論我國環境法律的體系化

關鍵詞：環境法律;體系化;內在體系;外在體系

中圖分類號：DF468 ? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.03.06 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

體系化的方法是法學的重要方法之一[1]316。特別是在大陸法系國家，體系化不僅被認為是法學學科理性和科學的象征，還被認為是維護法秩序的安定和正義的關鍵所在[2]。體系化的方法可以在多個層面和多種路徑中進行運用。梳理現有的文獻，以下兩個層面運用是比較普遍的：第一，將體系化方法作為法學學科理論體系建構的重要方法進行運用①;第二，將體系化方法作為法律體系科學化建構和立法完善的重要方法進行運用②。前一個層面的運用可稱為法學的體系化，后一個層面的運用可稱為法律或立法的體系化。這兩個層面的運用既有所區分又相互影響。在我國環境法領域，生態環境法律在近年來進入活躍期，大量的立法和修法活動接踵而至，環境法律之間的整體架構問題的日漸凸顯，需要運用體系化的方法來討論環境法律體系的科學建構。在《環境保護法》修改的相關研究中，如何通過環境基本法的修改提升我國的環境法律的體系化水平曾經被深入討論相關討論，請參見：李摯萍.環境基本法體系結構的比較分析[J].清華法治論衡，2013（3）：63-77;曹明德.對修改我國《環境保護法》的再思考[J].政法論壇， 2012（6）：175-182.。然而我國環境法律的體系化問題并未伴隨著《環境保護法》的修改和其他眾多環境法律的修改而得到有效解決。近年來，環境法律的法典化議題又舊話重提[3]，其要解決的核心問題還是環境法律的體系化問題。筆者將聚焦于環境法律的體系化，梳理我國當前環境法律整體結構及功能上的存在的體系性問題，分析法律體系化的法學原理及其在環境法領域的運用，并提出未來我國環境法律體系化的具體路徑建議。

? ? ? ?一、我國環境法律的體系性困境

我國目前的環境法律規范是一個以要素保護為重心和主線的法律規范系統。除個別法律帶有綜合性的內容外，大多數環境類法律注重發揮單行法的規范功能，主要包括規范污染控制、規范單項資源利用和生態保護三類法律[4]。在污染防治領域，我國形成了以《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》等法律為主體的污染防治法律子系統;在自然資源保護領域，我國形成了以《土地管理法》《水法》《礦產資源法》《草原法》《森林法》等法律為主體的法律子系統;在生態保護領域，我國形成了以《野生動物保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律為主體的法律子系統。這種以要素保護為重心和主線的法律規范將生態環境保護這一宏大的任務分解為污染防治、自然資源保護和生態保護等子系統，并進一步將各個子系統分為各種環境要素、資源要素和生態要素進行立法保護，通過步步分解的做法將生態環境保護這一宏大任務進行落實，具有一定的科學性和合理性。

然而，我國目前以要素為重心和主線的環境法律規范構成，存在著以下比較突出的整體結構和功能上的問題。

（一）注重要素保護但忽略體系整合

首先，環境立法被分割為污染防治、自然資源保護和生態保護三個子系統，造成了污染防治、自然資源保護和生態保護之間的立法分離。由于我國的環境立法在歷史上客觀存在的部門立法的現象，污染防治立法由環境保護部門主導、而自然資源立法和生態保護立法由各個資源部門主導。在缺乏有效的監督和制約機制的情況下，部門權力利益化，部門利益法制化的現象沒有得到根本締除。環境、資源和生態一體化和整體化保護的理念在這種分割保護和分割立法的法律中沒有得到有效的貫徹和實現。

其次，以要素保護為重心的環境法律容易忽略各種環境及資源要素之間的相互影響，還會過分關注某一問題的及時解決而導致法律資源的非理性配置。在要素保護的管制模式下，污染源可以針對各個要素管制法的規定或執行的寬松程度，將某種污染轉換成另一種污染。例如，污染源可將水污染中可揮發的物質，任其揮發到空氣中，許多廢水處理廠因而成為空氣污染源。又如，空氣污染物沉降到水體中，會引發水體的污染[5]。另外，突發事件、輿論輿情等因素都會對立法議程的設置和法律條款的設計產生影響。過分注重某一環境問題的及時有效解決的“壓力型”立法容易忽略某些更為重要的環境問題以及長期機制的建構[6]。

（二）環境立法空白與立法重疊并存

一方面，我國的環境立法中存在立法空白和短板的現象。在環境法律的三個重要領域中，污染防治領域的立法相對比較完善，生態保護的法律則成為目前我國環境立法最為薄弱的領域。在污染防治和自然資源保護領域，我國已經制定了涵蓋各種環境要素和自然資源要素的污染防治法律和自然資源法律，但是在生態保護領域，目前主要的法律和法規包括《野生動物保護法》《防沙治沙法》《水土保持法》等單一問題應對為主的法律，目前還沒有一部整體性的生態系統保護的法律，在生態系統保護中尚存許多法律空白。

