現(xiàn)代應(yīng)急管理：理論體系與應(yīng)用實(shí)踐

陳 安研究員

（中國科學(xué)院 科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

0 引言

2018年3 月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將原來與應(yīng)急管理相關(guān)的13個(gè)部門部分職責(zé)融入新組建的應(yīng)急管理部。應(yīng)急管理部作為踐行我國總體國家安全觀的首要職責(zé)部門，其職能架構(gòu)、運(yùn)作模式及發(fā)展方向受到廣泛關(guān)注。當(dāng)前我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)，宏觀層面存在以下問題：不同事件類型中統(tǒng)一的應(yīng)急邏輯尚未建立；部門間的職責(zé)邊界與協(xié)作模式仍不清楚；管理運(yùn)作的能力建設(shè)與系統(tǒng)設(shè)計(jì)有待

圖1 現(xiàn)代應(yīng)急管理體系Fig.1 Modern emergency management system

1 現(xiàn)代應(yīng)急管理的功能體制與組織架構(gòu)

1.1 功能體制

為了更加科學(xué)、全面地界定現(xiàn)代應(yīng)急管理體制，應(yīng)該從功能上對其進(jìn)行劃分，即現(xiàn)代應(yīng)急管理加強(qiáng)。因此，為推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革，應(yīng)遵循現(xiàn)代應(yīng)急管理理論，整合、優(yōu)化應(yīng)急資源和力量，構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，其主要特征包括：統(tǒng)一指揮、靈敏應(yīng)對、專常兼?zhèn)洹⑸舷侣?lián)動(dòng)和平戰(zhàn)結(jié)合。現(xiàn)代應(yīng)急管理的定義：為減少突發(fā)事件危害，在對突發(fā)事件的成因、發(fā)生和發(fā)展及其負(fù)面影響進(jìn)行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，可以有效整合各方面的社會(huì)資源，通過現(xiàn)代管理方法和現(xiàn)代應(yīng)急技術(shù)，能夠有效地監(jiān)測、應(yīng)對、控制和處理突發(fā)事件[1]。如圖1，現(xiàn)代應(yīng)急管理體系能夠在應(yīng)急管理部的部門組織架構(gòu)、職能設(shè)計(jì)等方面，以及在應(yīng)對突發(fā)事件過程中給予理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)，為應(yīng)急管理部建立長效運(yùn)行機(jī)制提供助力，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。的功能體制包括以下4個(gè)系統(tǒng)：行政責(zé)任與社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)、事件響應(yīng)與評估恢復(fù)系統(tǒng)、資源支持與技術(shù)保障系統(tǒng)和事件預(yù)防與災(zāi)難減除系統(tǒng)[2]，如圖2。

圖2 應(yīng)急管理功能結(jié)構(gòu)圖Fig.2 Emergency management function structure diagram

（1）行政責(zé)任和社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)。它可分為行政責(zé)任子系統(tǒng)和社會(huì)責(zé)任子系統(tǒng)。行政責(zé)任子系統(tǒng)是指參與突發(fā)事件應(yīng)急管理的政府組織及其應(yīng)急管理績效評價(jià)等輔助規(guī)則；社會(huì)責(zé)任子系統(tǒng)包括非政府機(jī)構(gòu)、各類企業(yè)和普通民眾等，以及這些責(zé)任主體間的關(guān)系界定。

（2）事件響應(yīng)與評估恢復(fù)系統(tǒng)。它可分為信息收集和處理子系統(tǒng)（信息中心和收集終端）、預(yù)警和現(xiàn)場指揮子系統(tǒng)、災(zāi)害評估系統(tǒng)及恢復(fù)重建系統(tǒng)。其中，災(zāi)害評估系統(tǒng)包括事前預(yù)評估、事中跟蹤評估和事后評估，事中跟蹤評估具體是指可挽救性評估、可恢復(fù)性評估及可緩解性評估。

（3）資源支持和技術(shù)保障系統(tǒng)。它包括2方面的內(nèi)容：第一，應(yīng)急資源的儲(chǔ)備、分配和集成等功能；第二，確保業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)保障手段，如數(shù)據(jù)備份中心、災(zāi)難備份系統(tǒng)等。

（4）事件預(yù)防與災(zāi)難減除系統(tǒng)。它包括工程防御子系統(tǒng)、避難所子系統(tǒng)、救援子系統(tǒng)3部分。工程防御子系統(tǒng)主要為人員和設(shè)備提供保障，使其免受攻擊或降低沖擊影響；避難所子系統(tǒng)指災(zāi)害發(fā)生時(shí)為災(zāi)民提供臨時(shí)避難場所和設(shè)施；救援子系統(tǒng)主要解決災(zāi)害發(fā)生后的現(xiàn)場救援問題。

在突發(fā)事件的現(xiàn)代應(yīng)急管理過程中，行政責(zé)任和社會(huì)責(zé)任能力界定應(yīng)急管理的主體及其關(guān)系，屬于基礎(chǔ)主體定義層；資源支持和技術(shù)保障能力確保特定應(yīng)急響應(yīng)過程的有效性和穩(wěn)健性；事件預(yù)防與災(zāi)難減除能力、事件響應(yīng)和評估恢復(fù)能力是應(yīng)急管理主體基于相關(guān)法律與規(guī)定來識別和解決突發(fā)事件的應(yīng)用實(shí)踐層[2]。這樣，設(shè)計(jì)出一套以“八個(gè)能力”為核心的層級關(guān)系體系，如圖3，該體系具備一整套的應(yīng)急能力，也是組織架構(gòu)與職責(zé)確定的基礎(chǔ)。

圖3 “八個(gè)能力”的層級關(guān)系框架Fig.3 Hierarchy framework of "eight competencies"

橫向上，資源支持和技術(shù)保障能力為具體的應(yīng)急管理工作提供后方支持，確保應(yīng)急響應(yīng)的有效性和穩(wěn)定性；而其余的6項(xiàng)能力逐漸從突發(fā)事件應(yīng)急管理的后方轉(zhuǎn)移到前線，且存在重疊。縱向上，行政責(zé)任和社會(huì)責(zé)任能力界定的主體屬于應(yīng)急管理的底層結(jié)構(gòu)，所有突發(fā)事件的應(yīng)急管理都離不開這2項(xiàng)能力。事件預(yù)防與災(zāi)難減除能力、事件響應(yīng)和評估恢復(fù)能力是應(yīng)對突發(fā)事件的4類基本能力，屬于功能的中上層結(jié)構(gòu)。可以看出，“八種能力”密切相關(guān)、相互依存，是現(xiàn)代應(yīng)急管理職能不可或缺的組成部分[3]。

1.2 組織架構(gòu)

應(yīng)急管理部的總職責(zé)為防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)，職責(zé)的有效發(fā)揮需要以合理、科學(xué)的組織體系架構(gòu)為載體。由于應(yīng)急管理的復(fù)雜性和專業(yè)性，改革有大量工作要做，部門的組建可分階段穩(wěn)步推進(jìn)。對于第一階段的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)充分考慮現(xiàn)有可整合資源，構(gòu)建核心或必不可缺的部門，以確保應(yīng)急管理工作早日落到實(shí)處。根據(jù)應(yīng)急管理部已確定整合的13部門職能及其所擁有的資源，可行性比較高的機(jī)構(gòu)設(shè)置邏輯建議遵循“專項(xiàng)災(zāi)種職能部門+關(guān)鍵支撐中心+一般性業(yè)務(wù)支持部門”模式，如圖4。

