關于放開落戶限制的兩點思考

□呂淼

國家發改委日前印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出積極推動已在城鎮就業的農業轉移人口落戶，繼續加大戶籍制度改革力度。其中明確，城區常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制。為什么“此時”重點提出放開落戶？為什么強調城區常住人口300萬以下城市，而非300萬以上或者500萬以上城市？

第一個問題，反映了人口因素某種程度已經成為城市發展的決定性因素。與2014年城鎮化試點剛提出放開落戶的反對聲較多不同，當前從上到下已經形成一致預期，人口進入的好處超過了城市所承擔的成本。

特大、超大城市經濟增長保持長期強勁勢頭的關鍵原因之一便是人口紅利的存在延緩了資本回報率的降低速度。以浙江為例，人口年齡結構具有明顯優勢。上世紀80年代初起浙江人口撫養比小于50%，2010年降至最低點29.1%，之后逐步回升，但依舊低于全國平均水平，這是浙江的“人口紅利期”。相較而言，全國于1995年左右才進入人口紅利期，比浙江晚10年左右，這也為浙江經濟長期領先全國提供了人口動力支撐。反觀日本，“少子高齡”是當前日本社會的重要特征，15-64歲的勞動年齡人口在20年間整整減少了1000萬，這令日本人口紅利幾乎喪失殆盡，經濟潛在增長率明顯下降。

值得注意的是，自2011年以來，全國農民工增長開始震蕩收窄，年均增速已經從4.4%降至2018年的0.6%。人口流入放緩直接影響到投資前景、社保收支，原先坐享農民工進城紅利的部分城市已經出現了因勞動力短缺導致的企業用工成本提升、投資回報率顯著下降。同時，我國常住人口與戶籍人口的城鎮化率差距，意味著近1/5的居民限于戶籍，無法舉家進城，無法享受均等公共服務，一定程度上也對消費升級、產業升級等方面產生了消極影響。

另外，在“房住不炒”的基調下，落戶政策卻開始放松，一定程度上也說明經濟回升基礎并不牢固，需要房地產的托底支撐作用。與一些城市搶人形成呼應，比如杭州將人才引進條件放寬到大專及以上的畢業生在杭工作并繳納社保就可直接落戶，得到了認可。

表1 浙江省人口負擔水平和全國比較（%）

表2 全國300萬以上城市分布情況

此外，藍領在大城市無法立足、家鄉就業機會增加，客觀上也為地方放開落戶創造了條件，掃清了障礙。從2018年發布的《中國新時代藍領消費與成長白皮書》來看，藍領平均月收入與白領相比仍相對較低；平均每年更換3次工作，可換工作背后是同質化的無奈和職業瓶頸期的限制。

第二個問題，則反映了中國依然執行差異化的城市化策略。王小魯等在《優化城市規模，推動經濟增長》中指出，在人口100-400萬人之間時城市的凈規模收益最大，處于城市規模效率最佳的發展區間。而人口超過1000萬人時，規模收益被外部成本抵消，繼續擴大規模就形成負效益。

全國城區常住人口300萬以上城市共27個，多數位于京津冀、長三角及珠三角地區，這些城市的外來流動人口占中國跨區外來流動人口的比例非常高。城區常住人口300萬以上的城市面臨的城市治理問題較多，如交通擁堵、空氣污染、社會治安等，尤其上海、深圳、北京、廣州四個人口超千萬的超大城市，外來人口所需的住房與公共服務尚未得到有效解決，甚至還面臨被移入地城市逐步擠出的危險。這次國家發改委出臺的政策對這些特大、超大城市會有一定影響，但影響不會太大。由于這些城市情況較為特殊，人口規模和密度都比較大，即使放開放寬，程度也是有限的。

城區常住人口300萬以下城市則要進一步大力發展。未來數十年里，城市化依然是經濟增長的核心動力，除了關注常住人口和戶籍人口的城市化率差距，還需關注城市群、都市圈的“大城市化率”。如果說，原有的城市化率衡量的是城鎮區域常住人口的增長，那么“大城市化率”更多關注區域間的經濟融合、產業協作、人口互補等狀況。在紐約、倫敦這樣的都市圈，存在大量的人群，他們在周邊城市居住但在中心城市就業，可以看到城市的日間人口和夜間人口差距極大。經濟學者卓勇良曾計算過“一個高端人口，至少需要4.5個低端人口服務”。可想而知，不久的將來，一位在上海工作的保潔阿姨，就住在通勤不到一小時的周邊城市。誠如文件中所強調“深入推進城市群發展”“培育發展現代化都市圈”，城區常住人口300萬以下的城市發展需“因城施策”。都市圈內和潛力型城市或可提高產業支撐能力，收縮型城市或可引導人口和資源向城區集中。