西方政黨組織從科層制到分層制的轉型與啟示*

政黨類型學(typologies)是從分類學角度探究政黨組織結構轉型或嬗變的理論探索，這是研究政黨組織變化的基本路徑，強調以發展的、動態的、變化的而非靜止不變的、僵化的視角來解析政黨組織的變遷進程。西方學者提出的理論模型、理想模型其根本目的是尋求政黨變化的一些通則性和總體性的解釋，為政黨發展或政黨治理提供預測、指引和借鑒。當前治理理論被廣泛運用到各類社會科學研究當中，在21世紀初逐漸被運用到政黨研究領域，形成了頗具新意的政黨治理理論，為政黨研究提供了新概念、新視角和新的理論生長點。推進國家治理體系和治理能力的現代化必須要把優化執政黨治理水平放到核心環節上來，就筆者搜索到的相關文獻顯示，較少有國內學者把分層管理模式應用于政黨治理研究中，從這個意義上講，本文算是一個理論創新。進入21世紀以來，西方政黨組織的分權化發展或分權治理趨勢明顯，這種分層制或分權制政黨是科層制或集權制政黨的反動，本文嘗試探究西方政黨從科層制到分層制轉型的治理價值以及啟示。

一、從科層制到分層制的轉型

科層制(hierarchies)與分層制(stratarchies)是兩種最基本的組織類型，不僅僅可以在政府組織、經濟組織、宗教組織和社會團體中找到模型，同樣可以適用于政黨組織的結構分析。hierarchies 可以直譯為等級制或科層制模型，與韋伯的官僚制組織結構(bureaucracies)相類似，都是指稱一種組織層級明晰的、金字塔式的中央集權的管理模式，而stratarchy一詞來源于stratum，復數是strata，意思是基于民族(或種族)、階級、宗教信仰、教育水平等方面差異所形成的不同的社會分層，stratarchy可以直譯為分層制的組織結構。從科層制到分層制結構的轉向意味著組織層級和權力關系這兩方面都發生了明顯變化。

首先，組織層級減少，領導層管理幅度增加。基于傳統管理學中的管理幅度理論，管理層次與管理幅度呈反比，管理層次越多，管理幅度越小，反之亦然。相比而言，管理層次較多的科層制結構對外部環境變化的感應能力和適應性能力較弱，在相對穩定的外部環境中，科層制結構是效率較高的一種組織形式，但是隨著環境的劇烈變化，這種組織形式卻難以適應環境變化，具體表現就是組織規模越來越大，而組織的管理層次已經多得使其難以有效運作。金字塔式的科層制組織多層級結構之所以被“壓縮”成扁平狀的組織形式，目的就是盡量較少組織層級并充分授權，以解決多級管理中的決策遲緩、回應性慢的弊端。組織管理的一項基本原則就是盡量減少管理層級，形成一條最短的指揮鏈，而現代互聯網新信息技術的發展使得信息、知識的共享可通過網絡完成，這種直接溝通方式導致原先承擔上傳下達任務的中層管理層級或人員大大減少，這帶來了所謂的“中層革命”。在扁平化的組織結構中，領導層的權力或影響力并非完全來自職權，知識、信息、人格魅力等有時往往超越職權的影響范圍，在決策和日常運作過程中發揮更大的作用，信息化所帶來的直接控制與指揮導致領導層的控制幅度加大，這也使“中層革命”和扁平化成為一種組織革新的現實，分權管理模式致使扁平化組織結構在世界范圍內大行其道。[注]王薔、任慶濤：《扁平化組織的組織模式架構》，《經濟管理》2004年第5期。科層制與分層制組織層級結構比較見圖1。

資料來源：作者自制。

其次，從科層制到分層制的轉型不僅僅是管理層級方面發生變化，更重要的是組織層級間的權力關系從集權關系走向分權關系。有必要說明的是，組織中的分級管理或分層管理并不一定必然意味著分權管理，無論是企業管理或是醫藥管理等領域都普遍采用分級管理模式，但是組織分級管理的存在不能等同于分權治理模式。科層制與分層制的相似之處在于二者都是一種分級或分層管理模式，組織內部存在著同樣清晰的組織層級劃分，但是二者之間的關鍵性區別在于組織層級之間的權力關系不同：一個是集權式，另一個是分權式。科層制與分層制組織特征比較見表1。

