淺議新時代兒童福利工作的熱點問題

兒童福利工作的新時代

這里所說的新時代，有兩層含義。

（一）中國社會所處的新時代。經歷了40年的改革開放，我國社會經濟狀況都發生了深刻的變化；2017年我國居民人均可支配收入25974元（約3711美元），扣除價格因素，比1978年實際增長22.8倍；我國居民人均消費支出18322元（約2617美元），扣除價格因素，比1978年實際增長過18.0倍。經濟增長自然帶來個人福利的改善。與此同時，這些變化也創造了新的社會生態和發展條件，導致了社會發展目標和任務的演化。黨的十九大報告明確提出中國特色社會主義進入了新時代，其主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民對于美好生活的需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。

（二）兒童福利自身所處的新時代。2013年5月，民政部發布了《關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》（后簡稱《試點通知》），首次將幫助和支持未成年人有效應對“家庭監護困境和成長障礙”的工作納入政府職責范圍，聚焦“探索建立未成年人社會保護制度，切實保障未成年人合法權益”。《試點通知》開啟了建設國家監護服務制度的進程，把民政兒童福利事業帶入了一個新起點。截至目前，圍繞國家監護制度建設，全國人大常委會、國務院、民政部、司法部、公安部等部委，分別或聯合頒布了下列重要法律法規與部門規章，促進監護服務制度的建構：2014年12月，民政部等四部門聯合頒布《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為的意見》；2015年12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過并頒布《中華人民共和國反家庭暴力法》；2016年2月，國務院辦公廳頒布《關于加強留守兒童關愛保護工作的意見》；2016年6月，國務院辦公廳頒布《關于加強困境兒童保障工作的意見》；2016年11月，國務院辦公廳下發《關于印發“十三五”脫貧攻堅規劃的通知》；2017年8月，民政部等五部門聯合印發了《在農村留守兒童關愛保護中發揮社會工作專業人才作用的指導意見》；2018年8月，國務院辦公廳發布《關于同意建立農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議的函》；2019年4月，民政部聯合教育部、公安部等10部門聯合印發了《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》。上述每一項法律法規與部門規章，都遵循了“家庭盡責、全民參與、政府主導、標本兼治”的服務體系建構原則，迅速但穩步地推進了國家監護服務體系的建構。它彌補了民政之前針對孤殘兒童和流浪兒童服務以及困境兒童救助津貼發放的補缺型兒童福利制度中兒童保護要素的不足，使國家兒童福利制度覆蓋面擴大，服務更加全面綜合。2019年，民政部新設兒童福利司，體現了黨中央、國務院對兒童工作的高度重視，也是黨中央、國務院在科學研判兒童工作形勢條件下做出的一個重要決斷，是兒童福利工作一個新的里程碑。

新時代兒童福利制度建設的熱點問題

很顯然，從2013年至今只有短短的6年多時間，國家監護制度建設在取得顯著成績的同時，也帶來了許多值得探討的熱點問題：

（一）福利和/或保護的問題。在近些年兒童福利制度建設的相關討論中，常常出現的爭議之一就是；目前建構的是“兒童福利制度”還是“兒童保護制度”，或者“兒童福利和保護制度”？“兒童福利”被認為過度強調了經濟要素，傳遞了“發錢”的信息，很容易讓人將現有的制度建設工作核心誤解為“擴大國家救助/津貼覆蓋范圍”和“提高國家救助/津貼水平”。有關“兒童保護”的討論就更多。當它與國家監護制度相結合時，常常被認為過度強調了國家責任，讓政府承擔了本該由家長承擔的監護職責；尤其是在農村留守兒童的工作中，政府對留守兒童的管理和服務，很容易導致家長“甩手”對孩子的責任和義務，更容易選擇也更加放心長期在外務工，對留守子女不聞不問。當兒童保護按照西方視角，被解讀為“保護兒童免遭忽視、虐待、剝削和暴力侵害”時，又被認為這樣的兒童傷害行為多與犯罪有關，更多應該是公安或者其他部門的職責，民政的職責是接收受害兒童，為其提供生活照料和有限的社會心理支持。因此，不論在正式的法規政策還是日常工作中，“兒童福利”被盡可能避免使用，“兒童保護”則更多地被“關愛保護”或者“家庭盡責”所替代。少數時候，“兒童福利”和“兒童保護”被合并成為“兒童福利和保護”，以強調“發錢”和“免遭傷害”對兒童而言同等重要。

