地鐵突發事件應急能力評價指標研究

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引言

地鐵應急管理是一項具有反饋功能的系統工程,建立起地鐵應急管理能力的評價指標體系有助于推動地鐵應急管理能力的建設。我國在地鐵突發事件應急體系及應急能力的研究上還很缺乏,大多數的研究都著眼于地鐵的火災爆炸的方面,因此在具體內容的評價上有很大的局限性。就目前我國城市地鐵發展形勢來看,建立完善的地鐵突發事件應急能力評價指標對我國城市安全和社會可持續發展具有重大的意義,也是城市綜合安全減災的當務之急。

一、地鐵應急能力評價的特點

1.地鐵應急能力評價是一個多參數、多系統的評價過程。可分為人員傷亡、經濟損失、環境破壞和恢復時間作為衡量一個地鐵應急能力水平的四個基本準則。而影響這四個方面的因素很多,應急體系的建立情況、法律法規的制定和實施情況到應急知識的宣傳教育與普及情況,城市的政治地位重要性到城市的經濟發展水平,城市的醫療救護能力到城市消防能力,城市交通系統應急能力到城市技術與設備的開發與研制能力等等,因此在選擇影響城市地鐵應急能力指標時,要緊緊圍繞四個基本準則,突出重點,建立地鐵應急能力指標體系。

2.地鐵應急能力因素之間關系復雜。影響地鐵應急能力的各個因素不單獨起作用,此因素產生影響的同時,另外的因素也伴著起作用,甚至制約前一因素。比如地鐵的消防能力受到通信能力、交通系統、供水供電的影響和制約。它們雖然各成網絡各自獨立運行,但相互制約,形成聯鎖。此外,還有一些因素對衡量地鐵應急能力的評價準則起正反兩方面的作用,在不同地鐵城市發生同樣的突發事件的條件下,經濟發達的城市受的損失大,但更多可能配備先進的應急救援設備、充足的應急物資、發達的醫療水平,有利于應急救援和恢復重建,在一定的程度上可以減少人員傷亡,縮短城市恢復時間。

二、城市地鐵應急能力的規劃

城市地鐵應急規劃是地鐵在運營過程中不斷實現人、機、環境和管理的相互協調,最大限度減少事故損失。它需要全面、綜合的考慮城市地鐵的規模、城市人口密度,城市總體布局、財富集聚的狀況等許多方面的內容。地鐵應急規劃本身除了符合國家標準外,在規劃布局上應當服從城市總體規劃的統一安排。

城市地鐵應急能力規劃制定的程序和步驟如下圖：

圖1 城市地鐵應急能力規劃制定的程序和步驟

1.應急機構。建立統一協調的專門應急機構,對應急處置進行統一領導和指揮,明確責任,及時了解和掌握突發事件和現場應急的信息,并根據所了解和掌握的信息做出科學的決策。同時整合政府職能部門的資源,形成有效有力的應急力量。加強地鐵突發事件的監測預警,以及防范工作。在遇到突發事件時,能及時準確的進行上報,并采取及時、果斷、強有力的相應應急措施。

2.應急資源的保障。應急資源包括資金投入、應急物資的準備、應急救援力量、應急設備配置,醫療救助等方面。在資金和物資準備上,地鐵企業和地鐵城市人民政府依照國家預案的相關要求,負責應急設施建設、應急救援等方面經費的投入,同時擴建應急物資儲備網絡,儲備必要的應急物資。在救援力量上,以公安消防力量、武警的為基礎,組建地鐵專業救援隊伍,通過培訓,組建具有一定自救、互救知識和技能的志愿救援隊伍,同時加快與國際性專業組織和志愿組織的接軌。

3.培訓與演練。除了國家預案外,政府和地鐵企業也需要制定相應的地鐵突發事件應急預案,并與國家預案實現有效銜接。地鐵突發事件應急措施采取之后,要形成真正有效的社會應急管理機制,必須有公眾的配合和參與,這樣能有效控制突發事件。因此,要加強民眾的地鐵突發事件應急知識的教育與培訓,宣傳,普及救災與自救知識,全面提高人民群眾的危機意識,提高民眾的識別能力和突發事件應急應對能力。

4.信息發布。提供真實可靠的公共信息是政府和媒體的社會責任,建立健全信息渠道和相關的匯報制度,并及時有效的發布突發事件信息。同時,要發揮新聞媒體的宣傳引導作用,安定民心,安撫民眾。