另一方面，我國的環境立法中存在法律條文的重復和法律制度的重疊問題。首先，各個環境法律之間存在在形式上的條文重疊。在《環境保護法》和《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》之間，在排污許可、排放標準、設備義務等方面，都存在大量的條文重疊[3]50。其次，一些法律的規定之間雖然在形式上不存在條文的重疊，但在制度功能上存在重疊，造成了行政相對人的負擔過重，違反了環境規制的比例性原則。例如，我國在大氣污染、流動水污染中適用的生態損害賠償制度，運用虛擬治理成本方法計算出生態損害的賠償數額，由違法行為人承擔。當行為人違法時，往往在支付環境罰款、環境罰金的同時，還需要承擔并非用于生態修復的、以虛擬治理成本計算的生態損害賠償費用。實際上，在大氣污染、流動水污染等無法進行生態修復時適用生態環境損害賠償制度，其主要目的是對違法行為人的違法行為進行懲罰，并通過這種懲罰來預防未來違法行為。因此其承擔的功能和環境罰款、刑事罰金是重疊的。

（三）環境法律的價值融貫性缺失

首先，由于我國的環境資源立法是由不同的部門主導，在不同的背景下制定的，存在一些法律之間相互沖突的現象，這種法律之間的相互沖突導致了法律功能的失調。例如，我國《環境保護法》第5條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。《環境保護法》確立的“保護優先”的原則，應當在各個具體的環境資源立法中得到貫徹和落實。但是，在新《環境保護法》修改兩年后修改的《水法》，卻有多個條款明顯與《環境保護法》第5條規定的“保護優先”原則相沖突。《水法》第26條規定：“國家鼓勵開發、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進行多目標梯級開發。”在這一條中，明確把多目標梯級開發水資源作為一種鼓勵性的方式進行規定。而梯級開發是一種對河流生態系統完整性有著破壞力的開發方式，應當謹慎進行。這一條的規定與《環境保護法》第4條和第5條所規定的“保護優先”“經濟社會發展要與環境保護相協調”是相沖突的。

其次，我國不同環境資源法律規定之間不協調的現象也普遍存在。一個典型的例子就是各種規劃之間的不協調。由于多個規劃之間的銜接和協調機制尚未建立，也沒有明確生態環境保護規劃的效力優先性，導致各種規劃之間的不一致成為困擾我國生態環保的一個重要問題。

? ? ? ?二、法律體系化的基本原理 ?

按照《現代漢語詞典》的解釋，體系是“若干事物或某些意識相互聯系而構成的整體”[7]。一般語言意義上的體系不能當然地運用于法學。欲界定法學上的法律體系化，首先需闡述法學上的法律體系的意義。法律體系化，即使相關法律形成“法律體系”，因此需要探討法學上法律體系的含義。

（一）法律體系的含義

在人們的觀念中，法律體系可能指向相關法律規范的組合和匯集，但這不是本文所討論的法律體系。在法學上，法律體系有其獨有的含義。在最一般的意義上，法律體系是“由法律要素以一定的結構聯結而成的整體”[8]1。但是，不同學者對法律體系是以何種“法律要素”，以何種“結構聯結”形成何種“整體”，莫衷一是。馮威將近代以來的法律體系模式劃分為三種類型，即公理化—演繹性模式、價值論模式和規范論模式[9]。公理化—演繹性模式以某一特定的公理為法律體系的要素，并通過公理演繹的方式形成法律體系的整體結構;價值論模式則以“價值”或“目的”作為法律體系的基本構成要素，并要求法秩序在評價上的一致性和內在統一性。規范論模式有兩大流派，凱爾森所倡導的規范模式的法律體系，以法律規范（法律規則）作為法律體系的要素，通過等級式的分層所顯現出的法律規則之間的授權和效力關系形成法律體系[8]41。這種規范模式即純粹法學的以法律規則為基礎的階層構造模式。基于基爾學派所倡導的規范模式的法律體系是由法律規則和法律原則兩個要素構成的，這種模式又被稱為規則—原則模式，這種模式下的法律體系除法律規則外還包含一些反應“支配性基本思想”的原則，法律體系也因此不再是一個完全封閉的體系[8]41。規則—原則模式的集大成者是阿里克西，其獨創性地從語義學的角度對規則和原則進行了區分，規則是（通常情況下的）確定性命令，原則則是一種最佳化命令[10]。從性質的角度看，規則是一種行為規范，是一種現實應然，而原則是一種目標價值規范，是一種理想應然。在這一模式中，法律規則之間根據效力關系形成了特定的階層構造，屬于法律體系的剛性部分，法律原則之間根據內容關系形成了相互貫通的價值秩序的統一體，屬于法律體系的柔性部分[11]。這兩種規范類型之間具有靜態的聯系和動態的互動，法律體系因此成為一個開放的體系。

