公眾參與生態治理的困境及其路徑選擇

趙志強

摘 要：生態治理以維護公共生態利益為出發點和歸宿。生態治理要取得扎實成效離不開廣大公眾的積極參與。目前公眾參與生態治理還存在責任意識不強、參與層次較低、保障機制不完善等問題，這就需要加強公眾生態教育，增強公眾參與責任意識，創新公眾參與方式，提高環保社會組織能力，完善公眾參與保障制度，構建公眾參與生態治理的長效機制。

關鍵詞：公眾參與;生態治理;路徑選擇

中圖分類號：F205 ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）14-0068-03

黨的十九大報告中明確指出，要著力解決突出環境問題，建設美麗中國，必須構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。生態治理是一項涉及政治、經濟、文化和社會等各個方面的復雜的系統工程，以維護公共生態利益為依歸，離不開政府、企業、社會組織和公眾的共同參與，而公眾參與卻是生態治理能夠深入推進的持久動力。馬克思說：“人本身是自然界的產物，是在自己所處的環境中并且和這個環境一起發展起來的。”[1]人作為自然界的一員，其生存和發展離不開自然界。可見，生態治理是惠及所有人的公共事務，參與生態治理不但是公眾的權利，而且是公眾的義務。公眾是新時代生態文明建設的重要推進力量，生態治理離不開公眾的廣泛積極參與。

一、公眾參與生態治理的重要意義

（一）新時代生態文明建設的內在要求

生態文明建設根本目標就是要為人們的美好生活提供良好的生態環境，實現人、自然、社會之間的協調發展。生態文明建設是中國特色社會主義建設全局中的重要組成部分，中國共產黨高度重視生態文明建設。如今，中國特色社會主義進入新時代，生態文明建設也進入了關鍵期。生態文明建設關系著人的自由和全面的發展，關系著最廣大人民群眾的根本利益，關系著新時代中國特色社會主義建設的順利推進。因此，全體人民群眾有權利同時也有義務和責任積極主動參與到生態文明建設中來，共同為深入推進新時代生態文明建設努力奮斗。生態文明建設離不開廣大公眾的積極主動參與，在生態文明建設過程中必須聆聽民聲、匯聚民智和順應民意，讓廣大公眾真正能夠以主人翁意識在參與到新時代生態文明建設中來，實現新時代生態文明建設過程中政府、企業、社會組織與公眾之間的良性互動，只有這樣，才能實現新時代生態文明建設的目標。

（二）實現公眾生態參與權的基本方式

參與權是公民的一項重要權利，生態文明建設是新時代中國特色社會主義建設的重要內容，公眾參與生態文明建設是公民參與權利的直接體現。公眾參與生態治理是實現公眾生態參與權的基本方式。公眾生態參與權指的是公眾參與維護和實現自身生態權益的一項基本權利，它是從公民的民主參與權與生態環境權益的相互統一中延伸出來的一項民主權利。隨著中國特色社會主義發展進入新時代，公眾參與權的實現越來越受到重視和尊重，同時也具備了一定的主客觀條件。人們自身的不斷進步為公眾實現生態參與權提供了積極參與的主觀條件，經濟社會發展取得的巨大成就為公眾實現生態參與權提供了物質保障，政治民主化為公眾實現生態參與權提供了政治保障，穩定有序的社會為公眾實現生態參與權提供了良好的社會環境，這些客觀條件也為公眾實現生態參與權搭建了良好的平臺。