童小軍

民政部專家咨詢委員 中國社會

科學院大學政法學院副教授

（二）“普惠”還是“適度普惠”的問題。目前，大家對我國兒童福利制度發展的共識是它處于轉型期，由原有的補缺型轉向一個更好一些的新型兒童福利制度；但在界定新的兒童福利制度時，有時被界定為“普惠型”有時被界定為“適度普惠型”，令人困惑。理論上，選擇用“普惠型”的人認為新舊制度的最大區別在于原來只覆蓋少部分兒童，現在覆蓋全體兒童，且全體兒童享受的福利政策是一致的。“適度普惠型兒童福利”的概念是從“適度普惠型社會福利”轉化而來的，選擇這一界定的人認為：（1）即便是覆蓋每一個兒童的福利，但由于地區社會經濟發展的差異，各地兒童享受到福利水平會存在差異；（2）存在差異的兒童福利只能滿足各地兒童基本生活的主要方面，如貧困救助、教育救助、醫療保險、殘障服務等；（3）在滿足兒童基本生活的主要方面時，也只能是適度滿足基本需要，而不是主要滿足他們的高級需要。在實際工作中，民政部于2013年頒布了《關于開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作的通知》，開始在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣和廣東省深圳市等社會經濟發展較發達的地區開展兒童福利試點工作，探索提高兒童福利水平。“適度普惠”在此是指逐步（由部分地區到全國范圍）建立覆蓋全體兒童的普惠福利制度。

（三）“兜底”定位的問題。“兜底”一直是民政弱勢群體救助服務的定位，往往理解為為沒有法定監護或者贍養人管的老人、兒童或者病殘人員提供衣食住行等基本照料服務。但是，隨著未成年人社會保護試點和后續留守兒童關愛保護、困境兒童保障工作的推進，民政開始為有父母的兒童提供服務，如父母不在身邊的留守兒童和父母在身邊的家庭貧困兒童以及病殘兒童。在這種情況下，民政的服務已經從單純的機構照料服務擴展到了社會兒童關愛和家庭監護支持服務；那么，民政服務仍然是“兜底”定位嗎？如何理解“兜底”？“兜底”究竟包含哪些工作呢？

（四）服務對象是否應該是全體兒童的問題。民政近些年的兒童工作多聚焦在留守兒童和困境兒童兩個群體，但在現實工作中，要準確地找出這兩大類群體，尤其是后一類群體，就需要針對全體兒童開展摸底排查。同時，由于兒童的情況變化較快，相關信息需要定期更新，而要保障更新的信息綜合、全面，也需要針對全體兒童進行。于是，關于服務對象是全體兒童還是部分重點兒童的問題就被提了出來。

（五）服務是否需要專業化的問題。民政兒童工作服務的要素有待進一步提升，在原有的兒童福利機構和流浪未成年人救助保護中心的機構環境中，服務多以基本生活照料和生命安全保障為主。當兒童工作的場域從機構轉入社區之后，民政兒童工作面對的多是具有身心健康發展問題或者風險的服務對象，原有的基本生活照料和生命安全保障工作遠遠不能滿足這些服務對象的需求。因此，民政兒童工作是否專業的話題被提上了議事日程，尤其是哪些人需要被專業化，如兒童主任、兒童督導員、甚至是整個民政兒童工作系統的人員等？當然，還有如何專業化等問題。

基于兒童權利視角的分析和討論

能夠為兒童工作提供指導的價值理念和科學理論不止一個，但最根本也是最全面的是兒童權利的理念和知識。兒童作為一個具有權利的獨立主體，由于處于其人生發展的特殊階段-心智未熟階段，其權利的維護和實現完全依賴成年人。不同類型成年人在兒童身心健康成長過程中發揮的作用不同，其承擔的職責也不同。但是，不論他們承擔什么職責，所有成年人同時也可能有意或無意地對兒童實施傷害行為，因此，所有成年人對待兒童的行為都應該受到約束，以保護兒童免遭傷害，保障其健康成長。而對所有成年人的約束，只能由國家來進行。這樣，就形成了國家在兒童權利維護和實施過程中的最后責任人的角色，即兜底責任人。（如圖示）

