離退休人員的養老待遇問題

蔡蕓蔓

（四川大學法學院，四川 成都610225）

一、引言

改革開放歷經四十余年，我國社會保障制度改革取得的成就舉世矚目，這為2020 年我國實現全面小康社會提供了有力保障。2017 年10 月18 日，習近平同志在十九大報告中指出，要加強社會保障體系建設。全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系[1]。2018 年7 月1 日，企業職工基本養老保險基金中央調劑制度正式實施。各個省份的養老金就是一個基金庫，各個省份繳納的養老保險的錢，由中央統一撥款、發放[2]。2019 年2 月22 日，中國社科院發布《中國社會保障發展報告（2019）》。報告指出，下調養老保險繳費率已成大勢所趨。回顧我國養老保險制度的完善歷程，2007 年，十七大要求“促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革”，推動了機關事業單位養老保險制度改革；2008 年，在黨的十七屆三中全會召開下提出實現了新型農村社會養老保險制度全覆蓋；2016 年，研究制定了基礎養老金全國統籌方案；為應對老齡化高峰的挑戰，奠定更加堅實的物質基礎，國家正進一步做實養老保險個人賬戶，積極穩妥推進養老基金投資運營。鑒于以上四項制度建設，我國養老保障水平逐步提高，至2018 年，離退休人員的養老金總體上漲5%左右，其中65 歲以上的高齡離退休人員和艱苦病人的養老金還會適當提高多一點。2018 年4 月底以前，公布全國平均上調比例；2018 年8 月份左右，各地會根據自身社保基金的運營情況和經濟情況制定當地具體的上調標準2018 年9 月底以前，全國完成養老金上調的初步工作，社會養老保險制度無疑取得了巨大的進步。離退休人員的養老待遇是否合理，是衡量社會養老保險制度是否完善的重要指標。但隨著我國人口老齡化進程不斷加快，全國離退休人員人數已高達一億多人，由此可見，該制度的可持續運行依然面臨挑戰。因此，當前社會需要實現離退休人員“老有所養，老有所依”，加大對其養老保險的覆蓋面積，在保障其基本生活需求和穩定可靠的生活來源前提下，進一步深化社會保障制度和養老保險制度改革，從而建立與目前經濟水平相適應的社會保障體系，以保證社會和國家的社會保障制度的建設目標實現。

二、與離退休相關的基本法理

從憲法理論角度分析，勞動權是憲法規定公民所享有的一項基本權利之一，它具有廣義和狹義之分，在憲法層面上，它是廣義的，即一切與勞動相關的權利。它具有兩重屬性，首先它具有社會性，是一項社會經濟權利，所有參加工作的勞動者都是處于社會經濟生活之中的，具體體現為勞動者與用人單位之間所建立的勞動法律關系；其次它具有身份性，即只有參加工作的勞動者才能享有勞動權。因此，作為一名勞動者，他不僅是公民，國家應當保障其相應的基本權利，同時又因其參加工作成為特殊主體——勞動者，國家也應保障其勞動權利。

我國《憲法》明確規定了所有參加工作的勞動者都享有勞動權、休息權、物質幫助權以及退休權，而退休權作為憲法規定的一項獨立權利，與其他與勞動相關的權利既有聯系又有區別。其聯系體現在，它與其他幾項權利一樣都是公民的基本權利，都是勞動者的基本權利，都受到國家和社會的保障；而區別具體體現在我國《憲法》第四十四條的規定中，“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”該條明確了退休權的主體身份條件。按照自然規律，人到一定年齡的時候，身體上的各個器官均開始衰老，這時已難以適應他們所承擔的工作，需要休息。退休制度的建立，有利于保障公民在年老喪失勞動能力的情況下，通過國家的積極幫助，繼續享受健康的生活方式，不因為客觀生理發展規律而喪失有尊嚴的生活。因此，退休權對維護人的尊嚴具有至關重要的作用，是作為一個人的憲法上主體地位的體現[3]。同時結合第四十五條的規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”該條明確了國家對于退休人員應當承擔相應的憲法義務，勞動者在達到一定年齡以后，國家應當保障其在享有退休后長期休息權的同時其工資不停發的權利，這是國家應當積極為的憲法義務之一，它關乎社會的穩定和諧和經濟的可持續發展。因此，根據我國現行的退休相關制度，其法律設定的目的就在于保障國家能夠滿足老年勞動者在其履行了勞動義務、勞動能力降低后，其退出勞動市場后的基本生活需求。退休人員的退休保障是上升到憲法層面的，其更深層的是保障了勞動者的基本人權，在其履行了勞動義務后能夠享受國家提供的養老待遇，體現了權利與義務的對等性。老年人退休后享有社會保險，是其憲法權益的基本內涵，退休者的社會保險權具有保險權的共性[4]。確認和保護公民特別是老年公民的社會保險權，是我國社會保險法應確立的首要宗旨。基于這一主旨的要求，社會保險法既應強化規定用人單位的社會保險義務，更應重視國家社會保險職責(特別是政府職責)的法制化建設[5]。

