策內容和企業實際狀況進行對比分析，探尋優化路徑。五是在方案編制環節，結合企業實際，將文件要求、政策規定轉化為操作性強的實施方案。六是在方案確定環節，結合各方面意見，修訂完善實施方案，按照“三重一大”決策制度要求，企業領導班子會進行集體決策，對涉及員工切身利益的重要事項，提請職代會審議通過。

（三）區分決策事項的風險類別，強化專業風險評估

不同的決策類型所涉及的風險類別有所不同，當決策事項在某些重要領域（維度、類別、區域）面臨重大風險時，應當專項開展專業性風險評估。油田根據企業發展和業務需求，重點開展了環境影響風險評估、安全風險評估和穩定風險評估。涉及環境生態影響的項目安排事項應開展環境影響風險評估；高危項目運作時、工藝技術和設備設施變更的事項應開展安全風險評估；事關改革穩定、涉及員工利益的重要事項，按照“誰決策，誰評估”的原則開展穩定風險評估。

1．開展環境影響與安全風險評估。油氣開發及新建、改建和擴建的工程建設項目嚴格執行“三同時”制度，從源頭上消除各類建設項目可能產生的污染，從根本上消除環境問題產生的根源。在開工建設之前認真開展環境影響評價和安全風險評估，運用保護層分析（LOPA）、故障樹分析（FTA）、定量風險評價法（QRA）等專業工具定量分析評價，識別分析各種風險。在鉆井地質設計和鉆井工程設計和投產方案編制過程中開展風險評估，確保地質設計符合HSE有關要求。根據地質設計和作業井史進行單井風險分析，優化施工工序，對井口采油樹的拆卸、井控設備安裝、洗壓井措施等提出明確要求，實施一井一策措施，確保工藝設計和施工符合HSE安全環保有關要求，從源頭識別并控制井噴事故風險的發生。

2．開展境外公共安全風險評估。隨著中原油田境外項目逐漸增多，境外公共安全風險防范難度不斷加大。油田開展以前期調研、社會安全、自然災害、公共衛生、事故災難為主要內容的境外綜合風險評估。前期調研包括所在地（國家）政治、經濟、宗教、民族、社會問題，與周邊國家關系、所在國反政府恐怖組織、政府控制力、近3年發生的重大安全事件、自然災害、交通狀況、流行疾病和醫療水平等內容；社會安全風險識別從政局社會現狀、武裝沖突戰爭、恐怖襲擊、社區部落干擾、宗教民族矛盾、社會治安刑事犯罪、群體事件等方面，形成社會安全各子類風險絕對風險等級評價表；自然災害風險識別是從氣象災害、地質災害、海洋災害、惡劣環境等方面，形成自然災害各子類風險絕對風險等級評價表；公共衛生風險識別從傳染病、地方病、飲食安全等方面，形成公共衛生各子類風險絕對風險等級評價表；事故災難風險識別從非生產性重特大交通運輸事故、非生產性火災事故等方面，形成事故災難各子類風險絕對風險等級評價表。

3．開展穩定風險評估。根據不同的擬決策事項，由分管領導負責，信訪管理部門牽頭，協調專業管理部門對專業領域內的穩定風險進行分析論證。截至2018年6月，中原油田在采油廠重組、社區系統體制機制調整、扭虧脫困、“四供一業”分離移交等重大改革措施出臺前，認真開展穩定風險評估，組織工作方案論證分析會32次，超前制定穩定工作預案13個。

圖3 境外公共安全風險評估表

（四）嚴格履行決策前置程序，開展重大風險評估

為確保企業行為符合國家法律法規和上級政策，油田在重大決策過程中通過制度建設保證“前置程序”的落實，重點開展黨委常委會宏觀風險前置審議、合法性風險審查與合規性風險審查。

1．開展宏觀風險評估。對涉及企業戰略規劃、體制機制調整、關停并轉、薪酬調整等事關改革發展穩定，涉及員工切身利益的重大決策事項，在領導班子會決策前，局黨委召開黨委常委會進行前置審議，運用科學方法對決策事項調研論證和綜合評估，充分吸收各方面意見，保證決策內容和程序符合法律法規、黨內規章和有關政策及集團公司規章制度，確保事項實施方案符合油田實際，可操作性強，把好方向關、政治關和政策關。

2．開展合法風險評估。制定《關于加強“三重一大”決策事項合法性審查工作的通知》，明確提出“三重一大”決策事項不經合法性審查不得提交會議決策，將合法性審查作為必經程序嵌入了決策流程，為重大決策合法性審查工作開展奠定了堅實基礎，為依法決策機制的健全和完善提供了制度支撐。在具體流程設計上，將合法性審查工作細分為專業合法性審查和綜合法律審查兩部分內容，專業合法性審查由主辦部門（牽頭提報部門）組織相關專業部門進行。由于專業部門在專業法律法規和相關國家政策的了解和掌握上更具優勢，可以與法律部門的綜合法律審查實現優勢互補，避免出現遺漏現象。綜合法律審查由法律部組織，主辦部門在提交綜合法律審查時，需同時提交關于決策事項的說明及相關背景資料、關于決策事項的專業合法性審查意見表，使法律部門在進行綜合法律審查時可以獲得更多有效信息，解決信息不對稱問題，便于法律部門作出更加準確的判斷。法律部門在進行合法性審查后，對于涉及法律問題或者法律風險的，要出具書面法律意見并進行風險提示。“三重一大”合法性審查工作開展以來，得到嚴格執行，截至2018年6月，油田領導班子會上會議題中，經合法性程序審查，47.1%的議題經審查不需要出具書面法律意見，52.9%的議題出具了書面合法性審查意見，由提報部門提交書面說明。在出具的書面意見中，對13個議題提出了18條法律意見或法律風險提示。

