澳大利亞網絡內容監管及對我國的啟示

黃先蓉 程夢瑤

[摘 要] 自1989年接入互聯網以來，澳大利亞網絡內容監管一直走在世界前列。從網絡內容監管機構和行業協會、網絡內容監管客體角度切入，對澳大利亞網絡內容監管概況予以分析，在此基礎上對澳大利亞網絡內容監管特點予以總結。結合我國網絡內容監管現狀，建議從推動多元監管主體協調、優化網絡內容立法、凸顯技術作用、加強網絡安全和網絡素質教育等方面提升我國網絡內容監管水平。

[關鍵詞] 澳大利亞 網絡內容 監管 啟示

[中圖分類號] G239[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-5853 （2019） 03-0104-06

[Abstract] Since Australia had access to Internet in 1989， it has been taking the lead in Internet content regulation in the world. This paper made an in-depth study of the Internet content regulation in Australia from the perspectives of the governments， industry associations and the regulation objects. On this basis， the characteristics of Australias Internet content regulation was summarized. Combined with the status quo of Chinas Internet content regulation， it was suggested to improve the Chinas Internet content regulation capabilities from the aspects of promoting the coordination of multiple regulatory， optimizing Internet content legislation， highlighting the role of technology， and strengthening the education of cyber security and Internet quality.

[Key words] Australia Internet content Regulation Enlightenment

據美國皮尤研究中心（Pew Research Center）統計，2016年澳大利亞互聯網普及率達93%，僅次于韓國的96%，居世界第二[1]。2018年10月，澳大利亞統計局（Australian Bureau of Statistics）公布《互聯網活動調查》（Internet Activity Survey），截至2018年6月，澳大利亞互聯網用戶達1470萬[2]。互聯網技術向縱深發展引起人類生產生活方式的深刻變革。互聯網和社交媒體的普及為信息和知識的傳播提供了渠道，加速了內容的流通，同時，也為虛假信息、有害信息的快速擴散提供了溫床。自1989年接入互聯網以來[3]，澳大利亞通過優化監管機構、完善立法、開展網絡安全教育等一系列手段加強互聯網內容的監管和審查，網絡監管能力不斷提升。了解并探索澳大利亞網絡內容監管現狀，分析其監管特點，對于梳理我國網絡內容監管思路，提升網絡內容監管水平有著重要的借鑒意義。

1 澳大利亞網絡內容監管概述

當前，澳大利亞網絡內容監管初步形成了以政府部門、行業組織為代表的組織機構，并通過立法明確了監管客體，網絡內容監管不斷完善。

1.1 澳大利亞網絡內容監管主要機構和行業組織

當前，以澳大利亞通信與媒體管理局（Australian Communications and Media Authority）為代表的政府部門和以澳大利亞通信聯盟（Communications Alliance）為代表的行業協會共同為澳大利亞網絡內容監管提供組織保障。

就政府部門而言，澳大利亞網絡內容監管初步形成了以澳大利亞通信與媒體管理局和澳大利亞電子安全專員辦公室（Office of the eSafety Commissioner）為主體，以澳大利亞信息專員辦公室（Office of the Australian Information Commissioner）、澳大利亞通信與藝術部（Department of Communications and the Arts）下屬分級委員會（Classification Board）、澳大利亞國防信號局（Australian Signals Directorate）下屬澳大利亞網絡安全中心（Australian Cyber Security Centre）等為輔助的監管機構。其中，澳大利亞通信與媒體管理局和澳大利亞電子安全專員辦公室為澳大利亞網絡內容主管機構。澳大利亞通信與媒體管理局負責對廣播、數據廣播、互聯網、商務內容服務和網絡內容服務予以監管[4]，圍繞通信基礎設施，內容、消費和公民，組織與研究，法律服務四個板塊，制定穩定且有預見性的監管政策，有效處理《廣播服務法》規定的違法內容和行為，在維護消費者和用戶權益的同時，推動互聯網、網絡內容行業的自我監管和競爭，為其發展創造良好的環境。澳大利亞電子安全專員辦公室以維護網絡安全為宗旨，為澳大利亞公民特別是青少年提供網絡欺凌投訴和違法內容投訴服務，采取有效行動刪除“禁止內容”和“潛在禁止內容”，同時，為年輕人、婦女、教師、父母、老年人和社區團體提供特定的內容，開展網絡安全教育[5]。在澳大利亞通信與媒體管理局和澳大利亞電子安全專員辦公室主導的網絡內容監管框架下，澳大利亞信息專員辦公室負責保護公民隱私權和信息自由權，澳大利亞分級委員會負責對電影、電腦游戲和在澳大利亞展覽、銷售或租賃的出版物予以分級[6]，澳大利亞網絡安全中心負責保護澳大利亞網絡安全，而澳大利亞聯邦、州和地區警署部門則負責開展網絡執法。