三、離退休人員養老待遇存在的問題

現階段，雖然我國社會養老保險制度實現了突破性進展，但離退休人員的養老待遇問題卻面臨諸多問題亟待解決，這不僅不利于養老保險制度的進一步完善，也不利于社會和諧穩定和“以人為本”的發展理念。

（一）我國老齡化程度不斷加深，基本養老保險覆蓋率小，全國養老金統籌水平低

據公開資料顯示，截至2016 年底，我國60 歲以上老年人達2.3 億人，占總人口的16.7%，65 歲以上老年人已達14933.27 萬人，占總人口的10.8%。按照聯合國標準，我國分別將于2025 年和2035 年進入深度老齡化和超級老齡化社會。到2050 年中國60歲以上老年人口將達到4.79 億，占中國總體人口的35.10%，幾乎占全球老年人口的四分之一。

智研咨詢發布的《2018-2024 年中國人口老齡化市場調查及發展趨勢研究報告》

截至2016 年底，我國城鎮職工基本養老保險參加人數為3.79 億人，年末城鎮職工基本養老保險基金累計結存38580 億元。2015 年城鎮居民人均年收入31790 元，當年我國城鎮基本養老保險的替代率為31.44%，顯著低于發達國家水平。這說明我國離退休人員總數正不斷上升，企事業單位將迎來退休高峰。因此隨著時間的推移，養老保險基金收不抵支現象將更加嚴重。有的地方基金收支倒掛現象越來越嚴重，只能靠財政補貼資金來維持基金的正常運轉[6]。同時，我國地區間由于經濟發展水平存在差異，也導致了養老金收支不均衡，基金統籌層次過低，調劑能力弱，部分地區和企業的離退休人員基本生活難以保障。養老金政策采取各地管各地的模式，各地養老保險的管理要根據當地財政資金狀況而定，這樣必然造成各地財政狀況不一樣，養老保險管理模式就不一樣的局面。如2015 年，廣東與黑龍江的對比展現了養老金收支不平衡的，其中黑龍江地區的養老金撫養比是1.42：1，廣東地區以9.74：1 的撫養比位居全國首位，若黑龍江地區繳納養老保險的人不增加的話，就會導致養老保險不持續發展的問題，養老金會不抵支，且缺口逐年加大。因此，養老保險制度的整體設計還需要繼續做出調整。

（二）離退休人員養老金的發放與個人繳納養老保險費用之間的關聯性低

社會保險制度實現的基本理念應當貫徹“多繳多得，少繳少得”，這樣才能充分調動單位和職工繳納社會保險的積極性。但基于目前我國現有養老保險制度，離退休人員的養老金發放本應與其所繳納的養老保險費用相掛鉤，但是實際操作過程中，養老金發放金額卻與離退休人員在職時的職務、職稱的高低以及工作年限來確定，與養老保險的繳納之間的關聯性甚少。同時根據我國法律規定的性別和就業年限，男性職工退休年齡是60 歲，女性職工退休年齡是55 歲，這就導致部分員工因性別和就業年限的差異，其在離退休后所領取的養老金金額存在差異，此項國家的離退休政策并不利于養老保險制度的公平合理性，也違背了以“公平、公正、合理”為宗旨的收入分配制度改革的推進[7]。

（三）企業單位與機關事業單位養老待遇存在差異，引發制度矛盾

離退休人員養老待遇的差距如果是因為工齡、學歷、技能、貢獻等因素造成的，企業職工心理上是可以承受的，然而事實卻恰恰相反，僅僅由于企業、事業與機關單位離退休人員所在單位性質的不同，而造成退休后待遇的巨大反差，[9]。在我國機關事業單位養老保險改革之前，并未形成全國統一的基本養老保險制度。在機關事業單位中，職工的養老保險完全是由國家為其進行繳納，這很大程度上加重了國家的財政負擔，也不利于養老保險制度的可持續發展。同時，在很長一段時間內，由于企業性質的差異，將機關事業單位與企業單位的養老保險想割裂，導致在繳納養老金過程中，兩者之間形成鮮明的對比，并且機關事業單位中的離退休人員所領取的養老保險金額一般都比企業單位中離退休人員所領取的養老保險金額多，再加上國家養老保險政策改革的不到位，導致了養老保險金的待遇差異不斷擴大，這不僅增加了不同單位性質的離退休人員的不公平感，更不利于社會的和諧穩定。