3. 開展合規風險評估。涉及“三重一大”的制度，必須堅持集體決策的原則。在制定、修訂與廢止時，嚴格履行合規性審查程序。油田層面公司治理制度的制定與修訂，由領導班子會審議，集團公司審批；油田層面黨群類重要規章制度的制定與修訂，由局黨委常委會決定；油田層面生產經營管理類重要規章制度的制定與修訂，由領導班子會審定。嚴格歸口管理、法律、信息、公文處理和制度制訂的“4+1”聯合審核制度，將問題制度、重大風險消滅在萌芽狀態。制度歸口管理部門重點審核制度的交叉、矛盾、重復；法律部門對規章制度內容的不合法性、制定部門的越權行為等問題進行審核；信息系統管理部門對制度的信息化可行性和必要性審核；公文處理部門負責審核、制發油田制度文件以及制度檔案管理；制度制定部門負責對本部門專業領域內主辦制度的關聯及法律應用的完整性、準確性把關。

（五）服務會議集體研究決策，實施綜合性風險評估。經過專業風險評估，以及必要的前置程序，風險不可承受或風險極高的事項就會中止，或者暫緩實施、修改實施方案。若風險評估級別為中級或以下，則可以進入下一步的決策程序。基于對風險多維度及疊加效應的全面認識，油田對重大決策事項實施綜合性風險評估，要求牽頭提報部門主動提交綜合性的風險評估報告，作為提案議案的補充報告為會議決策提供參考。

1．制訂發布決策事項風險評估報告編寫規范。制定發布《決策事項風險評估報告編寫規范》（Q/SH1025 1032—2017），采用表格形式規范風險評估報告模板，內容包括議題名稱、風險評估情況簡介、風險因素提示、風險防范措施、應急預案六個方面的內容。重大決策事項在研究論證階段，根據相關規定開展專業風險評估（穩定風險評估、安全風險評價、環境影響評價、經濟分析評價），并編制專業風險評估報告。對改革發展、項目投資等重大決策事項要進行全面的風險評估，綜合考量經濟效益、合法合規、安全環保、社會穩定等因素。重大決策議案提交決策時，要附有揭示風險和應對措施的綜合性風險評估報告表。

2. 會議前編制綜合性風險評估報告表。專業風險評估與綜合性風險評估兩者有著不同的側重，前者的作用偏向于是否中止決策，后者的作用偏向于完善決策方案。2017年以來，油田領導班子會決定事項，議案提報部門在完成提報議案時，都必須同時編制風險評估報告表。

3. 風險評估報告表應用于決策會議。提報部門在議題（議案）上會前，廣泛征求相關部門意見，填寫風險評估報告表，并與專業風險評估（包括各前置程序）的結果相結合，為決策提供參考，提高會議效率。會議主持人可以根據風險評估報告情況控制會議（議題）進程，如果有風險提示，征求風險評估責任部門意見；如果無風險提示，可以直接進入決策項目方案表決。決策參與者可根據評估結果，結合本人對風險的認識和偏好行使表決權；如果某種專業風險較高，決策參與者會慎重考慮行使表決權；如果風險較低，決策參與者會更加關注具體操作的風險；無專業風險評估報告，且沒有風險提示的項目，通過完善項目方案，或直接決策實施，提高了決策效率。

（六）加強組織制度文化建設，健全風險評估保障體系。支持重大決策的風險評估機制不是單一的風險管理，也不單單是風險管理部門的職責，它是企業整個生產經營和管理過程中，風險管理的組織職能體系、風險管理制度體系、風險管理文化的有機統一。

三、風險評估機制建設與運行成效

（一）建立了一套完善的風險評估機制

支持重大決策的風險評估機制建設與運行，構建了一套專業風險評估與綜合風險評估相結合的多維度分析評價模式，實現評估報告規范化、文本化、痕跡化，有效處理風險評估簡單與復雜、普通與特殊的矛盾，解決了具體操作的程序性問題，使得風險評估可以作為重大決策出臺的必經程序和剛性門檻，讓風險管理成為企業常態化工作，有助于推進國有企業重大決策風險評估規范化運行。實施以來，中原油田安全環保和質量節能形勢保持總體穩定，未出現一起重大安全事故，糾紛訴訟案件數量同比下降33%，重大法律風險得以規避，有效防范了各種風險。

（二）企業科學化決策水平持續提高

支持重大決策的風險評估機制建設與運行，把全員性參與、專業性論證、規范性評估、合法性審查、集體性決策確定為重大事項決策固定程序，實現了決策的科學化、民主化和法治化，提升了決策質量和效率，防范了決策風險、避免了決策失誤。截至2018年6月，中原油田99.43%的決策議題都提報了決策風險報告，27.59%的決策風險報告提示風險點46個，提出防范措施53項，制定應急預案13個，未發生重大項目投資決策失誤問題，科學化決策水平持續提高。

（三）為企業經營指標完成提供了保障

通過支持重大決策的風險評估機制的建立，油田理順了風險管控工作流程，明確了管理責任，全面提升了油田精細化管理水平，各項工作取得積極進展。2017年實現收入133.22億元，新增控制石油地質儲量1323萬噸，生產原油127.27萬噸、天然氣59.76億立方米、硫磺158.79萬噸，油氣當量724.87萬噸；加工原油、輕烴22.34萬噸，完成了集團公司下達的各項任務。與去年對比，天然氣產量增加19.79億立方米，收入增加18.92億元，利潤增加66.47億元。