新疆精河縣草原生態保護獎補政策實施的效果分析

薩依拉·胡斯滿（新疆精河縣草原站，新疆 精河縣 8333007）

在人類的生存和發展中，草原植物資源發揮了關鍵性的作用，是人類重要天然物種基因儲存庫[1]。多年以來，由于草原超載，導致了草原生態環境和生態系統急速惡化，現階段，全國有40%左右的草地超過了合理載畜量，部分地區超載量甚至大于100%。針對全國天然草原嚴重退化和環境壓力日益增大的現狀，2010年10月，國務院通過常務會議決定，自2011年起，在新疆、內蒙等傳統牧區實施草原生態保護獎補政策[2][3][4]。到目前為止，該政策實施已經有八年時間，政策的實施為牧區生態恢復、草地生產力的提升和牧民生活水平的提高提供了巨大的推動力，但在草原生態獎補措施的具體落實過程中同時還存在一些問題，現就新疆精河縣生態獎補資金的發放、獎補機制的政策實施效果進行總結并提出幾點建議，為下一輪補獎政策實施提供參考。

1 精河縣天然草地資源概況

1.1 精河縣基本概況

精河縣位于新疆維吾爾自治區西北部，準噶爾盆地西南邊緣，天山支脈婆羅科努爾北麓，地處東經81°46′～83°51′，北緯 44°02′～45°10′之間。 東鄰烏蘇市，南鄰尼勒克縣、伊寧縣，西鄰博樂市，東北與托里縣相連。縣境東西長約166 km，南北寬約134 km，面積11 275 km2。東距烏魯木齊市425 km，西距博樂市100 km。古絲綢之路天山北路（又稱皮毛道）從此經過，是古絲綢之路北道重鎮。G30線和G312線烏伊段公路、第二條亞歐大陸橋、奎賽高等級公路、北疆鐵路和精伊鐵路穿境而過，處在國家兩個一類口岸阿拉山口口岸和霍爾果斯口岸交會處。

1.2 精河縣天然草地資源概況

精河縣地域遼闊，地形復雜，不同地區，由于地形地貌差異大，氣候特征也有很大的差異，這就使得精河縣的草場植物類型比較復雜，特別是山區草場，植被類型十分豐富。但是，不同地區有一定差異，東部博羅霍洛山草場植被類型最為豐富，中部科古爾琴山草場植被較為單一，而平原地區雖然在強干旱的荒漠氣候控制下，但由于地下水補給，形成了大面積的低地草甸草場，草場植被類型也比較復雜。 根據上世紀80年代草原調查數據，全縣天然草場毛面積71.70萬hm2，可利用總面積為69.25萬hm2。其中精河縣利用面積53.77萬hm2。共分為11個草地類，21個亞類、171個草地型,在11個草地類中：平原荒漠類草場21.79萬hm2，占草場可利用面積31.47%，山地荒漠類草場9.71萬hm2，占草場可利用面積14.02%，山地草原化荒漠類草場2.92萬hm2，占草場可利用面積4.21%，山地荒漠草場9.10萬hm2，占草場可利用面積13.14%，山地草原類草場5.61萬hm2，占草場可利用面積8.10%，高寒草原類草場0.06萬hm2，占草場可利用面積0.09%，山地草甸草原類草場2.11萬hm2，占草場可利用面積3.05%，低地草甸類草場13.49萬hm2，占草場可利用面積19.48%，山地草甸類草場1.50萬hm2，占草場可利用面積2.17%，高寒草甸類草場5.27萬hm2，占草場可利用面積7.60%，高寒沼澤草場0.15萬hm2，占草場可利用面積0.21%。

2 精河縣草原生態補獎機制的落實情況

2.1 草原禁牧、草畜平衡政策落實情況

自2011年禁牧補助和草畜平衡獎勵政策實施以來，精河縣累計實施草原禁牧面積24.74萬hm2，退牧牲畜23.81萬綿羊單位，涉及6各鄉鎮場2 791戶牧戶；實施草畜平衡政策面積27.84 hm2。

2.2 草原生態獎補資金發放情況

從2011年開始，國家每年向精河縣下達草原生態補助資金3 113.225萬元，至2018年10月，累計發放資金28 904.225萬元，其中禁牧補助19 991.125萬元，草畜平衡獎勵8 913.085萬元，牧草良種補貼69.75萬元，牧戶生產生活資料綜合補貼139.55萬元，為了規范獎補資金的發放和使用，項目本著先實施、后補償的原則，牧民只有在切實履行了當年禁牧和草畜平衡責任和義務后，才能享受國家的獎補資金，同時實行縣鄉村三級審核機制，確保政策實施公開、透明，避免暗箱操作。

