新疆草原生態保護補助獎勵機制政策效益分析評價

李慧芹，鄒淑琴，李雪鋒

（新疆維吾爾自治區草原總站，烏魯木齊 830049）

“十二五”期間,新疆實施了第一輪草原生態保護補助獎勵機制，期間分別對全疆0.101億hm2草原實施禁牧，0.359億hm2草原實施草畜平衡管理[1]，草畜平衡區核減轉移安置牲畜870.18萬羊單位，基本實現了可利用草原全覆蓋[2]。第二輪草原生態保護補助獎勵機制政策于2016年10月在全疆各地正式啟動，截至2017年草原生態保護補助獎勵機制在新疆已實施7年。通過分析比較第一輪五年和第二輪兩年的草原補獎政策實施前后，草原生態環境、草原生態保護功能及牧民生產生活條件等狀況的變化，為更好的落實草原生態保護補助獎勵政策提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

新疆地處中國西北邊陲，深居亞歐大陸腹地，是我國重要牧區之一[3]，天然草原面積遼闊，分布廣泛，類型多樣。據記載，新疆擁有天然草原毛面積5 725.88萬hm2，可利用面積4 800.68萬hm2，居全國第三位[4]，約占全國草地總面積的六分之一，占新疆國土總面積的34.4%[5]，是新疆陸地生態屏障重要組成部分，具有十分重要的生態戰略地位。在維系水源補給、維護山區生態系統平衡中具有關鍵性的作用；也是牧區農牧民賴以生存發展的基本生產資料和很多珍稀動植物特定的生存地區[6]，更是生態脆弱區。

1.2 研究方法

基于全疆草地資源監測數據及牧戶調查資料，運用定量分析法[7]，與草原生態保護補助獎勵政策實施前的數據，進行對比分析，得出該政策實施之后的效果及其影響。

1.3 數據來源

2010-2017年全疆草原監測數據及牧戶調查問卷資料；新疆畜牧業統計年鑒；新疆統計年鑒等。

2 結果與分析

2.1 生態效益分析

圖1 2012-2017年綜合植被蓋度和高度對比圖

2.1.1 天然草原植被蓋度、高度有不同幅度的提高

2017年全疆天然草原牧草長勢總體平穩，綜合植被蓋度、綜合植被高度分別為41.48%和27.9 cm；比近五年（2012-2016年）增加了1.71個百分點和2.42 cm；與去年同期基本持平。除受氣候影響2013年、2016年全疆天然牧草長勢良好外，本年度綜合植被高度和蓋度較常年增幅明顯，生態效果顯著（圖1）。

2.1.2 天然草原生產力

2017年全疆天然草原牧草的鮮草產量達到10 694.35萬t，比實施草原生態補獎機制政策前的2010年增加了13.94%，比“十二五”期間增加了15.12%，比近5年（2012-2016年）增加了10.74%；比去年同期略有下降（受氣候因素的影響），下降幅度為1.86%。

2.1.2.1 天然草原禁牧區 通過對干旱荒漠、重要水源涵養地和草地類自然保護區、退牧還草工程項目等禁牧區監測數據綜合分析，全疆天然草原禁牧區鮮草產量比實施草原生態補獎機制前的2010年提高32.66%；比“十二五”期間提高了28.68%，比近五年（2012-2016年）提高了17.47%，比去年同期降低1.35%（受氣候因素的影響）。從各大類天然草原單產看，天然草原禁牧效果顯著，尤其是分布于中山帶以上草地效果較顯著（圖2）。

圖2 禁牧區不同草地類型年度間產量變化對比圖

2.1.2.2 天然草原草畜平衡區 全疆天然草原草畜平衡區2017年鮮草產量比實施草原生態補獎機制前的2010年提高了26.53%；比“十二五”期間提高19.54%；比近五年（2012-2016年）提高了12%；比去年同期降低2.5%（受氣候因素的影響）。從各大類天然草原單產看，山地草甸類、溫性草甸草原、溫性草原類增幅明顯，效果顯著（圖3）。

