創新交易機制 盤活存量土地利用

肖彥

【摘要】為快速盤活存量土地，充分發揮市場的積極性，武漢市創新土地轉讓交易機制，探索了以原土地使用權人為供應主體，通過委托交易方式，在土地有形市場公開出讓，實現了土地資源要素流通和促進土地一、二級市場聯動建設。

【關鍵詞】創新;交易機制;盤活;存量土地

1、前言

作為全國老工業基地的武漢，城市更新改造任務繁重，如何快速有效地促進城市建設和經濟發展，是土地資產經營需要解決的重要問題之一，若僅依靠儲備用地模式，對于負債較重、不適宜儲備的用地，難以快速上市，土地資產盤活遠遠不夠。為充分發揮市場積極性，武漢市創新土地轉讓交易機制，探索了以原土地使用權人為供應主體，將土地證載用途與當前規劃用途不一致的，交由政府設立的土地交易專門平臺按照新規劃條件公開轉讓，以招拍掛方式確定土地受讓人，轉讓后按新用途予以登記，原土地使用權人按一定比例分享土地增值收益。

2、委托交易模式的內涵及發展

根據《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規要求，在土地二級市場進行轉讓、出租、抵押交易的土地使用權，不得改變原土地用途;需依法改變土地權屬和用途的，應重新辦理土地變更登記手續，并補繳相應土地出讓金，然后再按規定實施轉讓。即，通過先“一級市場出讓”，后“二級市場轉讓”，以“兩步走”的方式，才能將改變用途的土地進行轉讓。

武漢市實施的委托交易模式，實質上是將上述“兩步走”方式簡并為“一步走”，即：在符合城市規劃要求的前提下，直接按照最終土地用途進行公開出讓;項目競得人繳納的土地成交價款，一部分是按一定比例核定的政府土地收益，由競得人直接向政府繳納;一部分作為土地補償價款，由競得人支付給原土地使用權人。因此，委托交易模式一次性完成了“先變性、后轉讓”兩個環節，緊密融合了“出讓”和“轉讓”兩種方式.。同時，還兼顧了各方利益，有力減少政府和企業的資金壓力，實現了政府和企業的收益最大化，是符合市場發展要求的創新型交易模式。

3、委托交易項目運行情況

委托交易項目不僅是我市交易的重要類型，在全市土地資產運營中也發揮了較為重要的作用。經統計，自2004年我市土地有形市場成立以來，全市共成交委托交易項目331宗、面積875公頃，規劃建筑面積2399萬平方米，成交總金額581億元。其中，住宅類委托交易項目（含純住宅及商住兼容類用地）共224宗、面積530公頃，規劃建筑面積1438萬平方米，成交總金額312億元，實現政府收益158億元。有效解決了企事業單位改制債務難題，有效補充了住房供給，有效更新了城市面貌，是我市社會經濟快速發展的有力支撐。

4、委托交易運行存在的問題

一是缺少上位法律支撐。根據當前我國土地管理法等上位法律法規要求，轉讓土地不得改變土地用途;若需改變用途，則須由原土地使用權人重新辦理土地出讓手續（土地變性與改變用途）并補繳土地出讓金，然后再按規定實施轉讓。而我市的委托交易將上述“兩步走”簡并為“一步走”，雖歷經四個階段的制度完善，但始終缺少國家層面法律法規的明確支持。

二是收益分配比例影響市場積極性。根據2016年我市出臺的《市人民政府關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見》規定，委托交易地塊容積率超出3.5的，按照3.5以內部分土地成交價的50%與3.5以上部分土地成交價之和核定政府土地收益，打破了2016年以前全部按照土地成交價的50%核定政府土地收益的規則，使原土地使用人獲利空間變小，影響了交易主體的積極性。

三是存在權屬不明的風險。在項目實際辦理過程中，原用地單位通常不愿意在成交前解除、注銷原土地權屬證書，以防項目流拍，從而造成土地無主和經濟損失。若不在成交前解除原土地證，則在土地正常成交后，又會存在 “一地兩賣”的隱患。因此，當原用地單位交地不及時或新競得人補償不到位時，存在土地權屬不明的隱患。

四是土地出讓金收支管理不規范。在運用委托交易進行存量土地開發時，通常要求競得人按一定比例支付原用地單位一定的補償價款，由原用地單位直接用于清理自有財產、安置補償、拆除地塊內建（構）筑物、騰退場地等，以實現交地工作的快速到位。這與《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100 號）中的“收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排”的規定有不相容之處。

5、優化委托交易模式的幾點建議

5.1做好頂層設計，繼續發揮委托交易制度優勢

建議從國家層面出臺相關支持性文件，打破政府儲備作為壟斷供地渠道的制度，鼓勵地方政府結合當地實際，制定支持非房地產企業利用存量建設用地進行自主改造的政策，鼓勵多主體供地。同時，對有意愿將自有存量建設用地，以委托交易方式建設為公共租賃房、人才住房和保障性住房的原土地使用權人，在土地收益分配、土地增值稅核算等環節給予一定獎勵空間，進一步發揮土地一、二級市場的聯動作用以支持租購并舉的住房體系建設，更好、更快地服務社會經濟高質量發展。

5.2完善雙軌交易制度，促進政府和市場形成合力

對于政府重點項目、成片開發的新征地項目和舊城改造項目，建議繼續堅持政府統征和收購儲備，以促進城市規劃落實，增強政府調控土地市場能力。同時，充分發揮委托交易機動靈活和規范高效的特點，對于中小規模的存量宗地，或不宜儲備的存量建設用地，可以采取委托交易方式直接入市，減少土地流轉環節、提高土地供應效率。逐步完善并推廣儲備用地和交易用地并行的“雙軌交易制度”，實現市場的規范化管理和創新性發展。

5.3優化土地增值收益分配機制，實現增值共享

針對當前土地增值收益不均，市場積極性不高等問題，建議進一步完善激勵機制，通過科學測算土地用途發生不同變化時的不同增值率，進而分類確定不同區域、不同用途變化的政府收益征收標準，鼓勵原建設用地使用權人運用委托交易等市場化手段，在供給端“去庫存”，在需求端“加杠桿”，實現存量土地開發的“利益共享”。

5.4完善項目土地出讓金收支管理，加強聯合監管

建議進一步加強土地市場的聯合監管，制定履約監察機制，督促委托交易類項目競得人分期、分批足額支付除政府土地收益外的拆遷安置補償等費用，保障原土地使用人權益。同時，加強與財政、稅務等主管部門的協調配合，完善委托交易項目的土地出讓金收入管理機制，在保障土地出讓金及時收繳入庫的前提下，研究制定符合當前市場發展實際的土地出讓金收支制度，優化出讓金流轉程序，加快服務企業效能。

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