以公理演繹的方式來構建和解釋現代復雜的法律體系顯得過于單薄。價值論模式以“價值”或“目的”作為法律體系的基本構成要素來構建法律體系強調法律體系的價值融貫性和正當性，但法律體系的形式理性和邏輯自足性也是法律體系不可忽略的關鍵所在。規則—原則的模式的法律體系在吸收了純粹法學的規范理論的基礎上，進一步將法律規范類型化為法律規則和法律原則兩種基本要素，其法律體系觀既兼顧了法律體系的形式理性和邏輯自足性，又吸收了利益法學價值融貫的思想內核，是一種具有很強解釋力的法律體系觀。本文采用這一法律體系觀來作為立論基礎。

（二）法律體系的內在體系和外在體系的劃分

法律體系有著內在體系和外在體系的區分。利益法學的代表人物菲利普·黑克在批判概念法學的基礎上最早系統提出了民法的內在體系和外在體系的區分理論[12]。他認為，在立法者的概念和規則體系的外在體系的背后，隱藏著一個內在體系，即通過利益法學的方法所得出的利益沖突決定的體系[12]。這一內在體系在法解釋學中具有至關重要的意義。價值評價法學認為，這一內在體系不僅在解釋論上具有重要意義，在立法中也具有重要意義，立法中的規則展開和具體化也要遵循利益沖突決定的體系。拉倫茨認為，外在體系是依照形式邏輯原則構建的抽象的概念體系（規則體系），而內在體系是由一般法律原則構成的體系[13]38。由法律原則構成的內在體系使得民法的體系成為一個開放的體系。在拉倫茨看來，體系化的任務不能僅僅被理解為一個邏輯形式體系，其更重要的任務在于“發現并且辯證地理解作為法體系真正基礎的基本理念與原則，即其精神和靈魂”[1]356。總結上述觀點，筆者將外在體系界定為法律的規則體系，而將內在體系界定為以原則為核心的價值體系。在外在的規范體系中，抽象的法律概念（類型作為補充）是基石，法律規則是主要的規范形態;在內在的規范體系中，法律理念是基石，法律原則是基本的規范形態。

（三）法律體系化的含義和特征

按照規則—原則模式的法律體系觀，本文將法律體系界定為由具有內在邏輯聯系的法律規范所構成的，具有內在價值融貫的有機整體，其規范形式包括法律規則和法律原則。法律體系化，即根據法律體系的要求，通過立法、法律解釋等手段，使相關法律規范成為具有內在邏輯聯系的法律規范所構成的，具有內在價值融貫的有機整體的過程。法律體系化包括內在的價值體系和外在的規則體系兩個方面。王利明教授在討論民法的體系化特征時，將民法體系化特征總結為形式的一致性、內在的一致性、邏輯上的自足性和內容的全面性[14]11。筆者將從內在的價值體系和外在的體系兩個方面，來探討法律體系化的特征。

1.法律體系的外在體系的形式理性特征

法律體系的外在表現形式是一系列法律規范所構成的整體。從法律體系的形式理性的要求來看，法律體系是由法律的規則所構成的內容完整、前后一致、結構合理、邏輯嚴密的法律規范的有機整體。拉倫茨將抽象的“概念”作為外部規則體系的主要基石，“類型”作為補充[1]348。法律體系的要求與我國《立法法》和立法理論中對法律規范協調性的要求也是一致的，同一位階的位階的法律規定應當相互一致、低位階的立法不能與高位階的相抵觸、法律規定之間應當避免重復、應當避免出現法律的空白等關于立法的基本要求[15]，與法律體系的形式理性的要求一脈相通的。第一，內容的全面性。內容的全面性又稱為完備性，全面性或完備性是一個體系的必備要件，如果相關法律規范對其調整的領域或對象不能覆蓋其基本的方面，不能言之為具備完備性。王利明先生將民法典體系的完備性界定為：“將同一領域同一性質的法律規范，按照某種內在的結構和秩序整合在一起，能夠覆蓋社會生活的基本方面，對市民社會中需要法律調整的主要社會關系能夠提供基本的法律規則。”[14]17然而，不可否認的是，內容的全面性是一個相對的概念，是否全面取決于法律體系本身的定位。第二，規范的一致性。規范的一致性指法律體系的各種規范之間應當保持一致，避免規范之間的沖突和矛盾。具體包括法律概念的一致性、規則的一致性、規范所組成的制度之間的一致性等維度。第三，邏輯的自洽性。邏輯的自洽性，指法律規范的概念、規則和制度之間應當遵循某種嚴格的邏輯進行組織和編排，而不是混亂地進行組合。邏輯的自洽性不僅包括宏觀的結構應當具備邏輯性，而且包括法律制度和法律規范也應當具備邏輯性。