（三）提高政府決策水平的重要舉措

生態文明建設與所有公眾休戚與共，公眾享有參與生態治理的權利，公眾參與生態治理是行政民主在生態文明建設中的具體體現。公眾參與生態治理具有重要的意義，一方面，公眾參與生態治理可以使政府的生態治理政策決策更加符合民意、民情，同時好的生態環境治理成果也會惠及公眾;另一方面，公眾參與生態治理也能夠成為政府監管生態環境的有力補充，彌補政府在生態治理過程中兼顧不到之處。當然，為防止公眾參與的盲目性，法律應該賦予公眾按照法定的程序、途徑參與與公眾生態權益相關的法律法規以及與生態環境開發相關的政策決策的制定等活動的權利，使之符合公眾的切身利益。公眾是一種非政府的社會力量，可以將民情、民意如實的反饋給政府，為其提供及時、準確的信息，以助于政府做出正確的決策，并能夠及時修正在生態治理過程中的失誤或偏頗。這樣，既能夠增加了生態環境相關法律法規和政策決策的透明度及公開性，又使生態環境相關法律法規和政策決策尊重民意、反映現實，使公眾對生態治理由消極旁觀變為為積極響應，最大可能的地減少法律法規和政策決策執行中可能遇到的矛盾，提高政府決策的水平，更有成效地實現生態環境相關法律法規和政策決策制定的宗旨與目的。

（四）提升公眾道德水平的重要手段

中國特色社會主義已經進入了新時代，這對我國公民的道德修養也提出了更高的要求。人無德不立，良好的道德修養是新時代公民必備的優秀品質，生活在新時代的公民的道德修養水平一定要與新時代的經濟社會發展水平、中華民族偉大復興的步伐相適應。因此，新時代的公民必須具有良好的道德修養、道德自覺、自檢及自律。全體公民道德水平的提高是全社會道德標準提升的關鍵，因此，提高新時代公民的道德修養是建設新時代中國特色社會主義的需要。而公眾積極參與生態治理就是提高公眾道德水平的重要路徑。在公眾積極參與生態治理過程中，公眾的道德修養得到提升，而且公眾自身道德修養的提升反過來又可以進一步推進生態文明的建設。因此，公眾必須樹立正確的生態文明價值觀，強化自身的生態環境保護意識，不斷提高自身的道德修養，只有這樣，才能真正有效提高生態治理成效、改善生態環境。

二、公眾參與生態治理的困境

（一）公眾參與的責任意識不強

人是生態治理的主體，生態治理離不開廣大公眾的積極參與，良好的生態治理成效有賴于公眾的積極配合。各級政府在生態治理中主要扮演的角色是決策者，而廣大公眾才真正是生態治理的主要執行者和重要監督者。公眾在生態治理中的作用十分顯著，承擔著生態治理的重要責任。據環境保護部發布的《全國生態文明意識調查研究報告》顯示，公眾對生態文明認知顯現出高認同、低認知、踐行度不夠的特點。受訪者中有70.7%的公眾認為對生態文明建設負主要責任的應該是政府和環保部門，15.1%的公眾認為負主要責任的應該是企業，僅只有12.7%的公眾認為負主要責任的是個人[2]。由此可見，大多數公眾認為生態文明建設是政府和環保部門的事情，對企業和公眾的生態文明建設責任認識不足。公眾在生態治理中顯露出明顯的“政府依賴型”的特點，對自身生態治理責任意識的認識比較缺乏，公眾參與生態治理的理念還滯留在初級發展階段。同時，生態環境教育在我國還沒有得到普及，各級學校對學生的生態環境保護意識的培育不夠重視，公眾總體上受生態環境教育的程度較低，直接導致了其對生態文明相關知識的了解程度不夠，不少人意識不到自身積極參與生態文明建設的重要性，生態責任意識不強。

（二）公眾參與的方式有限、層次較低

雖然公眾參與理念自20世紀80年代引入我國以來，越來越受到重視，但由于政治、法律、文化、社會等條件的職業，公眾在生態參與治理中的內容、過程、保障和效果等方面都存在局限性[3]。目前，公眾參與生態治理的面不夠廣，現實中，公眾參與的主要是生態治理的事后監督環節，或更多的針對與生態環境相關的項目和選址等問題，對于生態治理的法律法規和政策決策的制定等源頭環節參與很少涉及。在生態治理過程中，公眾參與的涉及面比較窄、領域不夠寬。從參與程度看，根據中國環境報數據顯示，在調查的垃圾分類等20項環保行為中，公眾在日常生活中落實概率在30%以下的環保行為達50%以上，說明公眾的環保行動力比較薄弱。公眾單一的參與方式也降低了公眾參與生態治理的動力。目前，公眾主要通過生活的社區或者工作的單位舉辦的與生態文明建設相關的座談會、研討會等形式參與到生態治理中，宣傳教育是參與的主要方式，參與方式單一。