圖3 草畜平衡區不同草地類型年度間產量變化對比圖

2.1.3 天然草原載畜能力

監測數據顯示[8]，2017年全疆天然草原高峰期羊單位均需草地面積由實施草原生態補獎機制前2010年的2.46 hm2降至2017年的1.76 hm2；天然草原超載率由實施生態補獎機制前2010年的33%降至2017年的8.7%，天然草原載畜能力明顯提升。

根據目前各季節天然放牧場利用現狀，按照草畜平衡計算標準和20世紀80年代草地資源調查成果，結合新一輪草地資源清查數據進行測算，全疆季節放牧場基本達到草畜平衡。

2.2 社會和經濟效益分析

2.2.1 草原生態補獎政策實施，增加了牧民政策性收入，提高了牧民生產生活水平

草原生態補獎政策實施，全疆每年直接發放農牧民草原補獎資金達24.7725億元，涉及100多萬牧民從草原補獎政策中受益[9]。

通過發放禁牧補助、草畜平衡獎勵資金，直接增加了牧民政策性收入，提高了牧民生產生活水平。2016年全疆農牧民人均純收入達到9 470元[10]，比實施草原生態補獎前的2010年提高103.98%，比“十二五”期間提高31.5%，比近五年提高18.26%。農牧民戶均政策性收入達到6 064元，經定點調查統計，新疆牧民的人均收入中草原補獎政策性收入占到13%以上。

2.2.2 草原生態補獎政策和游牧民定居工程的實施，加快了牧區草原畜牧業轉型，促進了牧區生產方式轉變

通過調查了解，新疆安排國家下撥的補獎機制政策落實的獎勵資金用于推進草原畜牧業轉型，推動了草原畜牧業由“四季游牧、靠天養畜”的生產方式逐步向“暖季放牧、冷季舍飼”方式的轉變。

2.2.3 草原生態補獎政策的實施，有力推動了草牧業的發展，促進了農業產業結構優化

在禁牧舍飼、農業供給側結構性改革的雙重推動下，種植業與畜牧業結合更加緊密，“以養定種”的局面正在形成，飼草料種植面積不斷提高，有力推動了草牧業發展，促進了農業產業結構優化，人工種草面積的增加極大地緩解了牲畜飼養成本上升的壓力，促進了糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展，優化了種植業結構，提高了農牧業的整體效益。

2.2.4 草原生態補獎政策的實施，草原合理減畜，畜牧業基礎設施逐步完善，抵御自然災害能力不斷增強

隨著草原生態補獎政策的實施，各級畜牧部門根據禁牧、草畜平衡管理辦法，制定了草場合理載畜量標準，并加強監管引導禁牧區和草畜平衡區牲畜的減退和安置[11]。牧民利用補獎資金積極修建棚圈、青貯窖，不斷擴大苜蓿、青貯玉米等優良牧草的種植面積，開發林、糧、草兼作的生產模式，增加飼草產量。牧民生存環境不斷改善，草原畜牧業生產抗災能力增強。據2016年福海縣、沙灣縣入戶調研資料顯示，兩縣牲畜越冬死亡率已由草原生態補獎前的8%下降到目前1.5%左右，草原畜牧業連年受災的被動抗災局面正在有效緩解。

3 結 論

通過2017年全疆草原監測數據與實施草原生態補獎機制前的2010年、“十二五”期間、近五年及上年監測結果分析評價，2017年全疆天然草原牧草長勢總體平穩，新疆實施草原生態保護補助獎勵政策成效顯著，草原生態系統保護和修復效果明顯，草地生產能力不斷增強，草原生態環境得以改善，草原生態保護功能提高，草原生態惡化勢頭得到減緩，局部地區生態環境明顯改善，牧民生產生活條件有了極大的改善，生活水平和幸福指數提高，生態、經濟和社會效益顯著。

由于自然、歷史和人為破壞等方面的原因，草原生態系統整體仍較脆弱，鞏固草原生態保護建設成果的壓力仍然較大，需進一步探討和深入落實草原生態環境保護制度措施，形成人草畜和諧發展的新格局。