論檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位

【摘 要】 隨著社會生產力的發展，環境污染、生態破壞、食品、藥品安全等問題日益突出。為加強對社會公共利益的保護，2012年8 月31日全國人大常委會《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>的決定》增加“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和組織可以向人民法院提起訴訟”作為《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條。因環境污染等問題具有損害對象不特定性、受侵害持續時間長、損害覆蓋面廣等特點，加之現行舉證責任制度尚未完善，符合起訴條件的主體怠于訴訟或無人訴訟現象時常發生，致使公共利益無法得到及時救濟。檢察機關作為國家監察機關，在維護人民利益和社會持續發展方面任重道遠，確定檢察機關在民事公益訴訟中的法律地位至關重要。

【關鍵詞】 檢察機關 公益訴訟人 法律地位

一、檢察機關是民事公益訴訟的主體

檢察機關是否屬于《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第五十五條規定的可以提起公益訴訟的“法律規定的機關”，一直是學界和實務界討論的熱點問題。一種觀點認為，檢察機關可以成為民事公益訴訟的主體，作為國家唯一行使檢察監督權的機關，檢察機關理應屬于“法律規定的機關”，具有提起公益訴訟的資格和實施能力。其理由是：（1）檢察機關是為了維護公共利益而設立的，其與生俱來的公共性特征決定了它在履行職責時不僅是國家權利和國家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時候，檢察機關為了維護和恢復公共秩序，必須有所作為。（2）環境 公益訴訟的公益性，明確了檢察機關在有關主體不確定或缺位的情況 下，依然能及時地提起訴訟，確保公共環境利益得到及時的保護。另一種觀點則認為，檢察機關不可以成為民事訴訟的主體。因為《民事訴訟法》第五十五條的規定并沒有表明檢察機關有對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟的主體地位，僅僅是在法律上確立了公益訴訟制度，未對公益訴訟的主體范圍、審理程序等問題未作出明確規定，尤其是檢察機關是否為“法律規定的機關”未作出立法解釋，因此并不能說明檢察機關具有民事公益訴訟的主體地位，而且檢察機關作為民事公益訴訟的主體有違民事糾紛的平等性原則。該兩種觀點引起社會各界尤其是民事訴訟法學界的熱烈討論，可謂仁者見仁，智者見智。筆者認為，檢察機關為了公共利益的需要以及社會的可持續發展，可以作為民事公益訴訟的主體進行民事公益訴訟，且在我國新民事訴訟法通過之前，不乏檢察機關參與公益訴訟的成功案例，并在社會上已產生積極影響。這是順應當下國家治理的目標和要求的體現。

二、檢察機關在民事公益訴訟中的身份

（一）檢察機關應當以公益訴訟人的身份參與民事公益訴訟

檢察機關參與民事公益訴訟的身份問題一直備受爭議，根據多方面文章的總結，主流觀點有以下兩種：有觀點認為檢察機關作為民事公益訴訟的主體，在關乎與人類生存密切相關的問題時，有權代表人民參與訴訟，應當適應民事審判中原告的身份，但不能排斥其本身的監督權，也有觀點認為，檢察機關作為國家公權力機關，其參與民事訴訟，這本身代表著不平等性，有違民事訴訟中的當事人地位一律平等的原則，會對民事審判帶來巨大的壓力，不符合我國現行的基本制度要求，故檢察機關不可以作為原告的參與訴訟更不可以依照刑事訴訟中的公訴人的身份來確定。

筆者認為，檢察機關應當以公益訴訟人的身份參與民事公益訴訟。檢察機關提起民事公益訴訟是為了保護國家以及社會公共利益，并非保護私人利益，其在訴訟中的法律地位，也應契合其本身的特性，是法律監督者。因危害公共利益的行為具有受侵害時間長、覆蓋面廣、收集證據難等特點，檢察機關可以充分發揮其監督職能，對污染環境、破壞生態、食品藥品安全等侵害眾多消費者利益的行為調查、取證，同時，又能利用其本身的監督職能對訴訟活動、審判活動等進行監督，全方位地保障公共利益。