2.法律體系的內在體系的價值融貫性特征

“外部的”規則體系是法律體系的一個側面，而“內部的”體系是法律體系不可或缺的另一重要側面。法律體系的形式理性特征強調規范的邏輯上的協調統一，而內在體系的價值融貫性強調各種規范的目標一致[13]39。內在的體系價值融貫性，要求由法律理念作為基石的法律原則所追求的價值在具體的法律規則和由法律規則所組成的法律制度能夠一貫性的表達。作為價值融貫性所指向的法律的理念，它們本身不能從法律體系內部得到證立[16]6-7。法律理念是用來證明立法律體系的價值基礎的。因為，任何法律體系背后，都有一套成熟的政治理論與道德信念體系作為自己的支撐，而這種政治與道德理念往往以一種“高級法”的姿態扮演著法律體系背景墻的作用[16]7。體現法律理念的法律原則，是在從事法律規范時指示方向的標準，依憑其固有的信服力，其可以正當化法律性的決定[1]348。

? ? ? ?三、法律體系化基本原理在環境法中的運用

在梳理了法律體系化基本原理的基礎上，需要討論將法律體系化的基本原理在環境法領域中進行運用的具體問題。首先，本部分討論法律體系化基本原理在環境法領域中的適用性;其次，本部分將根據法律體系化的一般原理和環境法律的特征分析環境法律體系化的具體要求。

（一）法律體系化基本原理在環境法領域的適用性探討

1.環境法律規范與傳統部門法律規范的不同特征

法律體系化不僅要求相關法律規范符合形式理性的要求，即要求法律規則組成一個內容完整、前后一致、結構合理、邏輯嚴密的有機整體，而且要求相關法律規范符合價值融貫性的要求，即法律規范的體系有著共同的法律理念的價值訴求。這種法律體系化首先是在一個國家整體的法治秩序的層面上進行運用，并進一步運用于傳統的部門法律規范的整合。部門法意義上的法律體系化在民法、刑法、行政法等傳統部門法中得到了充分的運用。在大陸法系國家，運用法律體系化原理來整合相關法律部門的法律規范的最為典型的方式是法典化，其中尤以民法典最能體現法律體系化的精髓和積極意義。

傳統的部門法劃分主要是根據調整對象或調整方法進行的。因為有著相同性質的法律關系（例如民法、行政法），或者有著特殊的共同的調整手段（例如刑法）。因此，對部門法律規范進行體系化無須過多質疑。相同性質的調整對象或共同的特殊調整手段，與共同的價值融貫性有著天然的聯系，而規范體系形式理性的要求，也因為調整對象的同質性或調整手段的共同性而具有成就的可能性。但問題是，這種在傳統部門法意義上具有實施可能性的法律體系化原理，在一個不同與傳統部門法的規范領域中是否具有適用的可能性？

環境法是一個不同于民法、刑法、行政法等傳統部門法的規范集成方式。按照近年來所興起的領域法學的理論，環境法律屬于領域性法律，研究環境法律的法學屬于領域法學關于領域法學的討論，請參見：劉劍文.論領域法學：一種立足新興交叉領域的法學研究范式[J].政法論叢，2016（5）：3-16;候卓.“領域法學”范式：理論拓補與路徑探明[J].政法論叢，2017（1）：87-96;熊偉.問題導向、規范集成與領域法學之精神[J].政法論叢，2016（6）：54-61.。傳統部門法的劃分標準是法律調整社會關系的性質或方法，環境法律不是按照調整社會關系的性質或調整方法進行界定和劃分的。環境法是一個新興的法律領域，是以應對和解決生態環境問題為中心的，其調整的是涉及環境保護的社會關系。環境法是按照事物的領域來進行規范集成的，它所關注的不是調整的社會關系的法律性質，而是事物的性質，因而從傳統的法律部門的視角來看，其調整的社會關系是綜合性的，其調整的方法也是綜合性的[17]。因此，從傳統部門法學的視角來看，環境法律體系化面臨著調整對象的綜合性、調整方法的綜合性等復雜問題。要對相關法律規范進行體系化具有相當的難度。

