完善地方政府行政審批程序的有效舉措

王珺

〔摘要〕 地方政府行政審批制度改革已進入深化階段，并取得了一定的成就。實踐中，由于“重實體、輕程序”法律傳統的影響，加之行政程序法制缺位等原因，導致地方政府行政審批程序依然存在行政審批事項清理缺乏程序約束、行政審批前置條件設置隨意、行政審批流程不夠規范、行政審批監督缺乏成效等問題，難以對行政審批制度改革舉措起到規范和保障的作用。因此，應制定專門的行政審批程序地方立法，規范和優化具體的行政審批程序，構建完善的行政審批監督程序，督促行政審批部門公正、合法、高效地完成審批工作，不斷推進地方政府行政審批制度改革。

〔關鍵詞〕 地方政府;行政審批程序;行政審批制度

〔中圖分類號〕D63 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）03-0077-05

黨的十八屆三中全會提出，要簡政放權，深化行政審批制度改革。李克強總理也多次強調，要緊緊扭住“放管服”改革這個“牛鼻子”，逐步厘清政府和市場的邊界，消除市場主體生產經營活動中的羈絆，破除生產要素合理流動與有效配置的障礙，切實解放和發展生產力 〔1 〕。地方各級政府積極響應黨中央和國務院的號召，因地制宜地進行本地區行政審批制度改革探索。與此同時，學界也掀起了行政審批制度改革研究熱。借助Citespace軟件對CSSCI數據庫行政審批制度改革研究的文獻進行分析研究發現：行政審批制度改革研究出現了兩次研究高潮，研究的熱點聚焦于行政審批局推廣的試點模式、權力清單和負面清單制度的實施與完善、電子監察和政務云等電子政務技術的引介與應用 〔2 〕。地方政府的改革實踐基本上也是集中于上述領域展開。可見，受我國“重實體、輕程序”傳統的不當影響，無論是學界的理論研究還是地方政府的改革實踐，對于如何改革和完善現行行政審批程序的重視程度都還不夠，也難以對行政審批制度改革舉措起到規范和保障的作用。因此，對地方政府行政審批程序的現狀進行分析，全面審視其存在的問題及其原因，探討如何完善地方政府行政審批程序就顯得非常必要。

一、地方政府行政審批程序的現狀

（一）理論研究狀況

近年來，行政審批制度改革屬于學界的研究熱點，很多學者對于地方政府行政審批程序的現狀與完善提出了見解，主要包括以下三個方面：一是地方政府行政審批程序的現狀。湖北大學梁丹丹認為，由于審批事項的繁瑣、審批流程銜接不暢和審批機關的監管乏力等因素的影響，審批程序運行不規范仍然是制約行政審批制度改革的關鍵環節 〔3 〕。吉林大學許勇認為，工作程序化程度較低，隨意性時而出現，沒有一套系統的行政程序法對行政行為進行規范，所以依法行政面臨許多困難 〔4 〕。二是地方政府行政審批程序改革的重要性。浙江社會科學院唐明良等人認為，在審批制度改革的頂層設計作業尚未完成、大量審批事項仍面臨法律法規的“天花板”效應這一背景下，通過程序改革和流程再造，以過程創造價值，不僅是推進深化改革的現實路徑，也是改革者尤其是地方改革的可為空間 〔5 〕。三是如何改革與完善地方政府行政審批程序。天津市政府行政審批管理辦公室郭曉光認為，應確立取消不合法、不合規的行政審批項目的程序，通過采取座談會、論證會、聽證會等形式，廣泛聽取有關公眾、法人和其他組織的意見 〔6 〕。河南大學楊佳鑫認為，應通過壓縮辦理時限，前移審批工作關口等方法，進一步優化精簡行政審批程序 〔7 〕。上述學術觀點無疑對于研究地方政府行政審批程序的現狀、問題與完善都有一定的啟示意義。

但是在檢索和整理現有研究成果的過程中，筆者發現了三個問題：一是地方政府行政審批程序的專門研究很少，在中國知網的核心期刊、CSSCI與碩博士論文等數據庫以“地方政府行政審批”為關鍵詞進行檢索發現，關于這一問題的法學類論文有近百篇，都集中于地方政府行政審批的整體性治理、制度建設、權力清單、審批模式、網絡審批、權責關系、審批中介、審批監管、司法審查和國際合作等多個方面的研究，而專門進行地方政府行政審批程序研究的法學類論文卻寥寥無幾，唐明良、駱梅英的論文《地方行政審批程序改革的實證考察與行政法理——以建設項目領域為例》是其中一篇。僅從論文數量對比就可以發現，關于地方政府行政審批程序的理論研究處于一種什么樣的狀態。出現這一現象的原因在于，我國“重實體、輕程序”的傳統對于理論研究的影響很大，表現為“重實體分析與完善、輕程序分析與完善”，對于如何推進地方政府行政審批制度改革的理論研究自然也不例外。二是地方政府行政審批程序研究的法學成果也很少。相比法學學者，地方政府行政審批改革似乎更受公共管理學學者的青睞。因此地方政府行政審批研究的現有理論成果主要集中于行政管理學領域，法學領域的理論成果數量只有行政管理學領域理論成果數量的幾分之一，且基本集中于研究實體法領域。這就意味著從憲法與行政法學視野去審視地方政府行政審批程序的現狀并尋求法治化完善路徑的研究，目前成果很少。三是地方政府行政審批程序沒有系統的改革方案。現有研究成果基本上都是從實體法角度去思考如何改革，而只是把程序改革作為整體性完善方案中的一小部分去論述，內容較為簡單、抽象，沒有從程序本身的視角去思考如何進行系統性的完善。