就行業組織而言，澳大利亞互聯網行業協會（Internet Industry Association）和澳大利亞通信聯盟在澳大利亞網絡內容監管中起著不可忽視的作用。澳大利亞互聯網行業協會先后發布《內容服務規則》（Content Services Code）和《互聯網產業實踐規則：網絡和移動內容》（The Internet Industry Codes of Practice-Internet and Mobile Content）以明確商業內容服務商、互聯網服務提供商、內容存儲商和移動運營商的職責與功能，指導其更好地履行法律義務，為其提供清晰、有效的自我監管評估制度[7]。澳大利亞通信聯盟代表會員向聯邦、州、地區政府和機構進行交流，以維護會員共同利益，同時，保護、維護和鼓勵互聯網服務提供商和內容提供商的融合，并對其不良行為予以嚴厲打擊。2014年，澳大利亞通信聯盟接管了互聯網行業協會的相關工作，成為澳大利亞網絡內容行業自律中的中流砥柱。

1.2 澳大利亞網絡內容監管客體

澳大利亞《廣播服務法》（Broadcasting Services Act）附錄5“在線服務”（Online Services）、附錄7“內容服務”（Content Services）和附錄8“在線內容服務”（Online Content Service）在法律層面構建了澳大利亞網絡內容監管框架，并對其監管客體網絡內容予以明確界定。網絡內容是一種可以儲存在數據存儲設備上，且可通過互聯網傳輸服務訪問的信息，但不包括普通電子郵件（不包括新聞推送）和以廣播服務形式傳送的信息[8]。澳大利亞通信與媒體管理局依法對禁止內容和潛在禁止內容（見表1）予以監管。

2 澳大利亞網絡內容監管的特點

自1989年接入互聯網以來，經過近30年的發展，澳大利亞網絡內容監管形成了一定的特點。一是政府監管與行業自律并行;二是網絡內容立法與時俱進，不斷完善;三是監管手段多元，技術手段凸顯;四是重視網絡安全和網絡素養教育。在其共同作用下，澳大利亞網絡內容監管成效顯著。

2.1 政府監管與行業自律并行

一方面，澳大利亞聯邦政府通過優化政府部門，理順政府間權力邊界的方式，為網絡內容的健康發展提供組織保障。2005年，為順應媒介融合的發展趨勢，澳大利亞聯邦政府將澳大利亞廣播管理局（Australian Broadcasting Authority）和澳大利亞通信管理局（Australian Communications Authority）合并，組建澳大利亞通信與媒體管理局，實現廣播、通信、互聯網的統一管理。以澳大利亞通信與媒體管理局、澳大利亞電子安全專員辦公室、澳大利亞分級委員會等為代表的政府部門在《廣播服務法》《加強網絡安全法》《隱私法》等法律的指導下，各司其職，通過為公眾提供違法內容投訴服務，實行網絡內容實時監控，加強網絡安全和素質教育，維護網絡安全和個人信息保護等方式，為澳大利亞網絡內容的健康發展創造了良好的生態。另一方面，重視行業協會地位，使其效能得到最大發揮。例如，《廣播服務法》附錄5“在線服務”第59條和第67條明確規定，“受澳大利亞電子安全專員辦公室認可的機構或行業協會可為互聯網服務提供商制定適用于互聯網活動的行業準則”，“若互聯網提供商違反行業準則，則會被予以警告”，從法律層面肯定行業協會及其所制定行業準則的地位和效力，為行業自律提供了強有力的支撐。政府監管和行業自律互為補充，相互促進，共同為澳大利亞網絡內容監管效果的提升提供保障。