其中，應(yīng)急管理部整合了絕大多數(shù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的對應(yīng)職責(zé)，未將公共衛(wèi)生事件與社會(huì)安全事件納入其中，仍由衛(wèi)生健康委員會(huì)和公安部主要負(fù)責(zé)。因此應(yīng)急管理部的專項(xiàng)災(zāi)種職能部門主要包括自然災(zāi)害與事故災(zāi)難2類。自然災(zāi)害類包括防汛抗旱司、火災(zāi)防治管理司、地震和地質(zhì)災(zāi)害救援司；事故災(zāi)難類包括危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理司和工礦商貿(mào)的安全監(jiān)管部門，工礦商貿(mào)行業(yè)類部門具體細(xì)分為安全生產(chǎn)基礎(chǔ)司、安全生產(chǎn)執(zhí)法司和安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司。

圖4 組織架構(gòu)示意圖Fig.4 Schematic diagram of organizational structure

在專項(xiàng)職能部門履行單災(zāi)種防治工作的同時(shí)，需要配備專業(yè)的救援力量、災(zāi)前物資準(zhǔn)備和災(zāi)后救助及與其他政府部門的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)以有效彌補(bǔ)專項(xiàng)職能部門的單一性，因此需要多部門組成的關(guān)鍵支撐中心，包括應(yīng)急指揮中心、救災(zāi)和物資保障司、救援協(xié)調(diào)和預(yù)案管理司、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和綜合減災(zāi)司及全國綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍。

一般性業(yè)務(wù)支持部門包括：常規(guī)行政部門（辦公廳、人事司、規(guī)劃財(cái)務(wù)司）、政策法規(guī)司、教育訓(xùn)練司、科技和信息化司、調(diào)查評估和統(tǒng)計(jì)司、新聞宣傳司等業(yè)務(wù)支持性部門，輔助專項(xiàng)職能部門更高效地履行災(zāi)害防治職責(zé)。

為進(jìn)一步完善和提升我國應(yīng)急管理工作的專業(yè)化、科學(xué)化，應(yīng)急管理部應(yīng)考慮：第一，成立針對應(yīng)急管理工作人員培訓(xùn)和各種災(zāi)害聯(lián)動(dòng)救援的應(yīng)急培訓(xùn)與演練基地；第二，成立專門針對應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)問題進(jìn)行研究的機(jī)構(gòu)，可以采用研究院或高校的形式；第三，開展與各大高校間的合作，鼓勵(lì)高校開展應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究工作，將應(yīng)急管理納入一般性教育體系，從而培養(yǎng)儲(chǔ)備專業(yè)應(yīng)急人員。

按照大部制改革的思路，應(yīng)急管理部在整合資源時(shí)不應(yīng)也無法做到包攬各類突發(fā)事件的應(yīng)急職責(zé)，最好把分散在各個(gè)部門的職能橫向聯(lián)系起來。因此，作為我國專司公共突發(fā)事件管理的最高行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理部主要發(fā)揮的應(yīng)是協(xié)調(diào)功能，其職能特征應(yīng)是“大而不全”。

2 現(xiàn)代應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)分析與評價(jià)方法創(chuàng)新

2.1 綜合風(fēng)險(xiǎn)分析法

作為一種風(fēng)險(xiǎn)可視化的工具，風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖能夠在風(fēng)險(xiǎn)評估中把危險(xiǎn)發(fā)生的可能性和傷害的嚴(yán)重程度可視化，成為公共風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛、最熱門的工具。但傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法存在2大缺陷，即非精細(xì)的變量等級劃分和單一的集對組合式的運(yùn)算規(guī)則，存在風(fēng)險(xiǎn)結(jié)現(xiàn)象。因此提出綜合風(fēng)險(xiǎn)分析方法，開發(fā)4種基于算術(shù)運(yùn)算的風(fēng)險(xiǎn)矩陣擴(kuò)展形式，包括加法擴(kuò)展形式、減法擴(kuò)展形式、乘法擴(kuò)展形式及除法擴(kuò)展形式，4類擴(kuò)展形式的圖形，如圖5。需要指出的是，風(fēng)險(xiǎn)矩陣的擴(kuò)展并非只局限于運(yùn)算形式，實(shí)際上這一擴(kuò)展還包括風(fēng)險(xiǎn)的不同應(yīng)用側(cè)面，它不僅是風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)度量這單一角度，還可以用來評價(jià)應(yīng)急資源消耗、救援力量加總以及應(yīng)急行動(dòng)效率等。

圖5 4類擴(kuò)展形式的圖形Fig.5 Graphs of the four extended forms

2.1.1 加法擴(kuò)展形式

風(fēng)險(xiǎn)矩陣的加法拓展形式所適用的評估對象是2種具有相同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)因素，且它們的作用效果C是以相互疊加的形式存在的。公式如下：

其中，a和b的大小取決于風(fēng)險(xiǎn)因素X和風(fēng)險(xiǎn)因素Y在風(fēng)險(xiǎn)評估中的影響程度。應(yīng)急管理中，加法形式可用于評估突發(fā)事件造成的總損失，可表示為：總損失=直接損失+間接損失=事件破壞+應(yīng)急成本。通過觀察這些常見的變量組合形式，不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)待評估目標(biāo)已經(jīng)不再局限于風(fēng)險(xiǎn)了，同時(shí)，傳統(tǒng)矩陣的圖形樣式也會(huì)隨著新的擴(kuò)展形式而發(fā)生重大變化。

2.1.2 減法擴(kuò)展形式

風(fēng)險(xiǎn)矩陣的減法擴(kuò)展形式所適用的評估對象是2種具有相同性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)因素，且它們的作用效果C是以相互抵消的形式存在。公式如下：

其中，a和b的大小取決于風(fēng)險(xiǎn)因素Y和風(fēng)險(xiǎn)因素X在風(fēng)險(xiǎn)評估中的影響程度。在應(yīng)急管理中，減法形式的一個(gè)典型應(yīng)用是可以評估應(yīng)急資源缺口，可表示為：應(yīng)急資源缺口=資源需求量—資源儲(chǔ)備量。

2.1.3 乘法擴(kuò)展形式

風(fēng)險(xiǎn)矩陣的乘法擴(kuò)展形式一般適用于具有不同性質(zhì)的2種風(fēng)險(xiǎn)因素X、Y，且二者的作用效果C是相互促進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評估。公式如下：

例如，以應(yīng)急管理為例，衡量一個(gè)突發(fā)事件的影響程度就可以使用如下的類似表達(dá)式：事件的影響度 = 造成的損失×發(fā)生概率。

2.1.4 除法擴(kuò)展形式

風(fēng)險(xiǎn)矩陣的除法擴(kuò)展形式和乘法擴(kuò)展形式類似，一般適用于2種不同類別的風(fēng)險(xiǎn)因素X、Y。二者的作用效果C用公式表示如下：

同樣以應(yīng)急管理為例，一項(xiàng)應(yīng)急處置行動(dòng)的效率通常可以用如下的除法公式來評估：應(yīng)急行動(dòng)效率=利得/成本=行動(dòng)挽回的損失/行動(dòng)導(dǎo)致的成本。

新的擴(kuò)展形式不僅保留傳統(tǒng)方法的優(yōu)點(diǎn)，去除原有的主要缺陷，而且大幅擴(kuò)充評估對象的范圍，更具有普適性。圖6總結(jié)應(yīng)用擴(kuò)展形式進(jìn)行實(shí)際評估的大致步驟，可以作為使用參考。

圖6 風(fēng)險(xiǎn)矩陣擴(kuò)展形式的應(yīng)用過程Fig.6 Application process of extended form of risk matrix