3 精河縣草原生態補獎機制的成效評估

3.1 生態效益評估

“十二五”期間新疆實施了第一輪草原生態保護補助獎勵機制，隨著這一政策在精河縣的全面落實，以及新一輪草原補獎政策的實施，精河縣天然草原生態環境得到明顯改善，生態、經濟、社會效益顯著。

3.1.1 天然草原植被蓋度和高度明顯增加

根據草原生態獎補政策實施前后精河縣天然草原遙感數據對比，結合實地監測數據分析，生態獎補政策實施后，天然草原植被的蓋度與高度都有明顯的變化，2016年分別為38.8%和26.7 cm，比2010年同期分別增加了1.81個百分點和5.44 cm，較近五年平均值分別增加了1.63個百分點和3.72 cm。

圖1 草原獎補政策實施前后精河縣草原植被蓋度變化

圖2 獎補政策實施前后精河縣草原鮮草產量變化

通過對干旱荒漠禁牧區、重要水源涵養地和草地類自然保護區禁牧區、退牧還草工程項目禁牧區三個區域監測數據綜合分析，2016年7月，精河縣禁牧區天然草原鮮草產量較2015年7月提高18.34%，比“十二”五平均產量提高了28.22%，比生態補獎機制實施前的2010年提高34.48%。從各大類天然草原鮮草產量看，禁牧成效顯著，其中山地草甸類、溫性草甸草原類、溫性荒漠草原類效果尤為顯著；同時，2016年精河縣草畜平衡項目區天然草原鮮草產量較2015年同期提高了14.28%，比“十二五”期間提高了23.60%，較2010年提高了28.77%，生態獎補政策效果顯著。

3.2 社會效益評估

草原生態補獎政策實施六年來，精河縣實施了禁牧休牧、劃區輪牧、草畜平衡獎勵、天然草場減畜計劃、舍飼半舍飼圈養牲畜和擴大優質飼草料地種植面積等一系列行之有效的配套措施，每年直接發放農牧民草原補獎資金3 113.225萬元，涉及918戶牧民，涉及牧民人口4 131人，人均政策性收入達到34 000元。草原生態獎補政策實施以后，農牧民收入明顯增加，由單一的生產收入轉變為生產和補助兩種收入形式，經統計，精河縣牧民收入中，政策性補償收入占總收入的14%以上；同時牧民對草地生態保護的意識由被動轉為主動，部分牧民轉移就業，牧民生產生活條件逐年得到改善；畜群結構進一步優化，草牧業生產經營方式逐步改變；牧區草原植被狀況得到了初步改善，天然草地承載能力日益增強，草原生態穩定恢復，草原生產力不斷提高，草牧業發展步入良性循環軌道，基本達到了“禁牧不禁養，減畜不減肉，減畜不減收”的目的，社會經濟效益較為顯著。

4 精河縣草原生態補償機制運行中存在的問題分析

4.1 草原確權承包基礎信息不完善

目前，精河縣牧民手中的草原使用證多為1995年發放，草原生態補獎政策實施過程中，確權糾紛時有發生，我們草原站工作人員在糾紛處理和實地走訪勘查中發現，1995年發放的草原使用證明很多存在的問題，同時存在人口流動、草場繼承和牧戶分戶等檔案信息的不完善的現象，這些因素都給政策資金的發放造成困擾。

4.2 草畜平衡、草原禁牧和休牧政策難以完全落實，草畜矛盾仍然存在

研究表明，通過草原禁牧補助、草畜平衡獎勵等政策，合理優化牲畜載畜量、限制對生態惡化區域的放牧等，將一定程度上有助于草原生態的恢復，改善和提高牧民的生活水平，助力國家脫貧攻堅[5][6][7]。自獎補項目實施以來，精河縣享受過禁牧和草畜平衡補助政策的牧民達到90%以上，資金發放前和每戶牧民都簽署了“草畜平衡責任書”或“草場禁牧責任書”，政府希望通過政策資金的投入，達到“減畜”和“圈養減牧”的目的，但在具體實施過程中由于監管力量不夠，減畜的數量達不到預定目標，而且由于棚圈設施的不完善和飼料問題沒有得到解決、防疫措施不到位等問題增加了“圈養”成本，牧民對這一政策實施存在抵觸情緒；據調查，近年來精河縣天然草原禁牧區草場確實得到了一定程度的休養生息，草產量和植物群落多樣性得到了明顯恢復，但在沒有禁牧的區域，則超載和退化較往年更為嚴重，其原因主要是因為在減畜目標沒有實現的情況下，原來在禁牧區放牧的牲畜，大部分集中到了未禁牧的草場放牧，增加了未禁牧草場的放牧壓力，加速了其退化。

