全國社會保障基金投資問題研究

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

一、全國社會保障基金性質(zhì)及投資運營的必要性

隨著我國社會保障體系逐步的健全完善，養(yǎng)老金并軌帶來的轉(zhuǎn)型成本問題、退休人員的不斷快速增加所帶來的養(yǎng)老金支付問題都對社保資金提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為了化解這些挑戰(zhàn)帶來的風險，使社會保障制度平穩(wěn)運行，促進我國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和諧，全國社會保障基金應運而生。2000年8月，我國政府設(shè)立了全國社會保障基金，基金的來源包括中央財政撥款、國有股劃轉(zhuǎn)、投資收益、發(fā)行彩票收益以及國務(wù)院批準的其他方式籌集的基金。基金設(shè)立的目的旨在籌集和累積社會保障資金，該基金由中央政府直接籌集，全國社會保障基金理事會管理運營。

全國社保基金作為國家社會保障儲備性基金，是社會保障制度得以生存下去的最后一道保險。一方面，全國社會保障基金的充實可以彌補通貨膨脹帶來的資金縮水。在通貨膨脹影響下，人們的生活費用會增加，尤其是退休職工，要想維持現(xiàn)有的基本生活水平，就必須領(lǐng)取更多的養(yǎng)老保險金；另一方面，緩解人口老齡化的壓力。據(jù)預測顯示，我國到2050年的時候，城鎮(zhèn)企業(yè)的退休職工和在職職工的人數(shù)的比例將高達55.46%，將會多出8000萬人次的離退休職工。人口老齡化現(xiàn)象的加速進程，使得我國社會上需要享受養(yǎng)老計劃的人數(shù)增多，繳費群體變少，這就增加了給付的壓力。另一方面隨著人均壽命的提高，享受社會保障待遇的期限會大大延長，也就是說社會需要支付養(yǎng)老保險的期限也在延長，這無疑增加了社會和國家的支付壓力。全國社會保障基金實現(xiàn)保值增值，可減輕未來社會這方面的支付壓力

二、全國社會保障基金投資運營現(xiàn)狀分析

(一)全國社會保障基金運營成效

1.投資規(guī)模

自全國社保基金創(chuàng)立吋，其投資規(guī)模僅為200億，經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，截止2017年末，基金投資規(guī)模已經(jīng)達到20716.9億元，近乎制度建立之初的一百倍。兩大資金來源財政凈撥入和投資增值貢獻，分別累計達到8557.18億元和9,744.85億元(其中累計投資收益8,984.98億元，基金公積和報表折算差額合計759.87億元)。2005年之前，全國社?；鸹蛞蛱幱谇捌谔剿髟囁A段的原因，規(guī)模增長較為緩慢，2005年以來近十年間規(guī)模擴張趨勢明顯，僅在2011年、2016年因國內(nèi)資本市場低迷等因素而出現(xiàn)增幅放緩或輕度負增長現(xiàn)象。

2.投資組合

目前全國社保基金的投資組合經(jīng)逐步發(fā)展，主要由三個方面構(gòu)成：一是境內(nèi)金融資產(chǎn)投資，以銀行存款、債券、股票及證券投資基金等為主，二是境內(nèi)實業(yè)投資，涵蓋直接股權(quán)投資、股權(quán)基金投資及信托投資等。三是境外投資，具體涉及包括境外的銀行存款及票據(jù)、大額可轉(zhuǎn)讓存單、債券、股票、證券投資基金，以及短期、遠期等衍生金融工具等。全國社保基金的投資組合遵循如下規(guī)定：一是銀行存款和國債比例不能低于50%，其中銀行存款比例不得低于10%，在一家銀行存款數(shù)額占比不得超過基金銀行存款總額的50%；二是企業(yè)債、金融債、地方政府債投資比例不高于20%；三是證券投資基金、股票投資比例不得高于40%；四是信托投資比例不得高于10%，股權(quán)基金投資比例不得高于10%；五是境外投資比例不高于20%。根據(jù)目前公開資料整理分析，第一、三項即銀行存款、國債、證券投資基金、股票等占據(jù)了全國社?；鹜顿Y組合的絕大部分。