5.合作協調。國內協作：地鐵突發事件應急體系是一個復雜的系統工程,除了組織應急救援、實施各種果斷措施外,必須統籌全局,考慮人民群眾的安危、社會的穩定、經濟的發展、應急知識的普及、科學的研究等方面。同時,加強職能部門資源的整合,明確責任,提高各方面的應急能力,完善突發事件應急體系。

國際的合作：在地鐵突發事件發生后,需加強國際間的交流與合作。國際交流與合作可以吸收和利用國際的先進科學技術和理論研究,也可以借鑒國際在地鐵突發事件監測預警、應急處理等相關技術上的經驗和教訓。

6.法律強制。加快應急法律的立法研究,將應急納入法制化的軌道,促使我國城市地鐵應急管理機制的完善,以法律法規的形式明確各職能部門和地鐵企業在突發事件應急中的責任。加強應急法律法規體系的完善,確保“有法可依,執法必嚴,違法必究”的原則在地鐵突發事件應急工作中得到落實。

三、評價指標體系建立

1.評價指標的選取

地鐵突發事件應急能力的評價涉及到多個因素的綜合,供選取的指標較多,若選取帶有重復內容的因子參與評價,各指標間沒有被過濾掉的信息會使評價結果與實際情況有很大的差距,因此,選取能夠綜合反映城市地鐵突發事件應急能力的評價指標較為困難。

利用層次分析法,根據地鐵突發事件應急內容的特點做相應的轉換處理。在眾多參考因子中選取出了較能綜合反映城市地鐵突發事件應急能力且沒有重復內容的一個一級評價指標和多個二級評價指標,如圖2：

圖2 城市地鐵突發事件應急能力評價指標層次模型

(1)地鐵突發事件應急的監測、預報能力。城市地鐵沿線都是人口、經濟和工業的集中區,各種危險物品生產和儲存使得城市有很多潛在的危險源,給城市留下安全隱患。因此,不但要針對現有的危險因素,還要評估、監測與預報可能存在的危險威脅,還要健全城市預測預報的設施建設,對預測預報的精確度等進行評估,注重對公眾,特別是經常乘坐地鐵的乘客，培養積極參與地鐵突發事件報告的意識。

(2)社會控制能力。社會控制在災害應急管理中發揮著動員社會力量和配置社會資源的作用,是實現災害應急管理目標的關鍵因素。主要體現在應急的相關法律法規標準、應急機構職責、相關應急預案的完善程度、實施與落實程度,以及地鐵應急知識的宣傳教育普及率、應急人員、公眾的接受教育的程度,還有針對地鐵突發事件的培訓演練情況。社會控制能力在地鐵突發事件發生的初級階段,起到了重要的保障作用,保障了初始階段的應急行為合理性、有效性。

(3)地鐵突發事件的防御能力。地鐵突發事件防御設施建設對減少突發事件造成的損失有重要的作用。防御措施主要有工程措施和非工程措施兩種,工程措施主要包括加強城市建筑的抗災能力,如抗震、防火、通風、應急通道等非工程措施包括生物措施、加強公眾的防災減災意識等。另外,加強公眾對地鐵突發事件的防災救災能力也是增強地鐵突發事件應急以及城市綜合防災能力的一個有效途徑,如定期進行群眾參與的救災演習,普及防災救災知識,提高他們的防災救災能力。

(4)城市公眾的應急反應能力。地鐵突發事件的發生具有典型的突發性和不確定性,而且會引起其他方面的危害事件的發生。當事件發發生，若現有的應急措施不能有效地控制事件事態的發展,人們面對突發事件的反應及行為就會成為應急處置中一個決定性因素，在很大程度上這取決于平時日常所受應急知識宣傳及教育，主要從突發事件發生時的自救與互救的能力上體現,受應急知識教育程度高的居民自救與互救能力要高于受安全教育程度低的居民。

(5)心理疏導能力。地鐵突發事件發生后,政府要通過新聞輿論對社會輿論進行精準控制。由于輿論引導不具備硬約束力,不能強制公眾接受,因而要講究方法。從心理學角度看,大多數人在接受信息時有先入為主的趨向,及時公布信息可以換取信任,制止恐慌。在危機期間,大多數人沒有耐心聽取長篇大論、進行理性思考,要用通俗易懂的語言簡明扼要、真實可靠地給社會公眾解釋相關的情況及專業知識。另外,這些信息都應該具有較強的操作性,使公眾在獲得信息時能直接采取有效行動。