2.2 風(fēng)險(xiǎn)九度分析模型

在傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方法的基礎(chǔ)上，即風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果嚴(yán)重性二維分析思想，對風(fēng)險(xiǎn)的一般屬性進(jìn)行了總結(jié)和分類，建立了包括時(shí)間類、空間類和狀態(tài)類的多維風(fēng)險(xiǎn)分析模型，也就是風(fēng)險(xiǎn)九度分析模型[4-5]，共3類9個(gè)維度，見表1。

表1 風(fēng)險(xiǎn)九度分析模型含義表[4]Tab.1 Risk nine-degree analysis model meaning table

為使九度風(fēng)險(xiǎn)分析模型在不同事件、不同目標(biāo)、不同需求的應(yīng)用思想和過程模式具有科學(xué)性、靈活性以及合理性，基于系統(tǒng)論和霍爾模型思想，從過程和邏輯雙重維度構(gòu)建了九度風(fēng)險(xiǎn)分析模型的應(yīng)用模式[5]，如圖7。

圖7 風(fēng)險(xiǎn)九度分析模型應(yīng)用模式Fig.7 Application mode of the nine-degree risk analysis model

2.3 事中評價(jià)模型

事中評價(jià)（During-incident Process Assessment，DIPA）是通過分析影響應(yīng)急響應(yīng)措施和行動(dòng)的相關(guān)因素，對有關(guān)突發(fā)事件態(tài)勢、發(fā)展趨勢及受災(zāi)客體狀況、應(yīng)急主體的能力等進(jìn)行的實(shí)時(shí)度量和評價(jià)，用以輔助制定事態(tài)控制、受災(zāi)客體救援和受損基礎(chǔ)設(shè)施快速恢復(fù)等應(yīng)急決策[6]。事中評價(jià)包括對事件的可減緩程度、被困人員和財(cái)產(chǎn)的可救援程度以及受損客體的可恢復(fù)程度的評價(jià)，即事中評價(jià)可以分為3類具體的評價(jià)策略，即可減緩性評價(jià)、可救援性評價(jià)和可恢復(fù)性評價(jià)[7]。

2.3.1 可減緩性評價(jià)

可減緩性評價(jià)：度量的是對事件的控制能力，即在多大程度上能夠延緩事件的發(fā)生及發(fā)展蔓延速度。可減緩性用于衡量突發(fā)事件可以被減輕的程度。它包括時(shí)間和價(jià)值2個(gè)維度。也就是說，可以用延遲時(shí)間和減少損失來計(jì)算可減緩性[8]。對于可減緩性評價(jià)著重考慮的是可能性Vp，而減緩的必要性Vn作為輔助指標(biāo)可在選擇方案時(shí)提供決策依據(jù)。

因此可減緩性評價(jià)基本模型[9]為：

假設(shè)s0是突發(fā)事件的初始階段，sn是突發(fā)事件的最終階段，si和sj是事件發(fā)展過程中的2個(gè)階段點(diǎn)，滿足s0≤si≤sj≤sn。假設(shè)在si點(diǎn)采取措施進(jìn)行減緩，那么，當(dāng)前階段點(diǎn)si到sj階段點(diǎn)在減緩措施采取前后的時(shí)間差異大小就可反映出減緩可能性的大小，相關(guān)定義如下：

t'(si,sj)：采取減緩措施后事件由si階段發(fā)展到sj階段的時(shí)間。

t(si,sj)：無減緩措施下事件由si階段發(fā)展到sj階段的時(shí)間。

v'(si,sj)：采取減緩措施后事件由si階段發(fā)展到sj階段產(chǎn)生的損失。

v(si,sj)：無減緩措施時(shí)事件由si階段發(fā)展到sj階段產(chǎn)生的損失。

c(si,sj)：采取減緩措施由si階段發(fā)展到sj階段所付出的成本。

α是用來衡量2個(gè)維度相對重要性的系數(shù)，屬于[0,1]。 一般來說，α是根據(jù)實(shí)際情況由應(yīng)急管理者來決定[8]。

2.3.2 可救援性評價(jià)

可救援性評價(jià)：在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急處理完成前，評估當(dāng)前的災(zāi)害情況和未來可能造成的損失的補(bǔ)救情況[2]。可救援性測度的著眼點(diǎn)在于突發(fā)事件中涉及的承載體（即被困人員和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)等）被挽救的可能性與必要性。

因此可救援性評價(jià)基本模型為：

式中：

Vpc—人員被成功救援的可能性；

Vnc—人員被成功救援的必要性；

Vpm—物質(zhì)財(cái)產(chǎn)被成功救援的可能性；

Vn

m—物質(zhì)財(cái)產(chǎn)被成功救援的必要性。權(quán)重wc和wm（wc，wm∈[0,1]且wc+wm=1 ）代表了人員和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的相對重要性。

2.3.3 可恢復(fù)性評價(jià)

可恢復(fù)性評價(jià)：突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理結(jié)束前，評估將突發(fā)事件由混亂狀態(tài)恢復(fù)到基本正常狀態(tài)的能力以及完成恢復(fù)過程所需的資源和時(shí)間[10-13]。假設(shè)恢復(fù)過程涉及到m項(xiàng)恢復(fù)指標(biāo)，每種指標(biāo)均有其恢復(fù)目標(biāo)和即時(shí)狀態(tài)，以各自功能的恢復(fù)水平來表示。最終的目標(biāo)是恢復(fù)所有的相關(guān)因素使整體功能實(shí)現(xiàn)。因此，恢復(fù)可能性可用各項(xiàng)指標(biāo)的即時(shí)狀態(tài)與目標(biāo)狀態(tài)的比值的加權(quán)和表示：

式中，

wj（wj∈[0,1]，∑m

j=1wj=1）—第j項(xiàng)恢復(fù)指標(biāo)的權(quán)重，它表示第j項(xiàng)指標(biāo)在恢復(fù)過程中的重要程度；

Staj—指標(biāo)j的即時(shí)狀態(tài)；

Goalj—度量階段指標(biāo)j的恢復(fù)目標(biāo)。因此，恢復(fù)可能性是一個(gè)[0,1]區(qū)間的值，值越大代表成功恢復(fù)的可能性越大。

恢復(fù)必要性取決于恢復(fù)成本與潛在收益的大小。對快速恢復(fù)而言，度量對象一般是重要的基礎(chǔ)保障功能，如供水、供電等，由于其對應(yīng)急工作的支撐作用以及對災(zāi)民生活的重要性，其潛在的收益往往很難估算，鑒于此，一般假定快速恢復(fù)的恢復(fù)必要性為1。

可恢復(fù)性評價(jià)在應(yīng)急管理的整個(gè)生命周期都起到至關(guān)重要的作用。它不但為應(yīng)急決策提供輔助信息，提高了應(yīng)急救援的速度，最大限度地減少資源的浪費(fèi)和次生衍生災(zāi)害的發(fā)生，而且提高了輿情的可信度。

2.4 狀態(tài)-能力-績效綜合應(yīng)急評價(jià)

該應(yīng)急綜合評價(jià)方法由3個(gè)元素組成：狀態(tài)評價(jià)（S），能力評價(jià)（C），以及績效評價(jià)（P），也被稱作SCP模型。狀態(tài)評價(jià)關(guān)注的是現(xiàn)在和未來的狀態(tài)，是應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)。能力評價(jià)的主要對象是應(yīng)急管理主要參與者的多種能力。績效評價(jià)是有效性和效率的總結(jié)，可以解決突發(fā)事件或?yàn)?zāi)難有關(guān)的大部分問題，并能幫助管理者更加高效、簡明、準(zhǔn)確地進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，在未來突發(fā)事件或?yàn)?zāi)難的響應(yīng)中具有實(shí)用價(jià)值。