2.法律體系化基本原理在環境法領域中運用的可能性

筆者認為，盡管環境法律具有不同于傳統部門法的特征，但作為一種領域性的法律規范集成方式，環境法律仍然具有體系化的可能，主要有以下幾個理由：第一，環境法律領域是一個成熟和穩定的法律領域，具有數量眾多而穩定的環境法律。環境問題是人類社會共同面對的問題，為應對這一問題，世界各國都紛紛制定了大量的環境法律，這些環境法律主要涉及污染防治、自然資源管理和生態保護等方面。綜觀世界主要國家的環境法律，雖然各有特點，但不可否認的是，環境法律已經成為一個成熟和穩定的法律領域，污染防治、自然資源管理、生態體系保護方面的法律成為世界各國和地區環境法律不可或缺的內容，其法律規范也具有相當的數量。從法律規范的形式和數量來看，具備法律體系化的形式條件。第二，環境法律具有其獨特的理念和價值追求，從價值層面具備法律體系化的條件。盡管環境法律所調整的社會關系既涉及縱向的公法關系，也涉及橫向平等主體間的私法關系，其調整方法也具有綜合性;但是，環境法律在遵循傳統部門法的理念和價值追求的同時，融入了新的獨特的理念和價值追求。環境法律以生態環保利益為其利益追求，以生態環境安全、環境正義、可持續發展等為價值主導，具有其內在的價值體系。盡管在一個國家的不同發展階段，環境法律對環境利益保護的程度有所差別，對生態環境風險防范的程度有所差異，從而呈現出不同國家在不同階段的生態環保價值觀的差異性;但不可否認的是，環境法律有其自身獨有的生態環保價值追求，這使得環境法律體系化成為可能。第三，從實踐情況來看，環境法律體系化已經在多個國家付諸實踐。環境法律的體系化有兩種路徑，第一種路徑是通過環境法的法典化來實現環境法律的體系化。這是環境法律體系化最為徹底和全面的方式，瑞典、法國是選擇這一路徑的典范[18]。這兩個國家都編纂了環境法典，而且，這兩個國家的環境法治和生態環保的水平也是處于世界前列的。另外一些國家雖然沒有編纂統一的環境法典，但是通過相關法律的體系整合和法律解釋，其環境法律也實現了體系化。德國是這種體系化路徑的典范。由于種種原因，德國環境法典沒有通過，但是，環境法律體系化的理念貫徹于德國的環境法律中，其《聯邦污染防治法》《聯邦自然保護法》《聯邦水平衡和管理法》等法律構成的環境法體系，邏輯嚴密、內容全面系統完整，價值融貫性強，以另一種方式實現了環境法律的體系化德國高度發達的法教義學對德國環境法律的體系化做出了重要貢獻，通過法律的體系化闡釋，可以在一定程度上彌補立法文本本身體系化的不足，這特別得益于德國由法官、律師和教授等法律職業共同體所編撰的法律評論。比較典型的環境法律的評論，請參見：Giesberts/Reinhardt， Umweltrecht，Verlag C.H.Beck，2007.。

3.法律體系化基本原理在環境法中運用的必要性

將法律體系化的原理用于環境法領域，即將環境法律體系化，不僅是有可能，也是有必要的。環境法律體系化是有效應對生態環境問題和系統防范生態環境風險的需要。環境法律體系化能夠更好地促進環境法律的實效性，服務于環境問題應對和生態環境風險的系統防范。

環境法律作為一個以應對和解決環境問題為中心的法律領域，決定了環境法律需要遵循生態理性的要求，即要遵循生態環境這一領域的特殊規律，追求實質性的效果，而生態環境問題的系統性和整體性決定了環境法律需要遵循系統整體的理念和方法[19]。只有符合生態環境本身的基本規律，環境法方能實現其有效地解決生態環境問題的中心任務。根據生態學的基本原理，生態系統是一個自然系統的整體[20]。“生態系統這個概念是一元論的，它將植物、動物、人類社會以及環境整合在一起，以這樣的方式可以將它們相互作用在一個單一的框架內加以分析。它主要強調一個完整或整體系統的功能，而不是將各組分割開來。”[21]針對系統性的生態環境問題，綜合生態系統管理理念和綜合生態系統管理的方法逐漸在國際環境法和多個國家的環境法中被廣泛采用[22]。因為，針對一個具有系統性和整體性的生態環境系統，僅僅著眼于某一環境介質或生態要素是遠遠不夠的，需要從整體的生態環境系統風險管理的角度來應對生態環境問題。正如中共中央、國務院印發的 《生態文明體制改革總體方案》所強調的：“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統修復、綜合治理，增強生態系統循環能力，維護生態平衡”。

總之，生態環境的整體性和系統性決定了環境法應當貫徹綜合生態系統管理理念和綜合生態系統管理方法。用系統和整體的方法來將環境法律體系化，能夠有效促進環境法律目標的實現，對環境問題的有效應對具有重要的意義。

（二）環境法律體系化的主要要求

環境法律體系化首先應當具備法律體系化的特征，即應當符合法律體系的外在形式理性的要求和內在的價值融貫性要求。除此之外，作為一個以解決和應對環境問題為主要目標和存在價值的領域性法律，環境法律體系化還應當符合實效性的要求，即環境法律的體系化應當能夠增強環境法律應對和解決環境問題，系統和有效地防范環境風險。這是環境法律體系化不同于傳統的部門法如刑事法律體系化、民事法律體系化之處。傳統的部門法律體系化主要是要貫徹法律體系形式理性和價值融貫性的要求，環境法律作為新興的、問題導向性的領域性法律規范群，除了形式理性和價值融貫的維度之外，其體系化必須符合效用理性的要求。有效性是關乎環境法律體系成敗的一個重要的維度，需要將法律體系的有效性要求獨立出來進行特別強調實際上，傳統法律部門的法律體系實際上也具有功能實效的要求，但不進行特別強調。柯堅對法律部門意義上的法律體系的界定中，已經包括了功能的維度，其將法律部門的法律體系界定為“是由特定法律部門的有效規范或法律規范性文件共同構成的一個具有目的統一性、結構關聯性、邏輯自洽性和功能協調性的法律子系統” （參見：柯堅.中國環境與資源保護法體系的若干基本問題——系統論方法的分析與檢視[J].重慶大學學報（社會科學版），2012（1）：119.）。法律規范的有效性指法律規范對其規范目標的實現與否及其程度。解決某一時空條件下的特定環境法律問題是環境法律的目標，具體的立法制度設計和法律實施是實現該目標的手段和工具[23]。環境法律的體系化應當能夠促進環境法律核心目標的達成，即系統地、有效地防范環境風險，提升環境品質。因此，環境法律體系化應當符合三項基本要求：第一，法律體系化的形式理性要求;第二，法律體系化的價值融貫性要求;第三，法律體系化的效用理性要求，即通過體系化能夠促進環境法律系統地、有效地防范環境風險，提升環境品質。這三項要求中，價值融貫性屬于環境法內部體系的要求，而環境法律體系化的形式理性要求和效用理性要求屬于外部體系的要求。

