中國東海防空識別區研究

【摘 要】 從中國劃設東海防空識別區的必要性，中國設立東海防空識別區的法律依據，中國東海防空識別區制度存在的缺陷以及對我國防空識別區制度的完善建議四個方面對我國的東海防空識別區進行研究。

【關鍵詞】 中國東海防空識別區 法律依據 國際法

引 言

防空識別區（Air Defense Identification Zone，簡稱ADIZ），又稱為“空防識別區”，防空識別區是一種新的空中預警概念，于20世紀50年代出現。是沿海國為了防范可能面臨的空中威脅，在本國領空外劃設的空域范圍，為了及時識別、監視、管制和處理進入防空識別區的外國航空器。這對于保障國家防空安全具有重要意義。

防空別區作為一種特殊的區域，與傳統的空域相比有著本質的區別。這些區別主要體現在防空識別區的特征上，主要是國家性和單方性、穩定性和防御性、有限強制性和不確定性。當今世界己進入海洋時代，為了更好的維護海洋權益，防空識別區的重要性不斷顯著，在這樣的背景下以1997年3月14日《中華人民共和國國防法》、1995年10月30日《中華人民共和國民用航空法》和2001年7月27日《中華人民共和國飛行基本規則》為基礎，2013年11月23日，我國國防部發布了《關于劃設東海防空識別區的聲明》（以下簡稱《聲明》），國防部結合《聲明》制定了《東海防空識別區航空器識別規則公告》（簡稱《公告》）。在中國，《公告》具有引領性的作用，根據《公告》第五條：“國防部負責解釋本規則”可知，位于東海防空識別區范圍內飛行的航空器，必須主動向中國提供包括飛行計劃識別、無線電識別、應答機識別和標志識別在內的識別方式，外國航空器必須遵守中國國防部或國防部授權單位的命令。以后還會由國防部出臺相關細則，對這一領域的規則進行具體的規定。

一、我國劃設東海防空識別區的法律淵源

（一）國內法

各國設立防空識別區都是出于維護國家安全的需要，各國頒布了關于防空識別區的國內法，作為設立防空識別區和管理防空識別區的法律依據。我國根據《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國民用航空法》和《中華人民共和國飛行基本規則》設立了東海防空識別區，并發布了《中華人民共和國東海防空識別區航空器識別規則公告》，對東海防空識別區進行管理。

（二）國際法

1.國際條約

當前國際法上并沒有對防空識別區進行明文規定，是我們可以通過《聯合國海洋法公約》等國際條約找到防空識別區設立的法律依據。第一，防空識別區的設立與和平利用海洋原則不謀而合。該公約規定了和平利用海洋原則，要求各國對海洋的利用必須是本著和平的目的，以軍事威脅、軍事偵察為目的的航行和飛越是違背該原則的。而防空識別區的設立正是為了識別和管理違背這一原則的行為。第二，防空識別區的設立有利于消除誤判、管控沖突。公約規定，“締約國在根據本公約行使其權利和履行其義務時，應不對任何國家的領土完整和政治獨立進行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯合國憲章》所載國際法原則不符的方式進行武力威脅或使用武力”。第三，設立防空識別區能夠減少海洋大國對國際法所賦予的權利的濫用。外國在沿海國防空識別區內的飛行活動將受到制約，能夠制止那些打著航行和飛越自由的幌子從事武力威脅、軍事偵察的活動，使領海的空域成為“和平的空域”，維護和平與正義。

2.國際習慣

國際習慣是在國家實踐的基礎上形成的，雖然防空識別區不能算作國際習慣，但是防空識別區的國家實踐對于促進國際習慣的形成具有現實的意義。防空識別區的實踐的不斷活躍，使劃設防空識別區的做法越來越有說服力和約束力。因此，我們可以將防空識別區視為正在形成中的國際習慣。隨著越來越多的國家劃設防空識別區，防空識別區的實踐會越來越統一，也不排除未來有關國際習慣法形成的可能。