（一）兒童權利視角下的民政兒童工作職能定位：國家監護。國家作為一個概念，其對兒童權利維護和實現的兜底責任是由具體的實體職能部門來分擔的，包括教育、衛生、公安、食品、經濟等各部門。所有部門為了兒童的身心健康發展所開展的工作的總和共同構成了總的國家兒童福利；各部門則有自己的側重聚焦，如教育部門提供的是教育福利，衛生部門提供的是衛生福利等等，民政部門則將兒童看作一個完整的個體，代表國家，針對家庭開展工作，為在養育兒童過程中出現問題的家庭，提供服務，促進兒童健康成長。民政在國家兒童權利兜底職能中的這一分工被界定為“國家監護”職能。因為國家各職能部門分別承擔國家兒童福利的一部分，而兒童權利和兒童需求都是相互聯系，不可分割的，因此，各部門在日常工作中必須相互溝通和相互支持。承擔國家監護職能的民政部門就如承擔家庭監護職責的家長，需要站在兒童的立場上，牽頭聯系其他相關部門，共同協作以保障兒童權利得到最大程度的實現。

（二）基于兒童權利視角下國家監護職能的熱點問題回應。基于上述兒童權利的視角和民政在國家兜底責任中的國家監護職能定位，對前文提出的熱點問題作出如下回應：

1.福利和/或保護的問題。民政兒童工作是國家整體兒童福利中側重國家監護職能的一部分，與其他教育部門、衛生部門、公安部門等提供的兒童福利服務相并列。國家監護是相對家庭監護而言的，履行的是與父母親權相對應的國家親權職責，即保護兒童免遭忽視、虐待、剝削和暴力的侵害。因此，民政兒童工作履行的是國家監護職責，開展的是聚焦兒童保護的兒童福利工作，建設的是聚焦兒童保護的兒童福利制度。

2.“普惠”還是“適度普惠”的問題。履行國家監護職責的原則是家庭監護優先，國家監護兜底。“家庭監護優先”并不意味著國家監護缺位，而是國家監護“候補”。具體地說，國家必須通過對所有兒童及其家庭進行監測和評估，精準了解哪些兒童在其成長過程中，其家庭監護沒有到位，沒有到位的程度如何，再根據這些信息，為這些家庭提供服務，幫助和支持他們改善其監護狀況至到位，從而實現讓兒童身心健康成長的目標。因此，國家監護的對象是全體兒童；也因此，民政兒童福利制度是一個普惠式的兒童福利制度。另外，遵循兒童權利的實踐原則，兒童福利制度的目標是讓每一位兒童最大程度享受到其所在社會的發展成果。這也就意味著不論各地社會經濟發展水平存在多大的差異，國家需要通過協調以保障社會經濟發展狀況較差地區兒童享受到國家社會經濟發展帶來的生活改善，至少達到平均水平。“適度普惠”適用于成人的“社會福利”，但不適于“兒童福利”。目前民政聚焦留守兒童和困境兒童的工作內涵，需要對照普惠制度的含義進行一定的修訂和明晰。

3.“兜底”定位的含義。民政兒童福利工作的“兜底”定位有兩層含義。第一層含義與上一個問題的息息相關。上一段文字強調了民政兒童福利工作從國家監護視角對家庭監護狀況的“監測-評估-干預”的兒童傷害預防服務，即為了兒童權利的維護和實現，國家“兜底”家庭。第二層含義則是指家庭“兜底”兒童。這種兜底有下列幾種情況：一是父母雙亡，且沒有愿意且能夠照料和撫養兒童的情況；二是父母在世，但其監護兒童的行為不利于兒童的身心健康發展，甚至對兒童是有害的，同時國家監護服務無法對父母的監護行為進行矯正；三是父母在世，但其因為身體或者精神健康原因，或者入獄服刑等原因無法履行其對未成年人子女的監護職責。因為民政兒童福利工作的上兩層含義，在界定、監督和考察基層兒童福利服務時，需要遵循“家庭監護服務第一，家庭替代照顧‘殿后’”的標準，避免家庭監護服務缺失或者家庭監護服務不充分而直接提供替代照料服務的做法。比如，目前很多政府購買服務的社會工作專業機構依托社區“四點半課堂”提供的課業輔導服務，甚至是兒童興趣特長培訓班服務。

4.服務是否需要專業化的問題。民政兒童福利工作的國家監護職能界定，決定了其服務必須專業化。不論是兒童權利的理念，還是兒童發展的知識，或者兒童服務的方法和技巧，都是開展兒童福利服務的必備基礎；這些都不是“非專業人員”可以自學完成的。同時，因為兒童的脆弱性，以國家監護為核心的民政兒童福利工作的最低限就是不傷害兒童。但是，如果沒有基本專業理念，服務很容易在“自以為是”的思想指導下傷害孩子。民政兒童福利工作的專業化既涉及直接面對服務對象的一線工作者，也涉及組織協調的服務管理工作者。