2.2 網絡內容立法與時俱進，較為完善

1999年，澳大利亞出臺《廣播服務法修正法》（在線服務）[Broadcasting Services Amendment（Online Services） Act]，明確了網絡內容、互聯網內容存儲商和互聯網服務提供商的內涵[9]，初步確立澳大利亞網絡內容監管框架，揭開了網絡內容立法序幕。之后，隨著即時傳輸內容、跨平臺傳輸內容等的出現，澳大利亞政府緊跟互聯網技術發展步伐，通過《通信立法修正法》（內容服務）[Communications Legislation Amendment （Content Services） Act]在《廣播服務法》中新增附錄7內容服務“Content Services”部分，將即時傳輸內容和跨平臺傳輸內容納入澳大利亞網絡內容監管范疇，以對技術更迭作出及時回應。同時，為應對互聯網技術對版權所帶來的深刻變革，澳大利亞頒布《版權法修正法》（數字議程）[Copyright Amendment（Digital Agenda） Act]、《版權法修正法》（在線侵權）[Copyright Amendment （Online Infringement） Act]以解決互聯網技術帶來的版權困境。2015年，《加強兒童網絡安全法》（Enhancing Online Safety for Children Act）出臺，為保障兒童網絡安全提供了法律保障。2017年，澳大利亞將其網絡安全的維護從兒童上升到整個國家層面，形成《加強網絡安全法》（Enhancing Online Safety Act）。至此，《廣播服務法》（Broadcasting Services Act）、《版權法》（Copyright Act）、《加強網絡安全法》（Enhancing Online Safety Act）、《隱私法》（Privacy Act）、《信息自由法》（Freedom of Information Act）、《刑法》（Criminal Code Act）等一道從違法內容監管、網絡版權保護、網絡安全維護、個人信息保護等方面為網絡內容監管提供法律保障，網絡內容立法不斷完善。

2.3 監管手段多元，技術手段凸顯

澳大利亞聯邦政府在網絡內容監管中多管齊下，監管手段多元。一是不斷完善立法，緊跟網絡內容發展步伐，對《廣播服務法》《通信法》《版權法》《加強網絡安全法》等作出適時調整，通過法律手段為網絡內容生產、傳播和消費活動的順利進行提供依據。二是注重行政手段的使用，如澳大利亞通信與媒體管理局為網民提供違法內容舉報投訴渠道，并與澳大利亞聯邦、州和地區政府警署密切配合，通過網絡執法對網絡兒童色情信息展開實施監控[10]。值得注意的是，隨著互聯網技術的深入，技術手段作用凸顯。2007年，澳大利亞推出“澳大利亞家庭網絡保護計劃”（Protecting Australian Families Online），通過國家過濾方案（National Filter Scheme）為澳大利亞家庭提供免費互聯網過濾技術。家長可根據自身需求，在家用電腦上安裝過濾軟件客戶端，或使用互聯網服務提供商網頁過濾服務，對網頁中的不良內容予以過濾[11]。同時，推動澳大利亞聯邦、州和地區公立圖書館安裝過濾軟件。2008年，澳大利亞聯邦政府宣布在四年內撥款1.258億澳元，通過加強執法、推動網絡安全教育和推行互聯網強制過濾計劃等方式，以防范不良信息對公民的侵犯，維護網絡安全[12]。該計劃要求互聯網服務提供商按照澳大利亞通信與媒體管理局（Australian Communications and Media Authority）確定的“黑名單”，限制或阻止互聯網用戶訪問特定網站[13]。強制性過濾計劃在某種程度上限制了信息自由，在澳大利亞引發熱議。2012年，澳大利亞通信部長斯蒂芬·康洛伊（Stephen Conroy）宣布澳大利亞聯邦政府放棄對互聯網強制性過濾計劃的立法[14]。當前，澳大利亞聯邦政府不再強制互聯網服務提供商對互聯網流量進行監控與過濾，并給予家庭安裝過濾器的自主選擇權[15]。盡管互聯網過濾制度幾經變化，但澳大利亞政府對過濾技術的關注從未間斷，技術手段在澳大利亞網絡內容監管中的作用從未被忽視。