狀態(tài)評價(jià)包括5個(gè)方面：突發(fā)事件、管理者、資源、災(zāi)民和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。突發(fā)事件的狀態(tài)評價(jià)促進(jìn)了所有相關(guān)資源的需求。資源評價(jià)需要提供資源的存在性、可用性、可利用性和及時(shí)性等信息。管理者和災(zāi)民的狀態(tài)在某種意義上是相關(guān)的，后者會(huì)影響前者的決策。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的評估集中在3個(gè)方面：一是受損狀態(tài)；二是達(dá)到何種程度可以滿足應(yīng)急的需要；三是快速重建的概率。

能力評價(jià)包括事中和事后階段資源的可達(dá)性、應(yīng)對能力、組織協(xié)調(diào)能力，以及為災(zāi)民的資金籌措能力。對于主要的響應(yīng)過程，管理者應(yīng)該知道突發(fā)事件可減緩性，災(zāi)民和財(cái)產(chǎn)的可挽救性，普通情形和安全環(huán)境的可恢復(fù)性。

績效評價(jià)有2種途徑：一是結(jié)果，二是過程。由于可以把應(yīng)急管理看作一個(gè)項(xiàng)目，前者可以看作評估項(xiàng)目的驗(yàn)收，而后者在某種意義上可以看作是工程項(xiàng)目的監(jiān)督，并期望應(yīng)急響應(yīng)的每一步都是正確的。監(jiān)控和響應(yīng)對績效評價(jià)也非常重要。實(shí)際上，監(jiān)控不僅應(yīng)用在事前階段，還應(yīng)用于事中階段，因?yàn)檫€有可能引發(fā)一些次生災(zāi)害。

3 現(xiàn)代應(yīng)急管理的關(guān)鍵機(jī)制

應(yīng)急機(jī)制的設(shè)計(jì)是現(xiàn)代應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容之一，規(guī)定了應(yīng)急管理中體制運(yùn)行需要遵循的規(guī)則和規(guī)律，因此建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制顯得尤為重要。

3.1 管理機(jī)制設(shè)計(jì)

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對“運(yùn)行機(jī)制”做了規(guī)定，將其主要從時(shí)間維度上分為4個(gè)部分：預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)與重建和信息發(fā)布。通過梳理和分析我國近年來應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)與運(yùn)行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將應(yīng)急管理的機(jī)制分為監(jiān)控與啟動(dòng)機(jī)制、處置與協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行與評價(jià)機(jī)制、監(jiān)督與獎(jiǎng)懲機(jī)制和終止與補(bǔ)償機(jī)制[14-15]。圖8描述了10個(gè)主要的應(yīng)急機(jī)制之間的基本邏輯關(guān)系。

圖8 現(xiàn)代應(yīng)急機(jī)制的組成部分和關(guān)系示意圖Fig.8 Components and relationships of modern emergency response mechanism

監(jiān)控機(jī)制是災(zāi)害發(fā)生之前對風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行的一系列監(jiān)視和控制的方法；啟動(dòng)機(jī)制是判斷災(zāi)害是否已造成一定程度的危害及是否需要啟動(dòng)應(yīng)急措施的方法；在開始處理突發(fā)事件時(shí)，不可避免地會(huì)涉及到多個(gè)應(yīng)急主體。也就是說，在啟動(dòng)處置機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)該相繼啟動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)參與應(yīng)急的人員及不同組織之間的協(xié)調(diào)與合作。同時(shí)，指揮機(jī)制起的是主導(dǎo)性的作用，指揮機(jī)制保證了處置、協(xié)調(diào)過程有序、正確、高效地進(jìn)行；運(yùn)行機(jī)制保證事件中的人員保持“統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作”，針對資源的可獲得性來進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)。也說明了指揮機(jī)制、處置機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制是不可分割的；評估機(jī)制除了需要評估整個(gè)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展和演變情況，還需要評估應(yīng)急管理的效率、效果和效益；監(jiān)督機(jī)制應(yīng)存在于應(yīng)急管理全過程中，即啟動(dòng)機(jī)制、處置機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和評估機(jī)制均應(yīng)在監(jiān)督機(jī)制的管轄范圍內(nèi)；獎(jiǎng)懲與問責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)在整個(gè)應(yīng)急管理過程完全結(jié)束之后，是對于那些在應(yīng)急管理過程中存在措施不當(dāng)而造成負(fù)面效果的行為進(jìn)行責(zé)任的追究；終止機(jī)制表示危機(jī)大部分或者全部解除，意味著已經(jīng)完成災(zāi)后的快速恢復(fù)，將應(yīng)急狀態(tài)轉(zhuǎn)化為常態(tài)；補(bǔ)償機(jī)制是為了保障善后補(bǔ)償工作的順利實(shí)施，為突發(fā)事件的應(yīng)急物資補(bǔ)償打好基礎(chǔ)。

3.2 應(yīng)急管理的關(guān)鍵機(jī)制

3.2.1 監(jiān)控機(jī)制

監(jiān)控機(jī)制不僅在預(yù)測和預(yù)警中發(fā)揮著重要作用，而且在應(yīng)急響應(yīng)過程中，監(jiān)控機(jī)制還可以實(shí)時(shí)監(jiān)測事件的發(fā)展和未來趨勢，從而為應(yīng)急決策提供依據(jù)。監(jiān)控機(jī)制是指為實(shí)現(xiàn)某個(gè)監(jiān)控目的，監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)各組成成分之間的相互關(guān)系和運(yùn)行模式，如圖9，監(jiān)控主體通過“相互關(guān)系和運(yùn)行模式”對監(jiān)控對象實(shí)施監(jiān)控，監(jiān)控主體和監(jiān)控對象兩者間往往要借助于監(jiān)控介質(zhì)，并且離不開時(shí)間和空間2大要素[16]。

圖9 監(jiān)控機(jī)制的定義Fig.9 Definition of monitoring mechanism

監(jiān)控系統(tǒng)是由監(jiān)控主體、監(jiān)控對象和監(jiān)控介質(zhì)組成，監(jiān)測主體是指實(shí)施監(jiān)控的個(gè)人或組織，根據(jù)反映監(jiān)控目標(biāo)的直接性和間接性，監(jiān)控對象可以分為直接對象和間接對象。監(jiān)控機(jī)制的核心是監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)各組分間的相互關(guān)系和運(yùn)行模式；關(guān)聯(lián)要素是監(jiān)控主體和監(jiān)控對象；支撐要素是時(shí)間、空間以及介質(zhì)。其中，監(jiān)控目的決定了監(jiān)控機(jī)制的設(shè)計(jì)方式。相反，監(jiān)控機(jī)制設(shè)計(jì)的有效性應(yīng)該通過監(jiān)控目的來驗(yàn)證[16]。

3.2.2 指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制

在應(yīng)急管理中，指揮與協(xié)調(diào)機(jī)制是密不可分的，因?yàn)樵谕话l(fā)事件處理過程中，往往涉及到多個(gè)部門和人員，這其中協(xié)調(diào)要起到很大的作用。