? ? ? ?四、我國環境法律體系化的未來路徑

針對我國環境法律整體結構及功能上的存在的體系性問題，根據法律體系化的一般原理，我國環境法律要實現體系化的整合需要選取以下路徑。

（一）以環境價值融貫性為核心建構環境法的內在價值體系

內在的價值體系是一個法律體系的靈魂，沒有內在的融貫性的價值體系，一個法律體系不能稱之為真正的“法律體系”，而只是相關法律的一種匯集而已。環境法律體系化作為一種領域法律的規范集成方式，首先應當有其內在價值體系并在具體制度的設計和實施中得到貫徹。

生態文明的理論要求法律對具有公共性的、體現未來時代人利益和自然生態本身價值的生態環境利益進行系統性、整體性的保護，這決定了僅僅依托傳統的法律部門不能對生態環境提供有效的保護。生態文明需要一個以生態環境價值為核心價值，以生態環境公共利益保護為核心訴求的法律體系。在生態環境保護的法律規范中，生態環境保護是其核心的價值訴求，這些法律規范對生態環境提供直接的保護，為生態環境利益設置核心的法律原則，構建生態環境保護的核心制度體系。

按照本文第二部分對法律體系的外在體系的界定，環境法的內在體系，指以生態利益為核心利益訴求，以環境法的一般法律原則為主要規范形態的價值體系。環境法的基本原則是指環境法在創制和施行中必須遵循的具有約束力的基礎性和根本性準則，既是環境法基本理念在環境法上的具體體現，又是環境法的本質、技術原理與國家環境政策在環境法上的具體反映[24]。環境法獨特的價值體系是通過其一般法律原則體現進行表達的，對環境法的內在價值體系的主要內容即環境法的基本法律原則的內容。

關于環境法的基本原則應當包括哪些原則，學界一直存在爭議。2014年修訂的《環境保護法》第5條明確規定了環境法的四項基本法律原則，即保護優先原則、預防為主綜合治理原則、損害擔責原則和公眾參與原則。目前環境法的四個基本原則，已經初步構架了環境法的內在價值體系;但是，目前環境法的四個原則對環境法的價值體系的構建還是有所欠缺的，需要未來通過闡釋或立法的修改來彌補。

保護優先原則是環境法的核心原則，環境優先原則有多種界定[25]，王社坤、苗振華所提出的雙層含義分析較全面地揭示了這一原則的含義，保護優先原則是有兩層含義：其一是環境利益優先，其二是環境保護的行為優于環境資源的開發利用行為[26]。保護優先原則在環境法中的地位類似于誠實信用原則之于民法，罪刑法定之于刑法，比例原則之于行政法。保護優先確立了環境法律體系的核心價值理念，即生態環境價值的保護和促進。這是生態理性的一種具體的價值表達。著名的馬克思主義生態哲學家高茲認為，生態理性本質是不同于經濟理性的，經濟理性是一種工具理性，而生態理性是一種價值理性[27]。保護優先原則將這一價值理性引入到環境法律體系中，使得人與自然和諧共生的生態倫理價值獲得了和法律體系的鏈接點。

預防為主綜合治理原則在環境法價值體系構建上的主要貢獻來自預防原則，這種貢獻主要包括兩個方面：第一，預防原則從法律的程序上保障了生態環保價值的優先性，即不能以風險不確定性為由而不采取避免生態環境價值損害的行動或措施;第二，風險預防所采取的措施及方法與風險管理的目標之間應當符合比例原則[28]。這一原則將公法中的比例原則吸收并融入了相關措施的法律分析中，將生態環境價值的優先性建立在和其他價值的利益衡量基礎上。因此，這一原則在程序上保障環境價值的同時，也在實體上對保護優先進行制約。但是，這一原則中的“綜合治理”所指向的對已經造成的風險進行防治與其說是一種價值導向，不如說是一種工作的要求和環境保護的原則，對價值體系的建構意義不大，建議未來將此原則簡化為“風險預防原則”。