（二）檢查機關在民事公益訴訟中的權利義務限制

檢察機關是國家公權力機關，享有法定的監督權，雖然我們可以認同其代表公共利益參與民事公益訴訟，但是，其本身代表著不平等性，我們不能為了公益的需要喪失審判的平等，也不能因為權力的參與阻礙公平正義的實現，為了正義的實現和公益的需要，因此，檢察機關以公益訴訟人的身份參與民事公益訴訟時，應當對其權力進行限制。首先，檢察機關的身份既不是公訴人也不是民事訴訟原告，而是作為民事公益訴訟人的身份參與訴訟，故在訴訟中享有與民事訴訟原告同樣的權利義務，而且在訴訟中的檢察機關不享有法律規定的監督權。其次，應當明確民事公益訴訟的范圍，對“侵害國家公共利益和社會利益的行為”要有明確的界定，對危害的性質、程度、方式、以及造成的后果進行具體的羅列，明確監察機關的責任范圍和職責權限，一則為了保護企業的利益，同時也是對監察機關的職權監督。最后，對檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中的競合也要及時處理。《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款“人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益訴訟。”《中華人民共和國民事訴訟法》第 55條第2款“人民檢察院履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”綜上可知，行政公益訴訟與民事公益訴訟的立案范圍在生態環境和資源保護方面是競合的，兩種訴訟僅僅是被告有所不同，以及行政機關在訴訟中扮演的角色有所區別。從實踐來看，上述兩種訴訟在立案范圍上的競合，容易給檢察機關提起環境公益訴訟造成困擾，因此要合理處理兩種訴訟帶來的問題。

三、樹立檢察機關在民事公益訴訟中的地位的意義

首先，取證、起訴有法律的強力支撐，免征訴訟費。檢察機關具有法律授予的調查取證權，可以依其職權詢問當事人、證人，搜集書證、物證等證據，可以采用鑒定、勘驗等方法進行調查取證，比較容易獲得高質量的證據。同時，調查取證有時需付出較高的審計費、調研費、鑒定評估費等，公民和社會組織如果缺乏雄厚的資金支持，則往往難以完成調查取證工作。在非檢察機關提起的環境公益訴訟中， 由原告先行墊付訴訟費用，待判決生效后由敗訴方承擔;如果原告敗訴，還需承擔相應的訴訟費用，加大了維權成本。《試點方案》特別規定，檢察機關提起公益訴訟，可以免繳訴訟費。這為檢察機關從事環境公益訴訟提供了有力的支持。

其次，對實施破壞公共利益的行為的機構起到威懾作用，有利于社會形成維護公共利益的好風尚。公共利益的維護是每社會主體的責任，只有在社會中形成維護的良好風尚，才能從根本上得到保護。比如環境污染問題，檢察機關參與環境公益訴訟，從調查取證到審判，通過國家權力對破壞生態環境的企業進行處罰，同時對其他類似企業起到警示作用，使企業從根本上不敢破壞，不去破壞，做到自覺保護生態環境的作用。

最后，解決了對民事公益訴訟“無人訴”的局面，民事公益訴訟往往用時長，費用高，加之取證困難等特點，鮮有人提起民事公益訴訟，致使公共利益越來越受到破壞，食品藥品安全，環境生態保護，以及公共資源保護等問題層出不窮，檢察機關提起民事公益訴訟有限緩解了這一問題，國家財政支持起訴，公權力為公共利益保駕護航，有限的社會監督體制，有效的解決的“無人訴”的局面。

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作者簡介：姓名：魏寶紅（1994—），性別：女，民族：漢，籍貫：甘肅通渭。學歷：法律碩士，研究方向：經濟法，單位：西北政法大學，所在省、市、郵編：陜西省西安市710063。