（四）離退休人員養老金實現社會化發放的方式后導致養老金冒領現象頻發，養老金領取的資格認證問題亟待解決。

隨著我國不斷深化養老保險制度改革，離退休人員的養老待遇基本上實現了社會化發放。《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》第十條規定：逐步實行社會化管理服務。提高機關事業單位社會保險社會化管理服務水平，普遍發放全國統一的社會保障卡，實行基本養老金社會化發放。加強街道、社區人力資源社會保障工作平臺建設，加快老年服務設施和服務網絡建設，為退休人員提供方便快捷的服務[9]。由此可見，養老金社會化發放是指離退休人員的養老金不再由其離退休前所工作的單位負責發放，而是由其個人按規定參加基本養老保險，向社會保險征收管理機構足額繳納基本養老保險后，由該社會保險征收管理機構作為其養老金的代發機構，統一按月發放離退休人員的養老金，保證其養老金能夠按時足額的領取。以往由離退休人員所在單位發放，單位對該職工的各方面信息都能比較全面地掌握和更新，實行養老金社會發放以后，雖然能夠保障離退休人員“老有所養”，不斷完善社會保障機制、提高社會保障功能，促進社會和諧，但實行養老金社會化發放以后，社會保險征收管理機構在沒能對離退休人員的信息進行全面登記、及時更新和核查、各部門之間信息資源共享進程緩慢的情況下，就向離退休人員發放養老金，這導致養老金冒領現象頻發，使養老保險基金的安全受到威脅，造成了大量社會保險基金的平白流失，更嚴重影響了我國社會保險基金的正常管理工作和可持續發展。

四、解決離退休人員養老待遇的對策

（一）深化養老金全國統籌改革，實現基本養老保險基金在全國范圍的統籌使用，擴大養老保險覆蓋范圍

2018 年6 月13 日，國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（以下簡稱《通知》），“通知”規定養老保險應盡快實施全國統籌“三步走，即第一步，從2018 年7 月1 日開始正式實施中央調劑制度；第二步，截止2020 年底，全面實現真正意義上的省級統籌，也就是實現企業職工基本養老保險省級統收統支，結束地級市或縣（市）統收統支的歷史；第三步，從2021 年開始，正式實現職工基本養老保險全國統籌（全國統收統支）[10]。這標志著我國職工基本養老保險全國統籌的實現路徑、時間節點、步驟進程及最終方案已經水落石出，接下來就是具體實施，付諸行動，這是一件令人振奮的重大民生舉措[11]。

首先，國家應當提高養老金的統籌層級，實現由縣（區）到市、省再到全國的逐級統籌，加強養老保險的公平性和保障性，加快建立統一、規范的養老保險政策的制定，保障社會保險基金的可持續運行。實行基本養老保險基金全國統籌后，應該做到大權集中，小權分散。所謂大權集中，就是按照“四統一”的要求，對大政方針(如退休條件、給付的待遇標準、隨經濟發展調整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等)的制定、基礎養老金的管理和調劑、組織機構和人員的系統化管理等權力集中在國務院行政主管部門，各地只有執行權。所謂小權分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區、市結合本地區、本系統的實際情況，提出具體貫徹實施意見[12]。對基本養老保險統籌基金節余較多和保費收繳率較高的地區政府和社會保險經辦機構給予一定的經濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統籌的抵制心理[13]。養老保險制度的“統一規范”可以體現在離退休人員的范圍、不同地區的離退休人員養老保險繳費比例和繳費基數、對不同地方的離退休人員養老金發放方式、不同地區的離退休人員所享受的養老待遇標準都應當實現統一。

其次，實行基本養老金中央調劑制度，均衡不同地區之間養老保險的負擔。《通知》決定建立養老保險基金中央調劑制度，通過此做法，劃撥國有資產充實社會保障基金，可以讓社會保障基金這個蓄水池越來越大，體現了社會保險的“互濟性”，進一步平攤各地養老保險負擔，增強養老保險制度的可持續發展。養老保險中央調劑制度，打破了養老保險條塊分割、各省獨立的局面。向未來提高層次，逐步實現全國統籌邁出了第一步，目的是“對各省份保險養老基金進行適度調劑，確保基本養老金按時足額發放”[14]。實行基本養老金中央調劑制度，能夠在不同地區之間均衡養老保險的負擔，消除因各省各地之間不平衡問題。