表1科層制與分層制組織特征比較

比較項目組織類型科層制(垂直等級式治理模式)分層制(扁平式治理模式)層級與幅度層次多,領導層管理幅度小層次少,領導層管理幅度大權力關系集中、等級式:金字塔式的多級結構,上下級職權關系嚴格按等級劃定;單向的縱向權力線關系分散、多元:層級少,平行結構;各層級服從整體目標;雙向的橫向權力線關系央地權力關系垂直的:主導和從屬關系水平的:正式的平等伙伴關系溝通方式溝通距離長,間接溝通為主溝通手段多樣、距離短;直接溝通為主變革驅動力中央驅動中央與地方、基層共同驅動穩定性傾向于固定不變根據環境變化迅速調整制度化嚴格的、正式的中等嚴格的,正式的與非正式的規則擴張趨勢滲透或趨同協商職責中央承擔中央和地方、基層共同承擔

資料來源：作者自制。

二、政黨內部權力博弈觀從零和走向正和

所謂博弈論是指一種分析沖突與合作的數學模型研究，根據博弈方的得益情況可以簡單分為零和博弈與正和博弈，零和博弈是指任何一方的得益增加都會造成其他方得益的減少，而正和博弈是指博弈的任何一方收益值都是正數，即權力共贏共享共同增長關系。進入21世紀以來，西方國家的政黨治理模式不斷走向分權化，政黨組織結構從科層制轉型為分層制，這意味著黨內權力斗爭從零和博弈走向正和博弈，這不僅僅在理論上成為可能，而且在政黨實踐中同樣可以找到大量的組織案例。

(一)政黨內部權力斗爭零和博弈觀

傳統的科層制政黨的黨內權力斗爭觀是一種零和博弈觀，正如意大利政黨學者伊格納茲(Piero Ignazi)所指出的：集權型的科層制政黨組織是一個沖突集合的場域，其基本的價值就是爭奪能夠控制關鍵性資源的權力，這能使一個占據主導地位的少數人的聯合體即領導層，為所有人做出權威性的、有約束力的決定。[注]Piero Ignazi, “From Brokers to Dealers: The Fate of Political Parties”, Paper Presented to the ECPR Conference, University of Kent at Canterbury，2001.這意味著政黨組織中任何一方的權力所得必然以另外一方的喪失為代價，這種零和博弈論(zero-sum game)是許多政黨理論家理解黨內權力斗爭的基本依據。舉例來說，對于法國政黨學家迪韋爾熱(Maurice Duverger)的干部黨類型(cadre party)來說，權力集中在政黨領導層手中，他們在領導黨員或支持者方面幾乎沒有任何困難，對于他的群眾黨類型(mass party)來說，權力被賦予基層組織手中，普通黨員群體構成控制領導層的集體性權力。[注]Maurice Duverger, Political Parties: the Organization and Activity in the Modern State,Methuen,1954, pp.61-132.對于德裔美籍學者基希海默(Otto Kirchheimer)的全方位政黨(catch-all party，或譯為全民政黨、兼容政黨、整合政黨等)[注]Otto Kirchheimer, The Transformation of West European Party Systems, in Joseph Lapalombara & Myron Weinei (eds.),Political Parties and Political Development,Princeton University Press, 1966,pp.177-200.和意大利政治學者帕尼比安科(Angelo Panebianco)的職業選舉政黨(electoral professional party)來說，[注]Angelo Panebianco，Political Parties: Organization and Power，Translated by Marc Silver, Cambridge University Press,1988,pp.262-267.在不斷變化的社會和媒體環境中尋求競選成功的過程中，政黨組織已經把群眾黨的集體性權力結構改變為由政黨領導層掌控。