（二）實踐探索狀況

自2001年國務院頒發《關于行政審批制度改革工作的實施意見》以來，國務院已經開展了七輪行政審批制度的改革與調整，2012年到2017年，國務院各部門5年累計取消行政審批事項就達618項。在這一背景下，地方各級政府也積極響應國務院的號召，轉變政府職能、簡政放權，積極推進地方政府行政審批制度改革。通過總結這十幾年行政審批制度改革實踐經驗可以發現，地方政府關于行政審批制度的改革舉措主要集中在清理下放權力清單、探索集中審批方式和搭建電子政務平臺等方面：一是清理下放權力清單。地方各級政府積極開展權力清單的清理和下放工作，如江蘇省深入推進的行政審批制度“517改革”，其中“5”就是5張清單。5張清單即大力精簡行政審批事項，建立行政審批事項目錄清單;全面梳理政府職權，建立政府行政權力清單;深化投資審批制度改革，建立投資審批“負面清單”;清理項目資金，建立政府部門專項資金管理清單;減少收費項目，建立行政事業性收費目錄清單 〔8 〕。二是探索集中審批方式。目前，各地政府在這一方面的探索主要是學習如“上虞模式”或“武侯模式”進行“一站式”服務改革嘗試，即要么創建行政服務中心，要么設立行政審批局。行政服務中心是將原來的多頭多層審批集中到一個綜合行政服務機構進行審批的機構;而行政審批局則是在行政服務中心的基礎上再成立一個專門負責行政審批職能的政府部門，其設立目的都是盡可能地讓群眾只“跑一次”。三是搭建電子政務平臺。網絡信息技術的發展，尤其是大數據技術的出現，使得變有形低效的有紙化辦公為迅捷高效的無紙化辦公成為可能，這也使得地方政府發展電子政務、提升行政審批效率成為現實。地方各級政府紛紛搭建自己的電子政務平臺，充分利用現代信息技術，提高網上行政審批效率，增強網上審批的公開性、公正性和透明度，降低廣大公眾的行政成本，通過科學化、合理化、法治化的審批流程構建完善的網上審批系統從而有效地滿足公眾需求 〔9 〕。

二、存在的主要問題及其原因分析

（一）存在的主要問題

目前，地方政府關于行政審批制度的改革舉措主要集中于清理權力清單、探索集中審批方式和搭建電子政務平臺等方面，然而對于如何檢視和改革行政審批程序則重視不夠，在地方政府行政審批程序改革方面依然存在以下一些問題。

1.行政審批事項清理缺乏程序約束。從理論上來講，地方政府各部門清理行政審批事項需要經歷整理、調查、評估、公示和報批等一系列嚴格的流程，每一個環節都有不同的程序要求，相關部門在這一過程中要依據市場經濟的發展和公共利益的需要，廣泛聽取相關領域專家、社會組織和公眾的意見和建議，進行科學決策。可實踐中，由于缺乏嚴格、細致的程序約束，上述流程或流于形式，或干脆缺失，行政審批事項的清理以及清理后的保留、取消、下放與否基本上由行政審批部門自行決定和上報;有些部門的決定依據往往不是取決于市場經濟的發展和公共利益的需要，而是取決于是否涉及本部門的利益需求，這就形成了現實中很多地方政府部門的簡政放權“重量不重質”的局面。

2.行政審批前置條件設置隨意。由于缺乏程序約束，導致有些地方政府部門在設置行政審批前置條件時只是憑借部門意愿決定，甚至出現同一行政審批事項在不同地區的前置條件差別很大的現象。以兼職律師執業證申請為例，《律師法》第12條規定：“高等院校、科研機構中從事法學教育、研究工作的人員，符合本法第五條規定條件的，經所在單位同意，依照本法第六條規定的程序，可以申請兼職律師執業。”大多數省市的司法行政部門都直接依照《律師法》這一規定的前置條件實施行政審批，可是，有的省份的司法行政部門卻在《律師法》規定的基礎上，自行增設了多條新的前置條件，如必須在設立法律院系的高校工作且在中文核心期刊發表論文兩篇以上方可申請等等，大大縮小了上位法的許可范圍。這種依據本部門意愿隨意設置行政審批前置條件的做法，恰恰說明地方政府部門行政審批缺乏程序約束。