3.投資收益

整體而言，全國社?；鹜顿Y收益處于不斷向好的趨勢當中。經(jīng)過十幾年的持續(xù)投資運作，如圖1所示，自全國社保基金成立以來，一方面中間經(jīng)歷了2008全球性金融危機及其持續(xù)的后續(xù)效應影響所產(chǎn)生的金融市場環(huán)境變化，以至2008年、2010年、2011年、2016年收益分別較前一年有大幅下跌，出現(xiàn)了一定的不穩(wěn)定性。另一方面考慮到全國社?；饝?zhàn)略儲備的特殊屬性，從長期性投資的角度而言，其年均投資收益率8.37%，而同期年均通脹率僅為2.33%，較好的完成了基金保值增值中抵御通脹的相關(guān)要求。

圖1 全國社會保障基金歷年收益率

資料來源：全國社會保障基金理事會網(wǎng)站

(二)全國社保基金投資中存在的問題

1.投資目標不明確

成立全國社?；鸬闹饕康氖腔I集和積累社會保障基金，彌補社會保障支付缺口。發(fā)揮社會保障儲備與積累及經(jīng)濟預防的作用。然而，缺口的大小難以準確衡量，目前全國社保基金理事會在實際配置其投資組合時，投資目標不明確，并沒有實行總體規(guī)劃，確定投資的目標收益率。而只是按照相關(guān)規(guī)定的比例限制，安排自身的直接投資與委托合格的基金管理與托管人進行間接投資，而對受托人的投資績效沒有明確的要求。使得自身的直接投資隨意性比較大，謹慎性考慮不足，直接投資收益率有限；委托的間接投資不能充分調(diào)動市場機構(gòu)投資者的積極性與專業(yè)性，進而影響到總收益率的提高及基金安全性的保證。

2.投資工具單一，投資比例亟待優(yōu)化

目前，全國社保基金的主要投資對象為銀行存款、國債、股票和基金，對實業(yè)投資的一些投資形式初步有所涉及，海外投資比例較小，這種投資策略與現(xiàn)代投資理論的要求相差較大。國內(nèi)外學者研究表明，兩種或兩種以上相關(guān)程度較低的資產(chǎn)能夠避免因為同一因素導致的資產(chǎn)縮水可能。那么其投資的種類越多，就越能規(guī)避不確定性因素的影響，從而提高投資的安全性。面對未來養(yǎng)老金巨大的缺口，單一投資結(jié)構(gòu)帶來的低收益已經(jīng)不能滿足基金保值增值的要求，參照國外成熟市場國家在資本市場上運作的經(jīng)驗，對我們提高管理運作水平有重要意義。

3.投資收益率波動較大且風險較高

全國社?；鹱?000年成立以來投資收益一直偏低且不穩(wěn)定。從全國社會保障基金歷年收益率變化情況可以發(fā)現(xiàn)，2000年到2005年社保基金的投資收益一直處在10%以下，投資收益率很低。2006年投資收益率有了較高的增長，接近30%的收益率使得全國社?；鹩瓉砹俗畛晒Φ囊荒?，2007年基金的投資收益率達到頂峰。經(jīng)歷了由偏低到較高的收益率后，受2008年國際金融危機的影響，社?；鹗芾视绊懙?6.79%，由此暴露出全國社?；鹪谕顿Y方式上的問題，投資渠道單一難以抵御金融危機這樣的系統(tǒng)性風險。經(jīng)歷了2008年的失敗之后，理事會調(diào)整投資策略，開始利用多元化的投資工具開發(fā)新的投資渠道，使得基金在2009年的收益率開始上升，達到16.12%。但是2010年和2012年的投資收益率還是很低，分別為4.23%和0.84%，2016年投資收益率下降到1.73%，和基金剛開始運營時前五年的收益率相當。