（1）指揮機(jī)制[3]：突發(fā)事件發(fā)生后，需要根據(jù)處置機(jī)制及時(shí)處理。指揮機(jī)制的主要內(nèi)容可根據(jù)時(shí)間和空間2個(gè)維度來進(jìn)行分類，即從時(shí)間維度，可以根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展過程分為事前、事中和事后，其指揮權(quán)限也會(huì)有所不同；從空間維度，可以分為現(xiàn)場實(shí)施和幕后指揮；它也可以根據(jù)參與事件的人員身份進(jìn)行分類。突發(fā)事件發(fā)生后，立即成立突發(fā)事件指揮組，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)全面指揮協(xié)調(diào)突發(fā)事件外置工作。指揮人員分為上級領(lǐng)導(dǎo)幕后指揮和現(xiàn)場指揮。上級領(lǐng)導(dǎo)幕后指揮的主要職責(zé)是：在詳細(xì)了解突發(fā)事件后，上級領(lǐng)導(dǎo)幕后指揮對突發(fā)事件處置作出決定，調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)相關(guān)人員，現(xiàn)場處理相關(guān)設(shè)備，實(shí)時(shí)觀察和監(jiān)督事件的發(fā)生過程，并根據(jù)事件匯報(bào)實(shí)況，實(shí)時(shí)改進(jìn)處理方法，以進(jìn)行整體指揮和調(diào)度；現(xiàn)場指揮的主要職責(zé)是根據(jù)事件發(fā)生特點(diǎn)和當(dāng)時(shí)的傷亡情況及環(huán)境條件，合理分配人員和設(shè)備，并采用最有效的處理方式以減少突發(fā)事件的負(fù)面影響。

（2）協(xié)調(diào)機(jī)制[3，15]：突發(fā)事件的發(fā)生往往涉及到社會(huì)的許多方面，包括不同的人員身份和組織類型，這要求在應(yīng)急管理中建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，以便在突發(fā)事件處置過程中合理地分配人員和組織。協(xié)調(diào)機(jī)制的具體內(nèi)容與突發(fā)事件的規(guī)模和領(lǐng)域緊密相連。 一般來說，它包括上級和下級之間的協(xié)調(diào)、以及同級之間的協(xié)調(diào)（受害者，施救者），不存在上下級關(guān)系的組織個(gè)人之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。

3.2.3 過程監(jiān)督機(jī)制

在突發(fā)事件的處理過程中，監(jiān)督機(jī)制起到的是輔助的作用，但也是必不可缺的，監(jiān)督機(jī)制會(huì)對事件的整個(gè)處理過程中的人員及其他方面進(jìn)行評價(jià)，做好善后工作。

我國以前的監(jiān)督機(jī)制只是結(jié)果監(jiān)督，而結(jié)果監(jiān)督機(jī)制非常不完善，因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制應(yīng)該伴隨著整個(gè)應(yīng)急管理過程，所以稱之為過程監(jiān)督[17]。

突發(fā)事件的過程監(jiān)督是指為了實(shí)現(xiàn)“防怠減漏排偷”的目標(biāo)，通過輿論、法律和技術(shù)等各種適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧O(jiān)督突發(fā)事件的準(zhǔn)備、處置和恢復(fù)等過程的行為。實(shí)施過程監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)可以是專門的政府組織和技術(shù)人員，也可以是公眾、媒體或其他組織。過程監(jiān)督具有技術(shù)性強(qiáng)、理論性強(qiáng)和科學(xué)性強(qiáng)的特征，在明確責(zé)任主體和實(shí)施公平獎(jiǎng)懲方面發(fā)揮著重要作用[17]。

突發(fā)事件的過程監(jiān)督根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展過程具體分為預(yù)備監(jiān)督、響應(yīng)監(jiān)督、處置恢復(fù)監(jiān)督、事后處理監(jiān)督。根據(jù)突發(fā)事件中涉及的人員及部門，以及對社會(huì)造成的影響的不同，對監(jiān)督機(jī)制作出如下分類：輿論導(dǎo)向監(jiān)督、法制法規(guī)監(jiān)督、應(yīng)急物資監(jiān)督、應(yīng)急技術(shù)監(jiān)督和協(xié)調(diào)管理監(jiān)督。

3.2.4 終止與補(bǔ)償機(jī)制

（1）終止機(jī)制：終止機(jī)制在結(jié)束應(yīng)急管理流程和進(jìn)入下一個(gè)周期方面發(fā)揮著重要作用，也對應(yīng)急管理過程的循環(huán)具有監(jiān)督把關(guān)、成果驗(yàn)收的效果。終止時(shí)間的選擇是終止機(jī)制中最重要的問題之一，只有正確選擇合適的終止時(shí)間，應(yīng)急管理才能順利地進(jìn)入終止階段，而終止階段十分短暫，措施及步驟相對簡單，因此終止時(shí)間的選擇顯得尤為重要[18]。如果選擇錯(cuò)誤，有可能會(huì)造成較大損失。為了尋找最優(yōu)的終止時(shí)間，可引入最優(yōu)停止理論對該問題加以解決。所謂最優(yōu)停止理論就是研究何時(shí)停止能取得最大效益的數(shù)學(xué)理論，是概率論的一個(gè)重要的應(yīng)用領(lǐng)域。對于應(yīng)急管理過程而言，可以用效益這樣的數(shù)值來衡量當(dāng)前的狀態(tài)，并以此作為標(biāo)準(zhǔn)做出是否終止的決策。所欲求解的最優(yōu)終止時(shí)間可等同于最優(yōu)停止理論中的最優(yōu)停止時(shí)間問題，就是在滿足上述假設(shè)的前提下，找出其中的最佳停止時(shí)間或最佳停止規(guī)則[19]。

（2）補(bǔ)償機(jī)制：應(yīng)急完成后，不僅需要補(bǔ)充形成缺口的資源，還需要補(bǔ)償已消耗物資的所有者[20]。應(yīng)急物資補(bǔ)償主要針對的是公有物資和征用物資。

公有物資主要是指中央和地方救災(zāi)物資儲(chǔ)備及公共處置機(jī)構(gòu)的物資。第一，救災(zāi)儲(chǔ)備物資補(bǔ)償?shù)脑瓌t性要求是及時(shí)快速補(bǔ)充，盡量做到隨調(diào)隨補(bǔ)；基于優(yōu)先級，按適當(dāng)比例補(bǔ)充；以最優(yōu)儲(chǔ)備量為基準(zhǔn)，進(jìn)行全額補(bǔ)充；基于存儲(chǔ)方式，適當(dāng)補(bǔ)充。具體的物資補(bǔ)充方式可以分為協(xié)議采購、招標(biāo)采購和社會(huì)支援。第二，公共處置機(jī)構(gòu)包括衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)、消防機(jī)構(gòu)、警察和部隊(duì)等。中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)國家公共處置機(jī)構(gòu)的補(bǔ)償工作，地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)毓蔡幹脵C(jī)構(gòu)的資金來源和補(bǔ)償，準(zhǔn)全國性公共處置機(jī)構(gòu)可由中央政府通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或由中央和地方政府共同承擔(dān)。具體的補(bǔ)償工作要注意根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r調(diào)整措施，做到分級負(fù)擔(dān)。中央政府負(fù)責(zé)補(bǔ)償危害大、范圍廣的重大突發(fā)事件的物資消耗，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)補(bǔ)償當(dāng)?shù)氐墓蔡幹脵C(jī)構(gòu)。但是，對于某些特定地區(qū)，應(yīng)考慮其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并給予特殊的政府傾斜和保護(hù)[20]。