2.4 重視網絡安全和網絡素養教育

一直以來，澳大利亞十分重視網絡安全和網絡素養教育。早在1999年，澳大利亞聯邦政府成立網絡預警（NetAlert）社會咨詢機構，旨在為網絡安全和網絡內容訪問提供獨立建議和教育，指導未成年人和父母規避風險，健康使用互聯網。自2006年以來，澳大利亞網絡安全中心（Australian Cyber Security Centre）于每年10月舉辦“保持智能在線”（Stay Smart Online）活動，為互聯網用戶和小型企業維護自身網絡安全，躲避網絡風險提供指導[16]。當前，澳大利亞電子安全專員辦公室（Office of the eSafety Commissioner）在官網專門設立教育資源板塊，通過推廣計劃（The Outreach Program）、網絡安全保障計劃（Find an Online Safety Program）和電子家長（iParent）等項目為學校、家庭和社區免費提供網絡安全和網絡素養教育資源。其中，服務于學校的教育資源形式多樣，以音頻、視頻、游戲等形式呈現，寓教于樂，旨在引導青少年保護自身免受違法內容侵害，有效提升其健康上網能力和網絡素養。同時，服務于家長的教育資源涵蓋網絡欺凌、網絡淫穢內容、網絡游戲、個人信息安全等多個領域，為家庭和社區引導未成年人養成健康用網習慣提供全方位指導。這種政府指導，學校、社區和家庭共同參與的網絡素養教育模式取得了顯著效果。

3 澳大利亞網絡內容監管對我國的啟示

2018年4月，習近平主席在全國網絡安全和信息化工作會議上強調，“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局”。網絡內容監管作為網絡治理的重要一環，其監管水平的高低直接影響著網絡綜合治理能力的強弱。學習澳大利亞網絡內容監管經驗，對我國網絡內容監管效能的提升具有一定的借鑒意義。

3.1 推動多元監管主體協調，形成監督合力

當前，我國已形成以中央網絡安全和信息化委員會辦公室和國家互聯網信息辦公室為主體，以文化和旅游部、工業和信息化部、公安部、國家新聞出版署、國家廣播電視總局、國家電影局、國家市場監督管理總局、國家版權局、教育部等為輔助的網絡內容監管體系。同時，中國互聯網協會、中國網絡視聽節目服務協會和中國網絡空間安全協會等在推動互聯網行業繁榮、促進網絡視聽行業健康發展、維護網絡空間安全方面發揮一定作用。然而，我國網絡內容監管仍存在多頭管理和行業自律作用未能充分發揮等問題。一方面，參與網絡內容監管的政府主體多達60多個，涉及網信部門、新聞出版行政部門、廣播電視行政部門等多個部門;同時，各級部門對其下屬部門采取“逐級代理制度”。這種分業式和豎井式的管理格局導致部門之間職能交叉，易分散監督力量，增加政府監管成本。另一方面，行業協會雖已脫鉤，但受政府影響較深，缺乏自律獨立性，在網絡內容監管中話語權較弱[17]。由此，我國可借鑒澳大利亞多元主體協同治理經驗，推動政府管理體制改革，凸顯行業協會在網絡內容監管中的作用。其一，推動政府管理體制改革，借鑒澳大利亞廣播管理局和澳大利亞通信管理局的合并經驗，合并職能相近或相同部門，明確政府職能邊界，提升網絡內容監管效能。其二，加強行業自律，將政府權力適當向行業協會轉移。利用法律手段明確政府、行業協會職能邊界，在法律層面明確行業協會網絡監管的具體職責。這樣一來，行業協會自律有法可依，法律的強制性能確保其監管職能的順利開展。與此同時，激發公眾的參與熱情，推動網民和社會媒體參與網絡內容監督，促進多元主體的協同發展，使之形成聯動合力，更好發揮監督效能。