二、我國劃設東海防空識別區的意義

（一）有利于維護我國主權與領土安全

自從中國劃設東海防空識別區以來，就多次遭到以美國為首的國家的反對。我國劃設東海防空識別區是著眼于全球戰略做出的重大選擇，這樣既可以為我國應對海洋糾紛留出預警時間，還可以維護東北亞地區的飛行秩序。因此，劃設東海防空識別區是維護我國合法權益，保障國家主權與安全的重要措施。

（二）有助于規制外國在我國沿海空域的活動和進行人道主義救援

我國設立防空識別區就是為了對進入該區域的不法飛行器進行識別和管理，識別其真正目的，規范外國飛行器和艦艇的活動，也有利于配合海空聯合執法。防空識別區不僅對于維護國家安全有重要的意義，還有助于實施國際人道主義救援。通過對防空識別區的航空器進行識別和聽取其相關飛行信息，從而為國際救援提供及時有效的數據和信息。

（三）有助于防范境外恐怖主義的威脅

我國地理位置復雜，周邊政治環境敏感，恐怖主義威脅依然存在，加上現代恐怖主義手段的升級，已經不是常規化的威脅，而是生化、核恐怖威脅。這些極端的不利因素一旦產生，就會造成很嚴重的后果。由于我國人口眾多，與世界經貿聯系更加緊密，相關應對恐怖主義的措施還不太成熟，因此成為恐怖主義實施對象的可能性仍然存在。設立防空識別區可以為應對恐怖主義威脅提供足夠的預警時間，維護地區和平與安全。

（四）有利于解決海洋爭端

目前我國面臨的海洋局面不樂觀，與周邊國家存在諸多的海洋爭端。比如在我國東海，根據 《聯合國海洋法公約》（以下簡稱 《海洋法公約》）的規定，我國可擁有200 海里的專屬經濟區以及根據領土自然延伸原則可以擁有廣闊的大陸架，這與日本的專屬經濟區和大陸架存在重疊部分，而我國與日本主張的海洋劃界原則不統一，特別是涉及釣魚島問題，使得中日關系一直以來處于緊張狀態。在中國南海，與越南、菲律賓等國同樣存在海洋紛爭。因此，設立防空識別區對于解決和緩和我國與周邊國家的海洋爭端有著重要的意義。

三、我國東海防空識別區在實踐中存在的缺陷

（一）法律制度不完善，防空識別區的管理沒有健全的法律依據

以美國為例，美國頒布了詳細的防空識別區管理規則，還有操作性較強的行為手冊來保證規則的落實。而我國只頒布了東海防空識別區的識別規則，且內容過于簡單，例如，在該規則中，對航空器對規則的適用沒有加以區分，我們對于本國航空器和外國航空器、軍用航空器和民用航空器顯然應該適用不同的規則和標準。另外，《中華人民共和國國防法》和《中華人民共和國民用航空法》作為我國東海防空識別區劃設的法律依據，對防空識別區并沒有直接具體的規定，而僅僅有識別規則對于防空識別區的管理來說是遠遠不夠的。因此，我國需要制定專門關于防空識別區的法律法規，作為劃設和管理防空識別區的法律依據，使我國防空識別區的管理更加具體和規范，更加具有可操作性。

（二）對相關管理部門的權利義務規定不夠明確

我國東海防空識別區的識別規則要求所有處于我國東海防空識別區內的航空器必須配合飛行計劃識別、無線電識別、應答機識別、標志識別等方面的識別，但并沒有對航空器所享有的飛越自由等國際法權利進行規定，使該規則看上去權利義務非常不對等。這樣的規定在實施過程容易遭到他國的質疑和挑戰，使我國顯得比較被動。明確航空器和我國相關管理部門在東海防空識別區內的權利和義務，使東海防空識別區的管理更加有理有據，更加令人信服。