應(yīng)急征用物資補(bǔ)償是指相關(guān)責(zé)任主體對依法強(qiáng)制征收物資的補(bǔ)償，以保障應(yīng)急管理過程中的公共利益，并提高抗震救災(zāi)能力[20]。應(yīng)急征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有以事先協(xié)議為主，盡量依照已有規(guī)定而行；以直接損失為基礎(chǔ)，以完全補(bǔ)償為目標(biāo)。應(yīng)急征用補(bǔ)償方式包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、精神補(bǔ)償、政策補(bǔ)償。應(yīng)急征用補(bǔ)償估價(jià)的步驟包括：首先，確定評估指標(biāo)體系。選擇幾個(gè)能夠在較大程度上代表補(bǔ)償對象的特征指標(biāo)，如物資成本、使用年限、征用時(shí)間和損壞程度等，可以綜合市場情況和專家意見；然后，對于每一個(gè)指標(biāo)設(shè)定相應(yīng)的權(quán)重，可由專家打分獲得；最后，在補(bǔ)償額的基礎(chǔ)上，考慮地區(qū)差異、市場變化、物價(jià)指數(shù)等因素進(jìn)行調(diào)整[20]。

4 發(fā)展現(xiàn)代應(yīng)急管理技術(shù)應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)

4.1 新興風(fēng)險(xiǎn)的概念與分類

全球化不僅加速了世界經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展，也給社會(huì)進(jìn)步帶來了巨大風(fēng)險(xiǎn)，人類也因此步入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[21]。隨著社會(huì)的縱深發(fā)展，新興風(fēng)險(xiǎn)也接踵而至，近年來的一個(gè)重要趨勢是“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”的發(fā)生概率和影響力不斷上升。通過梳理和總結(jié)國內(nèi)外學(xué)者對新興風(fēng)險(xiǎn)的定義，筆者認(rèn)為新興風(fēng)險(xiǎn)有2個(gè)層面的含義：一是新近出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，即在此風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)之前從未發(fā)生過或雖然發(fā)生過苗頭但其危害程度較低不足以構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)威脅的風(fēng)險(xiǎn)，如：隨著科技進(jìn)步、醫(yī)學(xué)進(jìn)步而出現(xiàn)的基因編輯嬰兒實(shí)驗(yàn)所面對的倫理等風(fēng)險(xiǎn)、無人機(jī)駕駛所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)等；二是以往就存在的風(fēng)險(xiǎn)隨著產(chǎn)業(yè)的交叉、領(lǐng)域的融合、城市的擴(kuò)展等使得原有風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)交織、突變而產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)，使其發(fā)生形式和對社會(huì)的破壞程度及危害力度等方面呈現(xiàn)出新的特征，如：“8.12”天津港特大爆炸事故，雖然以往有危化品爆炸事故發(fā)生，但此次風(fēng)險(xiǎn)事件也暴露出當(dāng)下城市風(fēng)險(xiǎn)治理的不足和欠缺。

按新興風(fēng)險(xiǎn)所屬領(lǐng)域不同將其分為5種類型，分別是：社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、政治文化領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、健康與安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。各種風(fēng)險(xiǎn)劃分的概念，見表2。

表2 新興風(fēng)險(xiǎn)的類型及概念（按領(lǐng)域劃分）Tab.2 Types and concepts of emerging risks (by field)

新興風(fēng)險(xiǎn)的共性特點(diǎn)為：一是其發(fā)生的不確定性；二是發(fā)展的動(dòng)態(tài)性；三是后果的龐雜性。新興風(fēng)險(xiǎn)在不確定因素的共同作用下形成，因此其發(fā)生具有很大的不確定性。新興風(fēng)險(xiǎn)是正在演變的風(fēng)險(xiǎn)，是隨著外界因素的變化而不斷變化、發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，因此新興風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展具有動(dòng)態(tài)性。同一新興風(fēng)險(xiǎn)作用在不同領(lǐng)域、不同地區(qū)等也會(huì)產(chǎn)生不同程度的后果，新興風(fēng)險(xiǎn)對社會(huì)所造成的破壞程度、威脅力度等的不確定所帶來的后果均具有龐雜性。

4.2 新興風(fēng)險(xiǎn)治理策略設(shè)計(jì)

基于管理機(jī)制設(shè)計(jì)理論構(gòu)建新興風(fēng)險(xiǎn)的治理策略，如圖10。該策略機(jī)制的運(yùn)行需要遵循公正、公平、秩序、利益、效率、創(chuàng)新6個(gè)原則。在它們的共同作用下，新興風(fēng)險(xiǎn)治理策略將會(huì)實(shí)現(xiàn)3大目標(biāo)：一是有效識別；二是減少損失，新興風(fēng)險(xiǎn)治理的最終結(jié)果和目的是使新興風(fēng)險(xiǎn)對社會(huì)和公眾造成的損失降到最低；三是對新興風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效隔離，即在新興風(fēng)險(xiǎn)治理過程中要盡可能切斷新興風(fēng)險(xiǎn)的傳播源及其傳播路徑。

此外，新興風(fēng)險(xiǎn)治理策略的規(guī)制屬性通常建立在參與者屬性之上，是根據(jù)新興風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況而對治理策略做出優(yōu)化和調(diào)整，如：當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)處于萌發(fā)期時(shí)，應(yīng)加大對新興風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防；當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)處于潛伏期和演化期時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對新興風(fēng)險(xiǎn)的評估和監(jiān)測；當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)處于爆發(fā)期時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對話交流、信息互通，注重抗逆力發(fā)展策略的落實(shí)等。時(shí)間規(guī)制是指運(yùn)用時(shí)間約束力對政策進(jìn)行完善，主要體現(xiàn)在3方面：一是處理的緊迫性；二是存在的持久性；三是階段的波動(dòng)性。空間規(guī)制是指通過可利用空間、資源和不確定因素對政策進(jìn)行補(bǔ)充，主要體現(xiàn)在3方面：一是積累的經(jīng)驗(yàn)；二是現(xiàn)有的政策、工具支持等；三是新興風(fēng)險(xiǎn)本身所帶來的未知因素。能量規(guī)制是指為切斷風(fēng)險(xiǎn)源、抑制新興風(fēng)險(xiǎn)傳播、促進(jìn)新興風(fēng)險(xiǎn)治理而做出的政策改進(jìn)。通過時(shí)間規(guī)制、空間規(guī)制和能量規(guī)制[28]優(yōu)化新興風(fēng)險(xiǎn)治理策略，立足于新，體現(xiàn)政策的動(dòng)態(tài)、發(fā)展和與時(shí)俱進(jìn)，有利于治理主體設(shè)計(jì)并選擇與實(shí)際情況最匹配的新興風(fēng)險(xiǎn)治理策略，有利于其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖10 七元組治理框架模式圖Fig.10 Seven-tuple governance framework pattern diagram

（1）加強(qiáng)治理主體間的協(xié)作關(guān)系，明確職責(zé)。新興風(fēng)險(xiǎn)的治理主體是多元化的，治理方式是民主化的，管理方式是協(xié)作化的。治理主體由政府、社會(huì)組織、公眾等多方聯(lián)合共同形成，存在3個(gè)系統(tǒng)，即政府系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。因此，在治理新興風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不同主體間要相互協(xié)作、明確各管理主體在風(fēng)險(xiǎn)治理中的責(zé)任，最終形成多方參與、全民共治的協(xié)作化治理模式。

（2）增強(qiáng)對新興風(fēng)險(xiǎn)檢測及預(yù)測能力，目標(biāo)是預(yù)防與治理并行而不是消滅。針對日期較近、較為典型或可能出現(xiàn)的新興風(fēng)險(xiǎn)，對組織及成員進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略選擇和日常訓(xùn)練等。通過教育、培訓(xùn)、演練等方式來提高組織成員對風(fēng)險(xiǎn)識別和應(yīng)對能力。此外，加強(qiáng)成員的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)收集和分析的能力。