環境法學界對損害擔責普遍采用了一種擴展性的解釋，并沒有將損害擔責按其文義解釋為損害了環境要承擔法律責任，而是將其解釋為“環境責任原則”一種替代性的表述方式。環境責任原則是指對環境和資源的利用，或對環境造成污染破壞、對自然資源造成減損者，應當承擔法律義務和法律責任，主要內容包括污染者付費、利用者補償、破壞者恢復[29]。對“損害擔責”進行擴張解釋以后，其能夠發揮出傳統環境法中所討論的環境責任原則的相關功能，即包括了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”等豐富的內容。但是，即使是將損害擔責擴張解釋為“環境責任原則”，這一原則所能表達的法律價值仍然是有缺憾的。這一原則只涉及環境義務、負擔及法律責任的分配問題，體現的是對損害環境的行為的矯正和懲罰。在環境法實現生態環境價值的過程中，一方面要對環境損害行為進行否定性的評價，另一方面也需要對環境友好的行為進行激勵，對環境利益進行公平的分配。只有這樣，才符合法律的正義價值。因此，建議未來用環境公平或環境正義原則來替代環境責任原則。

公眾參與原則的主要貢獻是將行政正當程序的價值理念引入到了環境法中。這一原則在傳統的行政正當程序的基礎上加入了新的理念和內容：第一，除利害關系人外，非利害關系人、社會組織也應當參與到相關環境程序中。第二，公眾的參與不僅包括政府的環境程序，也包括企業的環境程序。

總體上來看，保護優先原則提出了環境法這一價值體系的核心價值理念——生態環保價值，預防原則提供了實現生態環保價值的程序理念并將比例原則融入其中。將損害擔責原則調整為環境公平原則后，環境公平原則和公眾參與原則從實體正義和程序正義兩個方面塑造環境法的價值體系——通過公正地配置環境利益與環境負擔，建立公正的環境程序來維護生態環境利益。這一價值體系能夠普遍地適用于污染防治、自然資源管理、生態保護等環境法律中，對具體的制度構造和司法實踐提供價值指引。未來具體的立法和法律適用，需要將這一價值體系貫徹始終，一方面對不符合這一價值體系的相關規定進行修改并制定出更好地貫徹這一價值體系的規范，另一方面要在具體的法律解釋中貫徹這些價值的功能，使這些法律原則在法律解釋中發揮出其功能。

（二）以內容全面性和邏輯自洽性為重點完善環境法律的整體組成及其結構

首先，我國的社會主義法律體系中應當確立環境法律體系的地位，并按照生態文明的總體要求建構內容全面的環境法律體系。在當前法律體系中，環境資源法沒有成為獨立的法律體系。污染防治法被劃入了行政法，有關資源和生態保護的法律被劃入了經濟法[30]。在生態文明入憲的背景下，環境法作為一個獨立的部門法律體系的地位應當得到確認。而且，應當根據生態文明的要求，彌補環境法律的空白和短板。特別是在目前比較薄弱的自然資源法和生態保護法兩個領域，需要通過修改相關法律和制定新的法律來彌補我國環境法律體系的空白和短板。在自然資源法方面，我國目前的自然資源保護及綜合利用的法律規定是相當薄弱的，需要從自然資源的綜合統一管理的理念出發制定自然資源領域的基本法[31]，并在《土地管理法》《森林法》《水資源法》等具體的自然資源立法中貫徹生態保護和自然保護的理念，在不超過生態限度的前提下發揮自然資源的經濟價值。在生態保護方面，我國需要制定總體的生態保護的基本法，并在此前提下制定《國家公園法》《自然保護地法》《生物安全法》等生態保護的具體法律[32]，構建我國的生態保護法律子系統。

其次，應當選擇合理的模式來進行環境法律體系整合，以促進環境法律內部的邏輯自洽和結構合理。關于生態環境法律體系整合的模式，主要有兩種：（1）基本法—單行法整合模式;（2）法典化模式[33]。我國目前所采取的基本法—單行法整合模式在環境法律的體系整合方面并不成功。《環境保護法》并未承擔起生態環境保護總則的功能。一方面，《環境保護法》中存在大量的具體的污染防治的條款和污染防治的單行立法完全重合;另一方面，在自然資源和生態保護方面的總則性規定并未得到提煉和規定。《環境保護法》的功能定位不準確導致了我國環境法律體系的邏輯不清。未來可以考慮通過適度法典化的方式來進行我國環境法律的體系整合。即從生態環境資源一體化規制的視角，制定針對污染防治、自然資源利用和生態保護的總則性規范，通過這種總則性規范來實現環境法律的體系整合。

（三）以提升有效性為目標推動環境法律制度體系的功能優化

我國的環境資源法律制度體系已經初具雛形。在污染防治方面，我國建立了從事前預防、事中控制到事后監管的法律制度。但是，我國的環境資源法律制度面臨著系統有效性不足的短板，即雖然建立了眾多制度，但這些制度與整體的生態環境風險管理和生態環境品質提升的目標實現之間仍然有一定的差距。未來需要通過制度的改革和整合以提升制度系統的有效性，主要需要考量以下幾個方面。