3.2 優化網絡內容立法，完善法律體系

目前，我國初步形成了以《網絡安全法》《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》和《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》等法律為主體，以《互聯網信息服務管理辦法》《信息網絡傳播權保護條例》等行政法規為輔助，以《互聯網文化管理暫行規定》《網絡游戲管理暫行辦法》《互聯網直播服務管理規定》等部門規章和規范性文件為補充的網絡內容法律體系，涵蓋網站、應用程序、微博、即時通信工具等多種載體，為規范我國網絡內容生產、傳播和消費行為提供了法律保障。盡管如此，我國網絡內容政策法規科學性仍有待提升。以“違法內容”界定為例，相關規定多以“八不準”“九不準”“十不準”形式散見于不同法規文件中，具體條款并非完全一致，且用詞模糊、抽象，缺乏具體執行標準。再者，我國網絡內容立法并未明確界定網絡服務提供者類別，也未對不同網絡內容服務提供者的特定義務和責任予以規定，導致刑事責任的追究范圍不確定、責任主體不明確[18]。同時，值得注意的是，與澳大利亞網絡內容立法相比，我國在網絡版權保護、未成年人健康上網保護、個人信息保護等方面仍缺乏及時回應。鑒于此，我國可借鑒澳大利亞《廣播服務法》的“在線服務”“內容服務”和“在線內容服務”相關條款，制定我國網絡內容監管基本法，在法律層面明確“網絡內容”的內涵和外延，明晰“違法內容”的界定，確保其他行政法規、部門規章有關“違法內容”的界定與其保持一致。同時，根據網絡服務提供者在網絡內容生產、傳播和消費中的不同作用予以分類，明確其權利和義務。之后，在網絡內容基本法和《網絡安全法》的指導下，加快修訂《著作權法》，推動《未成年人網絡保護條例》和《個人信息保護法》的出臺，完善我國網絡內容法律體系，為網絡內容監管提供全方位、多角度的法律指導。

3.3 凸顯技術作用，豐富監管手段

網絡空間不同于現實世界，由代碼構成，且網絡上的所有信息都是“0”和“1”的排列組合，以二進制形式存在，具有顯著技術性。由此，在網絡內容監管中，技術手段必不可少。正如勞倫斯·萊斯格（Lawrence Lessig）所說，“代碼就是法律，我們須明白如何運用那些造就網絡空間的軟件和硬件來規制該空間”[19]。當前，我國網絡內容監管的技術手段主要運用在刪除和屏蔽信息上。例如，教育部、財政部、工業和信息化部等聯合發文要求各地中小學將“綠壩-花季護航”綠色上網過濾軟件的運行維護納入學校的日常管理中，對不良信息予以過濾。然而，技術手段仍不成體系，無法發揮較大作用。在網絡內容監管中，法律手段、經濟手段和行政手段無法窮盡所有角落，技術手段作為網絡內容監管手段的重要一環，不可忽視。由此，在開展網絡內容監管時，我國應在頂層設計上明確技術手段的重要地位，給予其足夠的重視。一方面，加大對互聯網內容過濾系統、互聯網內容分級系統、互聯網安全防御系統等互聯網內容監管技術學術研究和技術研發的支持，鼓勵高校和企業研制出適合我國發展需要的互聯網內容監管技術;另一方面，根據我國國情選取科學、合理的互聯網內容監管系統在全國范圍內推廣，明確互聯網服務提供者和網民在技術監管中的地位和作用[20]，豐富監管手段，形成法律、行政、經濟、技術多元手段的監管模式。