（3）強(qiáng)化新興風(fēng)險(xiǎn)信息交換，緩解利益沖突。信息的隱蔽性及傳播的迅速性特點(diǎn)常常會(huì)使人們在遇到新興風(fēng)險(xiǎn)時(shí)措手不及，感到焦慮，甚至惶恐。這在一定程度上降低了社會(huì)公眾對政府的信任及其應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)的能力。另一方面，公眾對新興風(fēng)險(xiǎn)信息的回饋也是非常重要的，這有助于政府在應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)時(shí)選擇最合適的溝通方式及治理措施。同時(shí)，公眾間的信息共享也有助于公眾接納、應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)。因此，促進(jìn)政府與公眾和公眾之間對新興風(fēng)險(xiǎn)信息的相互交換，做到信息共享，加強(qiáng)對話能力建設(shè)，劃清利益，這對新興風(fēng)險(xiǎn)的治理是非常有必要的。

（4）建立新興風(fēng)險(xiǎn)治理體系，實(shí)現(xiàn)機(jī)制多元化。新興風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是不確定的，其主體是多元的，而且常常伴隨利益因子一起出現(xiàn)，因此新興風(fēng)險(xiǎn)的治理是非常復(fù)雜的，構(gòu)建國家層面的新興風(fēng)險(xiǎn)治理體系是非常必要的。要實(shí)現(xiàn)新興風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制多元化，首先要進(jìn)行新興風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，在中國，規(guī)制通常以運(yùn)動(dòng)式治理的方式出現(xiàn)，而非法律的形式；其次，要想使新興風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能夠發(fā)揮作用，還需建立完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通渠道，進(jìn)行及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)提示，針對不同類型的新興風(fēng)險(xiǎn)選擇合適的風(fēng)險(xiǎn)溝通方式和渠道進(jìn)行針對性溝通；最后，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)感知，不同主體對風(fēng)險(xiǎn)的感知度和接受度是不一樣的，公眾有權(quán)自行選擇是否承擔(dān)更多的新興風(fēng)險(xiǎn)。

（5）建立相匹配的監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制，確保新興風(fēng)險(xiǎn)治理的有效化。在對新興風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行尋找、識別等過程中應(yīng)建立與之相對應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。一是針對不確定性的新興風(fēng)險(xiǎn)尤其是新興技術(shù)類的，除了建立相匹配的監(jiān)督機(jī)制外，還應(yīng)尋求更多的激勵(lì)資源，促使監(jiān)督機(jī)制向前發(fā)展；二是針對系統(tǒng)性的新興風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)監(jiān)督并致力于對復(fù)雜問題的分析；三是在對非預(yù)期性的新興風(fēng)險(xiǎn)上我們應(yīng)監(jiān)督其長效影響方面的評估。

（6）建立全面的評估機(jī)制，及時(shí)更新。以新興風(fēng)險(xiǎn)評估為主線，切實(shí)推進(jìn)排查我國目前新興風(fēng)險(xiǎn)狀況的實(shí)際情況，對其風(fēng)險(xiǎn)概率及危害程度進(jìn)行客觀、公正、科學(xué)的分析，對新興風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生及發(fā)展情況做跟蹤式督查，從而對新興風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位的評估和掌握。由此，以針對不同類型的新興風(fēng)險(xiǎn)做出有針對性的風(fēng)險(xiǎn)評估工具和治理措施選擇。另外，充分利用科技創(chuàng)新，將數(shù)字化、網(wǎng)格化等智能管理工具運(yùn)用于新興風(fēng)險(xiǎn)治理中去，對新興風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全類別、全方位、全過程的風(fēng)險(xiǎn)治理。

（7）制定預(yù)防性與抗逆力發(fā)展策略，提高新興風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制的適用性。當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)被發(fā)現(xiàn)并對其進(jìn)行評估后，則需制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理策略，在制定策略時(shí)主要考慮2方面因素：一是基于預(yù)防，二是基于抗逆力。預(yù)防性策略主要用于提高對新興風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對能力，抗逆力策略主要在于提高對新興風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)能力和免疫能力，從而確保新興風(fēng)險(xiǎn)管理策略的適用性，即當(dāng)新興風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，人們能做出正確判斷、準(zhǔn)確應(yīng)對、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

4.3 現(xiàn)代應(yīng)急管理的技術(shù)手段

現(xiàn)代應(yīng)急技術(shù)是通過優(yōu)化整合人力物力財(cái)力等各類資源來實(shí)現(xiàn)提前防范、提高效率、節(jié)約資源和處置及時(shí)等應(yīng)急目標(biāo)。根據(jù)現(xiàn)代應(yīng)急管理所涉及的受害者、應(yīng)急響應(yīng)主體等產(chǎn)生需求，從功能上說，現(xiàn)代應(yīng)急技術(shù)應(yīng)包括應(yīng)急通信技術(shù)、監(jiān)測檢測技術(shù)、物流技術(shù)、數(shù)據(jù)處理與分析技術(shù)、事故調(diào)查技術(shù)、定位與遙感技術(shù)以及以上技術(shù)的集成技術(shù)，體現(xiàn)現(xiàn)代應(yīng)急的整個(gè)流程，更具全面性和廣泛性[29]。

（1）應(yīng)急監(jiān)測檢測技術(shù)。包括數(shù)據(jù)庫技術(shù)、3S技術(shù)、通信技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)、無線射頻識別（RFID）技術(shù)、傳感技術(shù)、雷達(dá)技術(shù)、人群監(jiān)測和輿情監(jiān)測技術(shù)等屬于典型的監(jiān)測技術(shù)，光譜技術(shù)、色譜技術(shù)和病毒檢測技術(shù)等屬于檢測技術(shù)。

（2）應(yīng)急通信技術(shù)。一般涉及公眾通信網(wǎng)、數(shù)字集群、無線傳感器網(wǎng)絡(luò)、微波、視頻會(huì)議和視頻監(jiān)控、衛(wèi)星通信等多個(gè)技術(shù)領(lǐng)域。

（3）定位與遙感技術(shù)。包括全球定位系統(tǒng)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）和遙感技術(shù)（RS）[29]。

（4）應(yīng)急物流運(yùn)輸技術(shù)。一個(gè)完整的應(yīng)急物流系統(tǒng)可以按照功能劃分為指揮系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、物資儲(chǔ)備系統(tǒng)、運(yùn)輸系統(tǒng)、配送系統(tǒng)、信息系統(tǒng)等6部分。

（5）事故調(diào)查分析技術(shù)。事故調(diào)查程序一般包括事故現(xiàn)場調(diào)查和證據(jù)收集、物證分析和識別、事故原因和過程分析、事故認(rèn)定和事故報(bào)告[29]。該程序涉及許多調(diào)查方法和分析技術(shù)。

（6）數(shù)據(jù)處理分析技術(shù)。涉及的處理技術(shù)包括數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)倉庫、聯(lián)機(jī)分析處理、數(shù)據(jù)挖掘、可視化技術(shù)、案例推理與規(guī)則推理技術(shù)等。

（7）決策支持技術(shù)。目前學(xué)者研究出的很多類型的決策方法結(jié)合相關(guān)的技術(shù)手段可以集成決策支持技術(shù)，比如分類分級決策、不確定決策、多目標(biāo)決策、模糊決策、損失評價(jià)與下一步的風(fēng)險(xiǎn)評估決策等。