（三）應對措施規定不明確

當處于我國東海防空識別區的航空器不服從我國相關部門的管理時，我國東海防空識別區識別規則僅規定“中國武裝力量將采取防御性緊急處置措施”，但對于防御性緊急處置措施究竟包括哪些措施、如何實施這些措施并沒有作出具體的規定。使該規則在實施過程中容易出現落實不力、管理不嚴、準備不足等情況。

四、對我國防空識別區法律制度的完善建議

（一）加強理論建設，完善法律制度

東海防空識別區的建立是我國運用國際慣例來維護國家合法權益的一個措施，但這是遠遠不夠的，我們還要加強對美國、日本、澳大利亞等國家在防空識別區方面的理論和實踐的研究，積極把握防空識別區的發展趨勢，尋找一條適合我國防空識別區的劃設和管理的模式。另外，我國周邊海域情況復雜，海上鄰國和島礁權屬爭議較多，所以，我們還應當加強對防空識別區設立的可行性、劃設的范圍、劃設的方法和管理模式等問題的研究。

在防空識別區的法律制度方面，我國才剛邁出了第一步，還有很長的路要走。我國以識別規則作為東海防空識別區的管理依據，法律效力較低，與他國健全的法律體系相比，顯得單薄無力。因此，制定專門的法律法規，為防空識別區的劃設和管理提供有力的法律依據，是十分必要的。將防空識別區的管理上升到國家法律的層面，既使防空識別區的管控更富有操作性和強制力，也使我國劃設防空識別區的做法更容易得到其他國家的接受。

（二）完善我國防空識別區體系

在一國的國防體系中，防空識別區扮演著重要的角色，只有充分融入國防體系，才能最大程度的發揮防空識別區的作用。將我國的南海、黃海等海域和空域與東海防空識別區一起納入防空識別區體系，使防空識別區制度成為我國國防體系的完美拼圖。“強化對我國空域的監管，為應急提供緩沖和應對機制成為在南海設立防空識別區的目的和需求。所以，在不考慮其他因素的情況下，設立南海防空識別區也是必要的”。

（三）加強溝通，建立突發情況的應對措施

防空識別區的劃設相對簡單，但實現對防空識別區的有效管控，妥善的處理發生在防空識別區內的突發情況是很困難的。日本的軍艦、軍機在東海地區異常的活動，而且有可能會成為一種常態，因此，我們應當針對防空識別區內可能發生的突發事件建立一套完整的應急措施，以便對突發情況的應對。

首先，要在相關法律法規中對緊急情況應對措施進行規定，對各相關部門進行明確的分工。其次，要建立一個應急中心，作為處理突發情況的領導機構，負責與各相關部門進行溝通，引導突發情況和緊急情況的應對。再次，要明確防御性緊急措施的具體內容和適用條件，當發現外國軍機違反我國防空識別區的相關規定時，“在和外國軍機聯絡的同時，盡快通報軍事當局，并加強雷達監視，提高防空導彈的警戒級別，命令空中戰斗機前往該空域或命令地面戰機待命做好攔截準備。若有犯意，可進行攔截甚至迫降和開火警告，同時，利用定位和視頻設備收集證據以備后用”。最后，還可以設立一個對外聯絡中心，就發生在我國防空識別區內的沖突與相關當事國及時進行協商和溝通，防止發生誤判和矛盾。

五、結束語

防空識別區從劃設到現在已有半個世紀的時間，中國設立東海防空識別區不僅對我國主權領土安全有積極的維護作用，還豐富了防空識別區的國際實踐，這對于防空識別區規則的完善有著積極的作用。作為世界上歷史悠久且國土覆蓋面積較大的國家，中國有著地勢多樣性和周邊環境復雜性的特點，中國防空識別區的設立在數量上豐富了防空識別區的實踐，也為今后對防空識別區方面的法律法規的制定提供了更多的素材。

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作者簡介：李海艷（1994-），女，云南大理人，白族，昆明理工大學法學院2017級碩士研究生，研究方向：國際法學。