3.4 加強網絡安全和網絡素養教育

辯證唯物主義認為，物質決定意識，意識反作用于物質。互聯網企業和用戶參與網絡內容活動時，其網絡素養、價值觀念、知識體系和情感傾向直接影響其生產、流通和消費行為[21]。在網絡內容監管過程中，不論是法律制約，還是行政監管，或是技術過濾，都只能在表面刪除網絡空間中的不良信息。只有加強網絡素養教育，推動用戶將“合理、安全、健康用網”的思想內化于心，使之形成健康用網、主動參與網絡內容監督的思維范式，才能從根本上凈化網絡空間生態。目前，我國開展了“全國大學生網絡安全知識競賽”和“爭做中國好網民”等系列活動，以引導網民健康、合理用網。進一步加強網絡安全和網絡素養教育仍必不可少。我國可借鑒澳大利亞電子安全專員辦公室經驗，在頂層設計上肯定網絡安全和網絡素養教育的戰略地位，并建立專門的網絡素養教育平臺，向家庭、學校和社會提供免費的網絡素養教育資源的同時，為未成年人健康上網提供指導。此外，在全國范圍內推行網絡素養教育，并將其納入德育課程，督促全國中小學和高等教育機構科學、合理制定網絡素養教育計劃，注重理論教育和實踐操作的統一。與此同時，充分發揮行業協會和社交媒體的作用，利用其宣傳優勢推廣網絡安全和網絡素養教育活動，向全社會普及網絡安全和網絡素養知識，形成點、線、面全方位發展的網絡安全和網絡素養教育體系。

注 釋

[1]Poushter J，Bishop C，Chwe H Y. Social Media Use Continues to Rise in Developing Countries but Plateaus Across Developed Ones[EB/OL]. [2018-06-19]. http：//www.pewglobal.org/2018/06/19/social-media-use-continues-to-rise-in-developing-countries-but-plateaus-across-developed-ones/

[2]Internet Activity， Australia， June 2018[EB/OL]. [2018-10-02]. http：//www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/0/00FD2E732C939C06CA257E19000FB410？Opendocument

[3]Daly A，Thomas J. Australian Internet Policy[J]. Internet Policy Review，2017，6（1）. DOI： 10.14763/2017.1.457

[4]Broadcasting Services Act 1992[EB/OL]. [2019-01-21]. https：//www.legislation.gov.au/Details/C2018C00375

[5]Office of the eSafety Commissioner[EB/OL]. [2019-01-21]. https：//www.esafety.gov.au/about-the-office/role-of-the-office

[6]Classification Board[EB/OL]. [2019-01-21]. http：//www.classification.gov.au/About/Pages/Classification-Board.aspx

[7]Internet Services Provider Industry[EB/OL]. [2019-01-21].http：//www.commsalliance.com.au/Activities/ispi

[8]Broadcasting Services Act 1992[EB/OL]. [2019-01-22]. https：//www.legislation.gov.au/Details/C2018C00375

[9]Mu Ualy J. An Overview of Internet Content Regulation in Australia[J]. Media Asia，2000，27（2）：101

[10]北京市互聯網信息辦公室.互聯網信息安全與監管技術研究[M].北京：中國社會科學出版社，2014：84

[11]NetAlert Protecting Australian Familie Online. [EB/OL]. [2019-01-25]. https：//parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/media/pressrel/46XN6/upload_binary/46xn61.pdf;fileType=application%2Fpdf#search=%22media/pressrel/46XN6%22

[12]Lumby C，Green L，Hartley J. Untangling the Net： The Scope of Content Caught By Mandatory Internet Filtering[EB/OL]. [2019-01-26]. https：//eprints.qut.edu.au/39549/1/c39549.pdf

[13]北京大學法學院互聯網法律中心.努力構筑互聯網健康運行的法律屏障（續）：國外互聯網立法綜述[J].中國工商管理研究，2012（5）：28

[14]Conroy abandons mandatory ISP filtering[EB/OL]. [2012-11-08]. https：//www.itnews.com.au/news/conroy-abandons-mandatory-isp-filtering-322333

[15]Family Friendly Filters[EB/OL]. [2018-10-17]. http：//www.commsalliance.com.au/Activities/ispi/fff

[16]Stay Smart Online[EB/OL]. [2019-01-25]. https：//www.staysmartonline.gov.au/about-us

[17]鄧小兵，劉曉思.中英網絡治理的行業自律比較研究[J].甘肅行政學院學報，2017（5）：114-125+128

[18]涂龍科.網絡內容管理義務與網絡服務提供者的刑事責任[J].法學評論，2016（3）：69

[19][美]勞倫斯·萊斯格;李旭，沈偉偉譯.代碼2.0：網絡空間中的法律[M].北京：清華大學出版社，2009：6

[20]王靜靜.從美國政府的互聯網管理看其對中國的借鑒[D].武漢：華中科技大學，2006：38

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（收稿日期：2019-03-19）