（三）環保社會組織的參與能力不足

在生態治理過程中，環保社會組織是公眾參與生態治理的一種主要組織形式，環保社會組織在生態治理過程中能夠起到聯結政府、企業和公眾之間的橋梁作用，也是對政府生態治理引導行為的有力補充。環保社會組織還能夠代表公眾的生態利益，以社會團體的名義和力量向相關責任部門表達意愿，向相關排污企業施壓。環保社會組織是激發公眾積極參與生態治理的有效力量，在多環節參與生態治理、推動生態環境問題快速有效解決、提升生態治理成效等方面具有重要的作用。然而，由于環保社會組織在我國發展尚處于起步階段，僅僅只有十余年，全國范圍內目前環保社會組織只有兩千多個，并且普遍規模較小、行動能力較弱、缺乏專業性人才，大多數成員只是熱心生態環境公益事業的一般公民。與發達國家發展成熟、規模大、資金足、人員專、獨立性強的環保社會組織在生態環境治理中發揮的巨大作用相比，我國環保社會組織生態治理參與能力較低，在推動生態環境保護方面做出的貢獻十分有限，環保社會組織存在的問題在很大程度上限制了公眾參與生態治理的積極性。

（四）公眾參與缺乏健全的制度保障，長效機制尚未形成

參與生態治理是公眾的一項基本權利，然而當前的法律制度對公眾參與生態治理的權利僅是蜻蜓點水地作出原則性要求，導致公民的參與權利行使困難重重。目前，關于公眾參與生態文明建設的制度較為具體的規定集中在《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環境保護公眾參與辦法》。總的來說，公眾參與制度目前存在較多問題，如對公民的環境權沒有明確規定，對公眾參與的規定大多是原則性規定，完整的公眾制度和規范的參與程序沒有建立，公眾的環境知情權合環境監管權缺乏強有力的制度保障[4]。可見，我國還沒有形成公眾參與生態治理的完善機制，公眾參與生態治理涉及的法律保障、環境信息公開、環境公益訴訟等制度尚未形成完善的體系，公眾生態利益的表達渠道還不暢通，怎樣健全公眾生態利益的協調平臺，如何吸納公眾的建議進行生態治理決策等問題需深入探索。公眾參與生態治理的主要方式是提起環境公益訴訟，目前的相關規定也存在明顯的不足，主要因素是對環境公益訴訟的原告資格限制嚴格，這就意味把大量積極參與生態治理的公眾不能作為原告提起環境公益訴訟。

三、推動公眾參與生態治理的路徑選擇

（一）加強生態教育，增強公眾參與責任意識

生態意識的培養是生態行動的前提條件，公眾生態意識的缺位將直接限制了其積極主動參與生態治理的熱情，導致生態治理公眾參與行動的不足，同時對政府及企業的生態治理發揮的影響也會有限，結果造成公眾在生態治理中的參與只能維持在較低狀態，因此，要提升生態治理中公眾的參與能力，就必須提升公眾的生態意識。生態文明宣傳教育工作是生態文明建設的基礎工程，加強生態文明宣傳教育是樹立公眾生態文明理念的重要措施。政府要加強生態文明建設的宣傳力度，要發揮重要的導向作用，幫助公眾樹立和深化生態文明觀念;同時，要針對公眾普遍存在的參與生態治理意識不強、生態文明建設認同感較低等問題，有針對性地進行宣傳教育，提高公眾的參與意識，增強公眾的參與力度，將公眾的力量指引到生態治理中來。公眾生態文明意識的不斷增強和廣泛的參與是改變生態治理單一依賴政府的模式，是提高生態治理效果的有效途徑。還應該建立完善的生態文明教育體系，從已經普及的九年義務教育一直到高等教育都要設置生態文明教育課程，通過系統的課程培養公眾的生態意識。