4.3 牧民定居生產條件及思想觀念有待改善

牧民定居工程是草原補獎政策實施的一項重要配套措施，通過政策資金的幫助，在農牧交錯帶建立固定的牧民定居點，可以達到“圈養減牧”的目的，近年來，精河縣共投入資金13 000余萬元，建設了16處“定居點”，但從運行效果來看，還不是特別理想，主要原因一是牧民長期習慣了放牧生產，其生產觀念的轉變還需要一定的時間，二是雖然“定居點”劃分有草料地，但大多沒有水源保障，而且很多牧民種植和管理水平低，致使種植飼草料的成本高于購買干草的成本，因此大部分牧民把草料地長期對外承包。

5 對完善草原生態補償機制，促進畜牧業可持續發展的幾點建議

5.1 切實做好“減畜降牧”工作，控制天然草原放牧牲畜數量

“減畜”是實現獎補政策目標的前提條件，只有真正把放牧牲畜的數量降下來，才能切實改變天然草原超載和過牧的現狀；做好“減畜降牧”工作，一是在政策執行過程中要充分利用和加強草原執法隊伍的力量，加大執法力度，真正做到“獎罰分明”，讓信守“減畜”承諾的牧民受益，在政策資金的發放上給與傾斜，同時加大對違規違法現象的處罰力度。二是要深入開展國家相關政策的宣傳和引導，組織人員深入牧區、深入牧民群眾家中，談形勢、講政策、算細帳，讓牧民群眾了解補獎政策，同時積極引導牧民將每年得到的補助獎勵資金重點用于住房、棚圈、牲畜改良、購置農牧機械，購置草料及生產支出等方面。

5.2 拓寬飼草料來源渠道，解決牧民定居飼草料短缺的問題

國務院于2011年6月發布的《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》中提出，要加快實施游牧民定居工程，力爭到2015年基本完成游牧民定居任務[8]，根據“意見”的要求，精河縣共建立了16個牧民定居點，定居牧民1 349戶，但要使牧戶“搬進來”并且“留得住”，解決飼草料問題是關鍵。目前，由于土地和水源等資源限制，單靠牧戶自己種植牧草解決這一問題困難較大，必須拓寬飼料來源渠道。筆者認為，充分利用農區的資源優勢，是緩解精河縣草畜矛盾的一個重要途徑，一是可以充分利用農區的玉米、小麥等作物秸稈，采用合理的加工技術和飼料配方，形成“牧區繁育、農區育肥”的生產格局；二是可以對農區不適于種植棉花、枸杞等經濟作物的低產田進行改造，加大人工飼草料種植的政策扶持力度，大力發展人工草地，為牧區提供優質飼草。

5.3 加強基礎教育和職業技能培訓，鼓勵牧民非農就業，減輕天然草原人口壓力

人口的發展始終是天然草原承受的最大壓力，要轉變這一現狀，改變牧民落后的傳統就業觀念、實現勞動力轉移是必由之路。但研究表明，草原生態保護補助獎勵政策并不是越多越能改善牧民的非農生計，過高的補貼反而會對非農就業產生消極影響，把節省的經費獎勵給創業或轉業的牧戶（如優惠信貸措施和就業扶持政策），可以引導和鼓勵牧戶積極改變生計方式，對減輕草原壓力，促進牧民增收具有重要意義[9][10]。近年來，精河縣政府在“加大牧民職業技能培訓，鼓勵牧民轉產轉業”等方面也做了大量的工作，每年政府都拿出一定的資金，落實牧民職業技能培訓。據筆者調查，近年來，精河縣牧區人口中青壯年通過升學、就業和經商等途徑離開牧區、進入城市生活的越來越多，為精河縣牧民脫貧致富和牧區生態恢復做出了貢獻，今后，筆者建議依托補獎政策，設計合理的配套措施對牧區的基礎教育、職業技能培訓和文化建設方面給與適當的傾斜，繼續提高牧區人口素質和促進牧區勞動力轉移。