美國政黨理論家卡茲(Richard S.Katz)和愛爾蘭理論家梅爾(Peter Mair)的一大理論貢獻就是對政黨分層模型(stratarchic party model)的去蔽化，并再次彰顯其在政黨行為分析中的重要性，他們的理論探索也成為之后學者對政黨內部“去中央化”或“去中心化”(decentralization)即分層化、分權化研究的基礎。[注]岑樹海：《民主危機時代政黨組織的適應性變革——論卡茲和梅爾的政黨理論》，《國外社會科學》2016年第3期。卡茲和梅爾揭示了政黨組織內部的三個面孔(three faces)：一是公職機構中的政黨(party in public office, PPO)，即行政機構和議會機構中的政黨；二是黨的全國性組織或中央組織(party in central office, PCO)；三是地方或基層黨組織(party on the ground, POG)。[注]Richard S.Katz & Peter Mair, “The Evolution of Party Organizations in Europe: The Three Faces of Party Organization”,American Review of Politics,1993,(4).這反映出政黨組織內部并不是鐵板一塊，也不是一個僵化不變的整體(monolithic)，而是一個多層級、多面向、復雜的、多元的組織系統(multi-level systems)。卡茲和梅爾指出，西方學者已經形成一個普遍共識，就是多數歐洲政黨組織都越來越趨向于黨內多層級共同治理的發展取(diversification)，政黨內部的權力關系變得比以前更為“分層化或分權化”而不是科層化或集權化(morestratarchicalthan hierarchical)。[注]Richard S.Katz & Peter Mair, “Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, Party Politics, 1995,(1).不過卡茲和梅爾對歐洲政黨的分層化、分權化發展持有一種較為悲觀或負面的態度，他們認為這會使得歐洲的政黨組織會變得像美國的政黨組織那樣空心化。

英國學者霍普金(Jonathan Hopkin)和郝頓(Pieter van Houten)認為，過去學者一般傾向于關注全國性政黨或政黨的全國性特征(nationalization)，很少關注政黨的去全國化(denationalization)或區域性特征(territorial dimension)，即政黨的央地關系(centre-periphery)，直到最近這點才得到改變。他們認為，卡茲和梅爾以及薩托利等經典政黨學者都忽略了政黨的區域性特征或屬性，而進入21世紀以來，政黨的去全國化特征在西歐國家表現得較為明顯。[注]Jonathan Hopkin & Pieter van Houten, “Decentralization and State-wide Parties: Introduction”,Party Politics,2009,(2).霍普金認為要把政黨看成是一種組織類型而不是政黨制度的一部分，政黨組織內部的動力機制限制了政黨的適應性能力。政黨不僅僅在全國層級(national)活動，而且在次全國層級(sub-national)和跨國層級(supra-national )例如歐盟內部從事選舉、執政活動，次全國層級的地理區域已經成為政治決定和政治選舉的一個重要場域，甚至是影響政治變遷的關鍵性因素。這不僅僅發生于一些聯邦制國家如美國、加拿大和德國等，對于一些單一制國家如西班牙、法國、比利時、意大利和英國等，政黨分權變革與政治民主化進程同步，政黨分權舉措改變著政黨譜系的構成以及政黨制度的演變。