因此，在2020 年前，應該實現基本養老保險全國統籌一步到位，養老金全國統籌和基本養老金由中央調劑兩大舉措是基本養老保險改革大方向。

（二）明確個人繳納養老保險的費用是享受離退休后養老待遇高低的標準

國家應當改變現行退休待遇計發辦法，給付離退休人員的養老待遇應當根據其退休前最后一個月的工資標準，實行與養老保險繳費時限和繳費數額掛鉤的辦法，貫徹“多繳多得，少繳少得”的社會保險制度宗旨。由此，才能夠激發單位和個人繳納養老保險的積極性，鼓勵個人多工作、長繳費、多繳費，促進長效的養老保險繳費機制的形成，保障離退休人員所享受的養老待遇公平公正合理性。

（三）統籌建立企業和機關事業單位退休人員養老金正常調整機制

首先，針對因不同單位性質引發的離退休人員養老待遇差異的社會矛盾，必須改革機關事業單位養老保險制度，優化企業退休人員基本養老金補助政策，構建全民統一的基本養老保險制度。在機關事業單位建立基本養老保險和補充養老保險制度構成的養老保險體系，以形成全國不分單位性質，同級別的退休人員基本養老金替代率相等的情形，進而減少人們的不公平感，增進社會和諧和穩定[15]。由于機關事業單位與企業單位在單位性質上存在差異，針對機關事業單位離退休人員養老待遇普遍優于企業單位離退休人員養老待遇，應當對機關事業單位養老保險制度結構進行調整。其次，保證機關事業單位的基本養老保險與企業養老保險實行相同的制度，機關事業單位的基本養老制度的設計、養老金的發放辦法都應與企業單位養老保險制度相一致。其改革過程中既要充分考慮其機關單位的特殊單位性質，也要與企業養老保險制度協調，避免由于單位性質差異導致養老待遇差異的擴大。尤其是養老金的發放辦法以及離退休人員養老待遇方面要體現公平公正，保證不同性質單位中的離退休人員基本養老保險享受資格相一致、繳納費用與繳納基數相一致、對離退休人員一視同仁，同時提高機關事業單位和企業單位的養老待遇水平。

（四）加強離退休人員養老金資格認證，增加對離退休人員實施社會化管理服務力度。

首先，社會保險征收管理部門應當加強與民政部門、公安部門等的聯系，及時獲取和更新離退休人員的生存信息，構建現代網絡公共信息系統，完善退休人員信息數據庫，避免離退休人員家屬瞞報離退休人員死亡信息，做到事前預防養老金的冒領問題。其次，國家要完善養老金資格認證方式，提高認證效率，完善認證體系。隨著社會信息化水平的不斷提高，可以加大認證方式的科技投入，運用互聯網技術創新認證方式，如指紋認證，聲音認證，同時應考慮離退休人員因年齡和身體條件的限制，離退休老人很多都是有病在身，行走不便的老人，要求他們親自去辦理資格認證手續考慮欠妥，不夠人性化，甚至會影響到這些離退休老人基本養老金的發放，不利于這些老人的生活，因此，可以通過其所在社區開展定期回訪的方式來確認養老金的實際領取情況，保障養老金的正確發放。最后，國家應當加強離退休人員及其家屬的法律意識，使其認識到冒領養老金的違法性，通過宣傳與冒領養老金相關的法律制度及法律后果，強調對冒領養老金的行為將嚴格按照相關法律進行嚴懲，從而教育旁觀者、震懾企圖以身試法者的作用。

五、結語

十九大報告強調“滿足人民期待，保障改善民生”，實現社會“老有所養”是我國民生工作的題中應有之義，其具體體現在社會保障方面就是如何保障離退休人員養老待遇和養老保險制度的可持續發展問題。只有解決好離退休人員的養老待遇問題，才能積極落實十九大報告的精神，推動國家民生工作的發展。綜上所述，本文以我國離退休人員養老待遇存在的問題為切入點，并有針對性地提出了合理化養老待遇機制的對策，以期進一步完善社會保障制度，為我國離退休人員的基本養老生活提高良好的基礎保障。●