1.根據環境、資源和生態整體性保護的理念對污染防治、自然資源保護及生態保護三大制度版塊進行體系整合

在現有的制度下，污染防治、自然資源開發保護和生態保護被分割成三個制度版塊，這與生態系統整體保護的理念不符。未來需要在整體的制度整合上著力：首先，應當強化總體的生態環境狀況評估制度和規劃制度在環境資源法中的基礎性地位。科學的風險評估是生態環境風險系統管理的基礎性和前提性的步驟。在生態環境狀況的評估制度基礎上，確定某一地域的各種污染物排放空間、自然資源利用空間、生態保護區域等狀況，再根據這一生態環境的客觀約束確定各種規劃和指標管控制度，生態優先和整體保護的目標方可能實現。生態環境狀況的評估結論如果不能約束各種規劃，生態整體性保護和生態優先就是一種空談。其次，確立生態環境資源綜合規劃在各種規劃中的先定性效力。在生態環境狀況評估的基礎上，應當制定生態環境資源的總體性保護規劃，這一規劃應當秉持“山水林田湖草是一個生命共同體”生態環境系統性的原則，對生態系統進行整體性的保護規劃，這一規劃對國土空間規劃、城鄉總體規劃、產業發展規劃等各種綜合性規劃應當具有約束力。確保“多規合一”并以生態環境規劃為前提。

2.構建以人體健康和生態安全為初級目標、以不斷提升生態環境品質為高級目標的制度體系

作為一個問題導向型的制度體系，環境資源法的相關制度設計和制度整合應當具有清晰的“目標導向”原則，即相關制度設計和制度體系的整合應當促成目標的實現。我國環境法相關法律制度在促成體系目標的實現方面存在以下兩個比較突出的結構性問題，需要在未來的制度體系整合中得以應對。第一，確保人體的健康和生態系統的安全是制度體系首先應當實現的目標，相關的制度短板需要優先得到彌補。在公眾健康保護方面，我國應當建立健全公眾健康保護的相關環境規劃制度及標準制度、健康風險評估制度、公眾環境健康風險管理制度、公眾環境健康風險交流制度等具體制度在內的法律制度[34]。在生態系統安全方面，我國應建立健全以生態紅線制度和國土空間開發保護制度為核心的相關制度體系，確保生態空間和生態功能的基本安全。 第二，要達成生態環境品質提升的目標，需要強化生態環境效果總體管控制度在我國環境資源法律制度體系中的地位。現行的生態環境法律制度是以行為規制和項目監管為規制重點的，其基本的制度設計邏輯是：為行為主體設定行為規則——懲罰違反者[35]117。這種“規則+罰則”為主要內容的環境法律制度，以行為人的“不犯”為直接的規制目標[35]117，規制的重點為個體的行為和具體項目。但是，僅僅關注個體的自然人、企業的行為以及具體項目的環境效果，是遠遠不夠的。以環境質量提升為目標的環境法律制度體系，不僅需要規制個體的行為和具體的項目，更需要對總體的環境質量進行管控。而且，只要總體的環境效果能夠保障，生態環境質量能夠提升，賦予具體項目的個體行為一定的靈活性和自由也是允許的。側重于總體的環境質量管控的主要制度包括排放總量控制制度、取用總量控制制度、基本環境能力保持制度、保護區制度和環保“紅線”制度、環保名錄制度、環保規劃制度等。這些制度在傳統的環境法律制度體系中不是重點，存在著操作規程缺乏、制度關系不明晰等問題[35]133-135。未來的環境法律制度體系建構中，需要將這些制度提升到與微觀的項目管理和行為規制同等的地位，并處理好其與微觀的項目規制以及個體行為規制制度的關系。

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我國的環境法律在總體結構和功能上存在體系性的問題，需要借助于法律體系化的理論來將其體系化。法律的體系化不僅包括以法律規則為主要形態的外在規則體系的建構，而且包括以法律原則為主要形態的內在價值體系的建構。法律體系化的一般原理不僅能夠在傳統的民法、刑法等部門法中進行運用，而且在環境法律這一新興的法律領域中也具有適用性，生態環境問題的整體性和系統性也對環境法律這一問題應對型的法律的體系化提出了要求。根據法律體系化的一般原理和環境法律問題應對型的特征，我國未來的環境法律體系化應當從環境法律內在價值體系構建、完善環境法律的外在規則體系和增強環境法律制度的體系功能三個方面進行推進，以規范主義的進路促進生態環境問題的系統、長遠和有效應對。

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Abstract：There exist structural and functional problems in Chinas environmental laws， which need to be systematized with the help of the theory of legal systematization. Legal systematization concerns the internal systematization of legal value， which focus on the legal principles and the external systematization of legal rules. As problem oriented laws， the systematization of environmental laws should also meet the needs of promoting the overall function. According to the theory of legal systematization， the systematization of Chinese environmental laws should be promoted from three perspectives， to establish the internal value system， to improve the integral structure of environmental laws， and to enhance the systematic function of environmental legal institutions.

Key Words： environmental law; systematization; internal system; external system