三、優(yōu)化全國社會保障基金投資運營的建議

(一)在保證全國保障基金的安全性下進行多元化的投資

在面臨我國人口老齡化現(xiàn)象嚴重的情況下，全國社保基金的投資不能過于保守為了規(guī)避投資風險而放棄投資收益的投資工具而投資于銀行存款和國債等安全性資產(chǎn)上，但是在確定全國社保基金的投資組合時也是應該首先考慮其特點和特殊性質(zhì)的，同時還要考慮目前資本市場的成熟程度，進行科學合理地投資。然而降低全國社保基金的投資風險的其中一個有效途徑就是多元化的投資，學習發(fā)達資本市場社?；鹜顿Y方式、結(jié)構(gòu)，除了傳統(tǒng)的政府債券和銀行存款等低風險投資工具外，逐步實驗性擴大公司債券、股票，證券交易所指數(shù)投資，基金投資，期貨、期權(quán)投資，海外資產(chǎn)投資等，走出一條適合中國社?；鸬耐顿Y組合模式。

(二)科學分配現(xiàn)有投資產(chǎn)品的比例

全國社?；鸢凑漳壳暗馁Y產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)，其投資的收益及抗風險能力相對于其巨大的增值力而言還有很大的差距。理事會及其委托管理人需要按照嚴謹?shù)耐顿Y思路，計算分析其各資產(chǎn)的配置比例，以使其風險收益相匹配，實現(xiàn)安全性得到保證下的最優(yōu)配置。首先預測社會保險基金的未來缺口，然后根據(jù)全國社?；鸨仨殢浹a社會保險基金的缺口這一設(shè)置前提，計算目標收益率，最后根據(jù)目標收益率確定現(xiàn)有投資產(chǎn)品的配置比例。當然隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化，社會保險基金的預測缺口也會發(fā)生變化。隨著我國資本市場的不斷完善、專業(yè)性人才的不斷補充，現(xiàn)有投資產(chǎn)品的風險與收益情況也會發(fā)生變化，所以理事會及其委托投資機構(gòu)需要不斷更新其預測分析結(jié)果，不斷調(diào)整產(chǎn)品配置結(jié)構(gòu)，以達到增值的要求。政府規(guī)定的各資產(chǎn)比例限制也需要隨著經(jīng)濟的發(fā)展及保值增值的需要而不斷調(diào)整，已有的比例限制應該借鑒日本社?；鹜顿Y的經(jīng)驗，采取浮動范圍的補充或者調(diào)整。

(三)建立嚴格的投資運營監(jiān)管體系

過去 5年全國社社會保險基金監(jiān)督制度建設(shè)快速推進，監(jiān)督手段明顯提升，投資市場不斷規(guī)范，專業(yè)化隊伍建設(shè)得到加強。按目前社會保險基金收支的規(guī)模，違規(guī)資金率每下降 0.1 個百分點，就意味著減少近百億元的損失。但是近幾年，社保資金違法違規(guī)運用事件頻發(fā)，如廣州社?；鹋灿冒负蜕虾Ｉ绫１装福凵涑龅胤缴绫Ｖ畱n。這些案例反映出我們在公共基金管理方面存在的一些問題。為提高社會保障基金投資的效率，保證社會保障基金投資運營的保值和增值，必須建立一套健全的監(jiān)管體系。加強全國社會保障基金運行機構(gòu)的內(nèi)部控制和基金投資管理的外部監(jiān)督，各級社會保障經(jīng)辦機構(gòu)以及有關(guān)運營機構(gòu)作為基金收支運營管理的主體必須健全內(nèi)部財務(wù)制度，加強基金規(guī)章制度建設(shè)，建立科學的全國社?；鹜顿Y決策的風險控制系統(tǒng)。另外，還應注重審計監(jiān)督與社會監(jiān)督的加強，對全國社?；鹗绽U和支出、運營和管理的監(jiān)管，推進建立行政監(jiān)督與社會監(jiān)督結(jié)合的有效機制，使全國社保基金“在陽光下運行”。