我國環境影響評價中公眾參與制度的研究

王雨喬

【摘 要】 環境保護的公眾參與是公民環境權實現的具體路徑和制度保障，當前我國的環境公眾參與制度尚處于起步階段，法律制度的公雞難以滿足現實生活的需要。我國環境影響評價中的公眾參與制度存在形式上和內容上的雙重不足。從形式上看，突出體現為法律位階低和立法分散、不系統兩個主要的缺陷，折射了立法流于粗陋和單薄，公眾參與并未引起立法者的足夠重視。從相關的法律法規的內容上來看，一是法律條文的原則性規定多、剛性約束少;二是重要內容存在缺位現象，尤其是涉及反饋機制和法律責任的規定缺失。歸根結底，目前的制度是一種“軟約束”。

本文通過對環境公眾參與理論闡述和國外立法模式的比較，并在梳理我國現階段環境公眾參與制度的得失上，提出完善、構建我國公眾參與的各項具體制度措施。

【關鍵詞】 環境保護 公眾參與 環境影響評價制度分析 制度缺陷 制度完善

1 我國的公眾參與制度存在的問題

1.1 信息公開。信息公開是公眾參與的前提和基礎。沒有完整準確的信息公開，公眾不能獲得信息，或者獲知的信息是無效的，就談不上有效的公眾參與，甚至公眾參與從根本上即難以啟動。不僅如此，環評信息公開更深刻的意義在于讓環評運行在陽光下。除了公眾，包括媒體在內的社會多元主體都可以對整個環評過程進行監督，從而可以從根本上保證環評過程的規范。

1.2 公眾的范圍。誰來參與，是公眾參與的關鍵性問題之一。環評公參中公眾的范圍可以概括為兩大類，一是直接的利益相關者;二是一般意義上的公眾。前者所指稱的是受到建設項目直接影響的那部分公眾，一般是居住于該建設項目周邊或受此建設項目影響利益直接受損的群體。后者又可以細分為兩個方面：分散的公眾個體和非政府組織。分散的公眾個體雖與該建設項目沒有直接的利益關聯，但基于對環境事務的關心和公民責任感參與到環評中;非政府組織尤其是環境類非政府組織基于自身的宗旨和職責參與到環評中。

1.3公眾意見的處理。《環評法》第21條規定環評報告書“應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明”。“采納或者不采納的說明”這樣的法律表述體現不出對公眾意見的尊重。可以作為佐證的是，該法第14條規定對由有關部門代表和專家組成的“審查小組”的意見，“不采納的，應當說明理由……并存檔備查”。從這里可以看出，對公眾意見的處理和對“審查小組”意見的反饋，兩者之間存在明顯差異，高下立判。

1. 4法律責任。公眾參與制度并非獨立運作，責任追究機制作為重要的輔助配套，在保障公眾參與權方面發揮著不可替代的作用。只有對不依法聽取公眾意見的行為明確相應的法律責任和懲戒措施，才能監督建設單位重視公眾意見。假如沒有剛性約束機制，即使無視公眾意見也不會被追責，作為理性經濟人，建設單位自然會視公眾參與為兒戲，公眾參與的形式化也就成為了必然。在這種情況下，到底聽不聽取公眾意見，聽取之后又是否要采納，全憑建設單位的一時好惡。

2 對我國公眾參與制度的評價

從上述分析可以看出，目前我國已經初步形成了環評公參的制度體系。尤其是《暫行辦法》對環評公參的規定較之先前《環評法》等法律法規已取得了長足的進步，對現實中的公眾參與環評實踐起到了一定的指導作用，成為了我國目前環評公參主要倚重的規范。

一方面，彈性條款在法律法規文本中俯拾皆是，很大程度上削弱了法律的嚴肅性和執行力，導致了現實中環評公眾參與“于法無據”，更給地方政府或建設單位“有法不依”提供了便利。因此，公眾參與走向形式化也就不難理解。在這樣的情況下，涉及到公眾參與的規定相對更加嚴格、剛性為宜，應盡量減少原則性的條款。

另一方面，重要內容存在缺位的現象，尤其是涉及到反饋機制和法律責任的規定缺失。公眾參與的核心在于政府與公眾的互動。反饋機制在公眾參與中扮演了一個類似于“發動機”的角色。唯有建立起剛性的反饋機制，公眾提出的建議能夠得到建設單位認真而又負責的回應一一中肯的意見虛心聽取，不予采納的意見亦有詳細合理的解釋說明，并予以公開一一如此才能使公眾了解到提出的意見得到了建設方的重視，自己在環評過程中是有價值的一份子而非可有可無的。但是我國的《環評法》和《暫行辦法》等對反饋機制均沒有詳細的規定，這直接造成了公眾的意見事實上難以進入決策流程，成為可有可無的雞肋。關于法律責任的問題，如前所述，《環評法》和《暫行辦法》對此完全未置一詞。既然沒有剛性的追責機制，違法成本幾乎為零，建設單位出于自身利益考慮自然會選擇不按照規定開展公眾參與。

結論：加快環評公眾參與改革

信息公開是公眾參與的前提，沒有完整準確的信息公開，就談不上有效的公眾參與。歸根結底，環評信息公開同一般的政府信息公開本質上是一樣的，制度的建設概而言之無非是三個關鍵問題：“一是信息公開的主體，即由誰公開信息;二是公開的方法，即如何來公開信息;三是公開的內容，即公開哪些信息。”2我國環評信息公開的主體目前主要是政府，但如前所述，建設單位也是不可或缺的一個方面，而且建設單位是公眾參與的組織者，因此，在將來的制度設計中除了政府方面的信息公開之外，亦應明確環評中建設單位的信息公開之責;此外，主體的確定必定意味著責任的歸屬，故而，還需要明確責任歸屬，防止扯皮現象的發生。我國當前環評信息公開的方式有網站公布、建設項目附近的社區張貼等，很少采用電視、報紙等傳播面更廣的媒體;同時，由于環評相關信息相對比較專業，易于理解的原則就尤為重要，所以應盡量減少技術性的術語。最后，我國環評信息公開的內容還比較狹窄，很多應當公開的內容并沒有公開，比如至關重要的“環境影響評價報告書”還不是法定公開的文件，而只是規定政府“可以”公開環評報告簡本。因此，要進一步擴大環評信息公開的范圍，提升信息公開的全面性。

【參考文獻】

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[2] 張鵬 《我國環境影響評價中的公眾參與研究》

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