（二）創新公眾參與方式，拓展公眾參與途徑

實現生態治理中的公眾有效參與，創新公眾參與方式、拓展公眾參與途徑是關鍵措施。要建立健全生態治理決策機制，明確吸納公眾意見的決策程序，保障生態治理決策民主性和科學性。還要建立公眾全程參與規劃、建設項目的生態環境影響評價機制，對于經濟發展規劃、建設項目等涉及生態環境公共利益的議題，在規劃編制、實施及項目建設可行性研究、立項、實施、評價等環節中，把公眾的生態環境知情權、生態治理參與權、監督權落到實處。公眾參與生態治理主要有提案式、咨詢式、媒體式、活動式及信訪式等等方式。目前，我國能夠代表民意的群體主要是人大代表和政協委員，因此，各級人大代表和政協委員在向政府提出有關生態治理的議案前要廣泛征集公眾的意見，如實反映公眾關于生態治理的意見。舉辦聽證會、座談會等會議也是公眾參與生態治理的重要形式，舉辦相關會議之前要進行廣泛的宣傳，聽取公眾的建議。如今已進入新媒體時代，微博、微信等新媒體平臺為公眾獲取生態信息提供了便捷途徑，也為公眾參與生態治理監督的提供了重要平臺，應推動新媒體參與生態治理的合法化。

（三）提高環保社會組織能力

環保社會組織能夠搭建政府、企業、公眾進行溝通交流、利益協商的平臺，要加強環保社會組織自身能力建設，針對制約環保社會組織發展及其在生態文明建設中發揮作用問題，政府應該通過積極培育和引導促進環保社會組織有序發展。首先，政府要加強政策對環保社會組織的扶持力度，形成資金多元投入環保社會組織的良性機制，改善環保社會組織發展的外部環境，發展壯大環保社會組織，還要優化配置生態治理的公共資源，為公眾有序參與生態治理提供組織保障。其次，政府要完善社會組織相關法律法規，有關部門要拿出有利的政策，為環保社會組織的創建、發展提供良好的法律環境，改革完善現行的社會管理制度，建立社會組織引導管理服務機制，改進對社會組織的管理方式，規范和鼓勵環保社會組織積極參與生態治理。最后，還要建立政府與環保社會組織的定期對話溝通機制，增強溝通交流合作，引導環保社會組織積極有序參與生態治理。還要鼓勵環保社會組織加強國際交流與合作，借鑒境外環保社會組織的先進理念、完善的運作機制以推進我國環保社會組織的健康發展。

（四）完善公眾參與保障制度，構建公眾參與的長效機制

公眾參與離不開由包含程序性與實體性權利有機統一的各相關制度構成的保障制度體系。因此，必須要構建生態環境信息公開制度，因為生態環境信息的公開是保障公眾知情權、維護公眾生態權益的基本前提。要大力推進大氣、水資源以及土壤等環境要素治理規劃、實施進度等信息的公開，推動排污企業有關污染物、防治措施及環境影響信息的公開，健全建設項目及各類規劃環境影響評價的信息公開。要健全公眾監督制度，搭建多層次、廣領域的公眾參與生態治理的行動體系，建立網絡舉報平臺，完善包括公眾舉報、聽證等在內的公眾監督制度，健全環境公益訴訟制度。環境權是每個人都享有的權利，是公眾參與環境公益訴訟的前提。在我國，當前公眾僅能對影響到自身合法權益的生態環境事件提起訴訟，而對于影響社會公共權益的生態環境事件無權提起環境公益訴訟。假如將公民同依法成立的社會組織一樣納入提起環境公益訴訟的主體，必將更有利于公眾參與生態治理。因此，必須完善環境公益訴訟制度，明確環境公益訴訟的范圍和程序，降低提起環境公益訴訟的主體資格，這樣才有利于充分發揮公眾在生態治理中的監督主體作用，才能為公眾的參與生態治理提供法律保障。

參考文獻：

[1] ?馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：374.

[2] ?全國生態文明意識調查研究報告[EB/OL].2014-03-26.http：//www.chinaenvironment.com.

[3] ?施生旭，陳愛麗.我國生態文明建設中的公眾參與問題研究[J].林業經濟，2016，（3）：28.

[4] ?陳曉宇.環境保護中的公共參與制度探析[J].環境保護與循環經濟，2014，（3）：26.