(6)政府部門的快速反應能力。快速響應的目標是迅速有效的救援、迅速恢復社會秩序和防止災情進一步擴大。快速反應包括快速組織疏散公眾、組織應急救援、現場醫療救助和現場事態評估等。研究表明,救災的最佳時間為災害發生后的72小時以內。在這段時間內,政府部門的應急能力直接影響到應急救援工作的成功與否,醫療衛生部門要快速組織醫療隊伍進行醫療救護。同時,對突發事件造成的損失進行快速評估,評估各級應急預案啟動的必要性,以及爭取跨區應急救援支持的必要性。在救災過程中,對事態擴大和可能造成次生災害的可能性進行預估,以免造成更多的人員傷亡。

(7)應急救援能力。應急救援的主要目標就是搶救傷員,保護公眾安全,最大限度的減少突發事件造成的損失和影響后果。災害發生后,政府部門是否能迅速地組織專業的救援隊伍和醫療救援隊伍投入救災直接影響到應急救援的效果。因此要求救援隊伍要集中力量搶救群眾,快速準確確定突發事件的嚴重程度與影響的范圍,且在救援時間和速度上都要求很高,力求越快越好,效率也要求達到盡量高。

(8)應急資源保障能力。地鐵突發事件發生后,救災物資的供應是救災減災中的一個重要環節,應急資源的供應是應急救援的基本保障,應急資源的保障能力主要包括以下一些主要內容救援力量保障、醫療衛生保障、交通運輸保障、通信保障、科技支撐、設備儲備、治安維護、物資保障、經費保障、人員防護與疏散等。各種救災物品的供應能力、號召社會參與救災的能力、通信能力、運輸能力、災民安置能力和救災資金的籌備能力等。

(9)善后處理能力。事發地人民政府負責地鐵突發事件的善后處置工作,對突發事件所造成的后果與影響進行評估,同時進行醫療救治、治安、人員安置、補償、救援物資供應和恢復生產等事項。盡快消除事故災難影響,妥善安置和慰問受害及受影響人員,保證社會穩定,盡快恢復地鐵正常運營秩序。保險機構及時開展應急人員保險受理和受災人員保險理賠工作。同時,按照Ⅰ級響應行動、Ⅱ級以下響應行動的要求組建調查組,對突發事件進行調查,調查后的經驗學習和改進也是很重要。

2.應急能力評價三級指標體系

地鐵應急能力評價指標的設定,在空間上,必須涵蓋城市地鐵所面臨的突發事件背景和各種自然與社會的致災因素,這是應急能力建設內容設定的現實依據和客觀基礎。在構成要素上,必須涵蓋從自然因素到社會因素、從制度設計到公眾行為、從組織效能到工程能力等多種要素。根據地鐵應急能力評價指標體系的設置思想、構建原則、國內相關應急管理經驗和其他領域的研究成果,從地鐵應急系統的功能結構出發,結合地鐵系統的相關特點,充分體現地鐵應急能力的內涵,運用系統理論中的層次分析法來構建地鐵應急能力指標體系,利用專家調查法對選取的評價指標進行篩選,最終確定出了能客觀、真實反映應急能力的36個評價指標,如表一。地鐵突發事件應急能力評價指標體系可分為三個層次目標層(A)、準則層(B)和指標層(C)。

表1 城市地鐵應急能力評價指標層次體系

四、結束語

目前我國地鐵處于快速發展之中，地鐵突發事件應急體系建設還處于初步階段，關于應急體系的研究也只涉及突發事件預防與救援方面的研究，且應急能力普遍較為薄弱，對應急能力的研究也還處于初步階段,急需的就是要建立起科學、規范、系統及完整的地鐵突發事件應急體系及應急能力評價指標體系。隨著災害學的理論方法得到越來越多的人認識到，對災害的研究不再是單一學科的問題，而是多學科交叉和綜合的問題，必須要從整體的角度去研究,系統理論方法的應用能很好的解決這一問題。因此，強調運用系統方法研究地鐵突發事件應急將是未來發展的一個趨勢。