3.行政審批流程不夠規范。之所以出現行政審批流程不夠規范這一現象，是因為行政審批程序不夠規范。一些政府部門在設計行政審批流程時更多地是考慮本單位內部各部門行政審批的工作傳統和自身需要，對于行政審批申請相對人的實際需要則重視不夠。同時，出于自身利益的各種考慮，一些部門對于同一類行政審批事項缺乏制定科學、統一、規范的行政審批流程的熱情，或者制定出了行政審批流程也未能得到嚴格的執行，從而導致行政審批申請相對人在申請過程中感受到行政審批流程不夠規范。

4.行政聽證未落實于實踐中。行政聽證是實現行政信息公開和行政科學決策的重要舉措，為此《行政許可法》第46條明確規定：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”然而，在有些行政審批中，由于聽證程序的種種缺陷，如存在聽證會的組織者與行政決策者的一體化、與會代表的代表性不足、到會專家由行政決策者邀請、聽證筆錄未能在實際上成為行政決策的重要依據等，使得行政聽證未落實于實踐中，不能起到應有的作用。

5.行政審批監督缺乏成效。行政審批是政府部門的重要職權，擔負著重要的職責。實踐中，相關職能部門對于地方政府部門的行政審批工作往往只抽象地規定了接受上級主管部門、同級監察部門和本部門內設機構的監督，并沒有規定這些部門如何具體實施監督，如何取得監督成效;而對于地方政府部門行政審批工作的外部監督則更是缺乏明確的監督程序予以保障，地方政府部門行政審批工作的外部監督同樣缺乏成效。

（二）原因分析

1.受“重實體、輕程序”法律傳統的影響。“重實體、輕程序”法律傳統對目前行政審批制度改革也產生了一些影響，如地方各級政府所推進的改革只是滿足于清理權力清單、探索集中審批方式和搭建電子政務平臺等實體性舉措，而對于先行規定如何具體實施上述實體性改革舉措的程序性文件、制度和法規規章卻沒有引起足夠重視，且程序性文件、制度和法規規章鮮有出臺。

2.行政程序法制缺位。受“重實體、輕程序”法律傳統的影響，我國行政領域盡管已經制定了以《行政許可法》《行政處罰法》為代表的一系列實體性法律法規，但專門的《行政程序法》卻一直沒有制定和頒布。同時，在已經頒布的行政部門法內部，對于有關實體性規定的實施程序也規定得非常簡單，往往只進行了原則性規定，不利于實際操作。正是因為行政程序法制缺位，使得行政審批程序缺乏較為統一和規范的強制性規定，地方政府部門在實施行政審批時才會引發一些相關問題。

3.受以往“趨利行政”的影響。這里的“利”指的是部門利益，“趨利行政”是指政府部門在履行行政審批職權時很容易因為主客觀原因而追逐部門利益，從而對行政審批造成不利影響。目前，行政審批制度改革的不足之處就是注重善政，良序不足，最終就可能會在“趨利行政”的影響下演變成“歪嘴和尚念歪好經”。正如國務院所推行的清理權力清單就是善政舉措，但由于在某些環節缺乏完善的程序進行規范，導致地方各級政府部門在具體執行時就可能出現只廢止與本部門利益關系不大的行政審批事項、而將涉及本部門利益的行政審批事項繼續緊緊抓在手中的現象。同時，“趨利行政”又會反過來降低地方政府部門制定完善的行政審批程序的熱情，從而不同程度地影響了行政審批制度改革的進一步深化。

三、完善地方政府行政審批程序的有效舉措

行政審批制度改革已經進入攻堅階段，行政審批權的配置結構影響到不同集團利益的重新分配，改革的內容不再是中央對地方或市場簡單地單向放權或者收權，而是需要從機制上解決頂層設計問題 〔10 〕。筆者以為，要深化行政審批制度改革，防止有些地方政府部門通過較大的自由裁量權將行政審批制度改革異化為自己趨利行政的工具，就必須制定和完善行政審批程序，通過良序來規范和制約行政審批部門，使其只能沿著法定軌道前進，從而深入貫徹黨中央與國務院的指示精神，鞏固行政審批制度深化改革成果，確保地方政府行政審批制度深化改革的成效。正如黃捷教授所總結的，社會實踐中，人們期望將權力關到籠子里的法治理想，在實體法至上的氛圍中，原則虛高而不實，緣由便是缺乏技術操作性，具體來說則是程序法治脆弱和落后，事實將會證明，程序法治自身的狀態是法治能否有效建設的關鍵 〔11 〕。