現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)可以協(xié)助完成以應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復(fù)等功能為核心任務(wù)，同時(shí)還應(yīng)具備信息系統(tǒng)的基本特征，可以實(shí)施信息的搜集、存儲(chǔ)、查詢、顯示、分析等功能。同時(shí)，現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)與多媒體技術(shù)，它應(yīng)該基于資源數(shù)據(jù)庫、方法庫與知識庫，并通過地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)與信息表示系統(tǒng)[29]，為應(yīng)急資源進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和管理控制，為應(yīng)急指揮提供輔助決策。

5 現(xiàn)代應(yīng)急管理的應(yīng)用與實(shí)踐

5.1 應(yīng)急資源管理

應(yīng)急資源管理主要指為做好應(yīng)急資源保障工作而進(jìn)行的與應(yīng)急資源有關(guān)的計(jì)劃、組織、指揮或控制等。從過程看，應(yīng)急資源管理內(nèi)容主要包括儲(chǔ)備、獲取、供給、處置等，應(yīng)急資源調(diào)用流程可分為需求估算、供給確定、資源分配、資源調(diào)運(yùn)、接收與管理、后續(xù)工作等主要階段。

在應(yīng)急管理中，應(yīng)急資源是救援、救助和重建的基本保障，特別是物資資源，在突發(fā)事件發(fā)生之前，就有必要完成合理的選址布局并妥當(dāng)配置合理的庫存。一旦發(fā)生緊急情況，將出現(xiàn)相應(yīng)的調(diào)度和補(bǔ)償問題，運(yùn)籌學(xué)中已有許多模型可用于優(yōu)化資源布局、選址、配置和調(diào)度等問題[30]。但是，仍需要考慮突發(fā)事件的特殊情況，如時(shí)間約束、臨時(shí)路徑破壞、個(gè)別庫存損壞等。此外，應(yīng)急管理中物資和資金補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施也具有廣泛的意義，對促進(jìn)和保障應(yīng)急管理物資的配置起著重要作用[31]。

5.2 應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展

推動(dòng)應(yīng)急管理的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程是提高應(yīng)急專業(yè)化水平、效果和質(zhì)量的有效手段，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)主要包括應(yīng)急管理咨詢業(yè)、重大應(yīng)急設(shè)備生產(chǎn)制造業(yè)以及智能交互型應(yīng)急平臺。應(yīng)急平臺是基于現(xiàn)代信息通信技術(shù)，結(jié)合軟、硬件而形成的突發(fā)事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)。應(yīng)急平臺具有日常管理、風(fēng)險(xiǎn)分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動(dòng)態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和總結(jié)評估等功能，是實(shí)施應(yīng)急預(yù)案、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮決策的載體[32]。

加快應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要政府扶持，通過政策保護(hù)、產(chǎn)品定向采購、補(bǔ)貼等形式，鼓勵(lì)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)改善企業(yè)管理，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高業(yè)務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)急企業(yè)的快速發(fā)展[31]，激勵(lì)科研單位和公司從事應(yīng)急科技創(chuàng)新，并完善應(yīng)急產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而盡快達(dá)到應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)化目標(biāo)。

5.3 應(yīng)急管理協(xié)調(diào)模式設(shè)計(jì)

具有應(yīng)急管理職責(zé)的相關(guān)部門（應(yīng)急管理部及協(xié)作部門）構(gòu)建多層次的協(xié)作模式，如圖11。協(xié)作內(nèi)容包括人員合作、機(jī)構(gòu)合作、平臺合作、信息共享、相互嵌套等等，協(xié)作模式包括新組模式、派駐模式和共享模式。

（1）新組模式是指應(yīng)急管理部和對應(yīng)協(xié)作部門分別推薦應(yīng)對突發(fā)事件的專職人員，在應(yīng)急管理部內(nèi)部創(chuàng)建新的職能部門，作為應(yīng)急管理部處置現(xiàn)有職責(zé)范圍之外的其他類型突發(fā)事件的職能補(bǔ)充部門。

（2）派駐模式有2個(gè)方向的派駐，一方面是由專項(xiàng)突發(fā)事件應(yīng)對部門派駐組織機(jī)構(gòu)至應(yīng)急管理部。另一方面是由應(yīng)急管理部派駐組織機(jī)構(gòu)至協(xié)作部門及地方協(xié)作部門，及時(shí)掌握屬地現(xiàn)場災(zāi)害動(dòng)態(tài)及指導(dǎo)應(yīng)急實(shí)踐。

圖11 協(xié)作部門關(guān)系模式設(shè)計(jì)Fig.11 Collaboration department relationship pattern design

（3）共享模式。建立資源、信息共享平臺，應(yīng)急管理部和各協(xié)作部門依權(quán)限、職能在平臺上進(jìn)行資源和信息的交互共享，以便捷、快速地實(shí)現(xiàn)協(xié)作溝通和力量調(diào)動(dòng)，以較為短期的、處置單一災(zāi)害事件的平級協(xié)作模式為主。

5.4 災(zāi)難文化

災(zāi)難的漸次滲透作用是將災(zāi)難視為元初動(dòng)力，成為災(zāi)難文化形成和成熟的催化劑，體現(xiàn)為災(zāi)難文化的先進(jìn)性。災(zāi)難的漸次滲透作用越強(qiáng)烈，災(zāi)難文化的先進(jìn)性越高。災(zāi)難的漸次滲透作用與災(zāi)難的頻率、種類復(fù)雜性、嚴(yán)重程度成正比關(guān)系。

災(zāi)難的漸次滲透作用的形成機(jī)理可歸結(jié)為：第一，文化災(zāi)難的自然特征與受到災(zāi)難影響的個(gè)人所處的社會(huì)環(huán)境相結(jié)合，形成不同的災(zāi)難觀；第二，災(zāi)難給人的周邊環(huán)境和心理狀況帶來沖擊和影響，形成對災(zāi)難警惕、預(yù)防甚至懼怕的憂患意識。防災(zāi)減災(zāi)意識演化出應(yīng)對災(zāi)難發(fā)生的行為；第三，災(zāi)難不斷發(fā)生，民族特性隨之逐漸形成，最直接的承載體是具體的文化。災(zāi)難防范和應(yīng)對的有關(guān)知識由此提升到社會(huì)生活與社會(huì)文化構(gòu)成成分的高度。因此，災(zāi)變作用于人類社會(huì)造成災(zāi)難，人類在長期與自然災(zāi)害斗爭的過程中, 一個(gè)地區(qū)、國家或民族經(jīng)過長年累月的積淀逐步形成了以知識、觀念和習(xí)俗為主要形式的災(zāi)難文化，而災(zāi)難文化能夠有效地增強(qiáng)公眾防災(zāi)救災(zāi)意識和提高社會(huì)救災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急能力，預(yù)防和應(yīng)對各類災(zāi)害成為民眾日常生活的重要組成部分，推進(jìn)城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，全面提高應(yīng)急管理工作水平，建立起科學(xué)有效的應(yīng)急管理機(jī)制體制，從而確保社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

6 總結(jié)

現(xiàn)代應(yīng)急管理的研究與實(shí)踐應(yīng)從多維度、多層次、多階段、多尺度、多領(lǐng)域來開展。在理論、方法、技術(shù)、工程、管理、應(yīng)用、體系、產(chǎn)業(yè)等方面推動(dòng)應(yīng)急管理的理論體系與應(yīng)用實(shí)踐實(shí)現(xiàn)全面快速地發(fā)展，通過集中人力資源和解決關(guān)鍵問題的形式，建立并逐步完善應(yīng)急管理學(xué)科的基礎(chǔ)構(gòu)架，不斷推進(jìn)應(yīng)急管理這一工程性很強(qiáng)的專業(yè)邁上新的臺階。