對于荷蘭政黨學者庫勒(Ruud Koole)來說，政黨內部職業化的領導層占據權力配置主導地位是和他們對地方基層組織的高度負責相勾連的，他把這種新型政黨定義為現代干部黨(modern cadre party，或譯為現代精英政黨)，以此和迪韋爾熱舊的干部黨區別開來，而這種新型現代干部黨的關鍵性特征就是對于正式的黨內民主機制的重視(strong emphasis on(formal) internal democracy)。[注]Ruud Koole, “The Vulernability of the Modern Cadre Party in the Netherlands”, in R.S.Katz and Mair(eds),How Parties Organize: Change and Adaption in Party and Organization in Western Democracies,Sage, 1994, pp.298-299.不過庫勒依然抱有固有的科層制政黨內部的零和權力博弈觀，他認為卡茲和梅爾在分析卡特爾政黨精英和普通黨員之間的關系時，過多強調了政黨精英的作用，忽略了政黨的全國委員會與地方分支機構之間的聯系。相對于分層化即stratarchy這一概念，庫勒更傾向于使用聯邦化(federalization)這一視角來分析現代政黨內部彼此的關系，在聯邦式的政黨機構中，政黨全國性組織中的精英在處理全國性事務時不會忽視與地方的聯系，同時地方又能有效地避免全國性組織對地方事務的干涉。[注]Ruud Koole, “Cadre, Catch-all or Cartel?: A Comment on the Notion of the Cartel Party”,Party Politics, 1996,(4).挪威政黨學者海德爾(Knut Heidar)和賽格力(Jo Saglie)在解析政黨分層治理或分權化問題時嘗試使用網絡政黨這一理論模型(network party)，他們認為互聯網發展給政黨帶來了實質性的影響，進入后工業化社會的歐美政黨在不斷簡化和松綁他們正式的組織結構，取消或弱化政黨內部與外部事務之間的嚴格界限，傳統正式的或較為正規嚴格的政黨組織結構被一些非正式的、松散的網絡結構替代，網絡政黨有可能成為主流政黨范式如科層制的群眾性政黨之外的一個替代性的理想類型(alternative ideal)。[注]Knut Heidar& Jo Saglie, “Predestined Parties? Organizational Change in Norwegian Political Parties”, Party Politics, 2003,(2).

(二)正和博弈觀：加拿大學者卡迪的連鎖經營式政黨類型

加拿大政黨學者羅蘭德·卡迪(Roland Kenneth Carty)和卡茲和梅爾等學者的悲觀態度截然不同，他鮮明指出政黨組織的分層化發展勢頭(stratarchical)是現代西方國家政黨組織變化的一個關鍵性特征，是實現黨內民主和權力平衡的關鍵性機制。卡迪提出了一種全新的政黨組織類型——連鎖經營式政黨(franchise party)，目的是為西方體制下政黨分權化的結構和行為提供一個理論分析框架。[注]Roland Kenneth Carty, “Parties as Franchise Systems:The Stratarchical Organizational Imperative”,Party Politics, 2004,(1).如果說對于卡茲和梅爾來說，stratarchy只是意味著黨中央與地方黨組織之間的權力分工(distribution of labour)，那么對于卡迪來說，stratarchy已經變成一種政黨組織結構變化的模板或樣板(template)，是在政黨組織內部權力控制與自主權之間實現系統化(systematize)的平衡之道，這種組織分權化的軌跡或轉型是不可避免的。卡迪的連鎖經營式政黨是繼卡茲和梅爾的政黨三個面孔或政黨三分論(tripartition)之后，對政黨內部多層級治理面向凸顯的另外一大新的政黨分權理論，這意味著傳統的政治權力博弈觀至此發生了重大變化，政黨內部的權力斗爭可以從零和博弈向正和博弈轉變，這是一種權力斗爭的共贏和權力資源的共享。

卡迪總結了連鎖經營式政黨的分權治理特征：一是政黨各層級之間趨向于分立和分權，政黨的各組織層級之間保有著一種相對的自主權(mutual autonomy)，不過這種相對的自主權并不意味著彼此的漠不關心(indifference)或相互獨立(independence)，而是一種相互依存(interdependency)的共生關系(symbiosis)；二是構建政黨分層或分權治理模式的制度基礎是黨章。黨章規定政黨內部的權力配置和功能運作，明確彼此的權利、義務和責任，以確保各自擁有多大程度的自主權并維系相互之間的依存關系，盡管地方分支享有不受黨中央或其他地方分支機構限制的相對自主權，不過黨中央會通過一些機制來促使地方分支能夠有效貫徹黨的整體政策和意志，已維護一個一致性的、統一的政黨形象以便于選民識別。如果政黨要獲得持續發展的制度性基礎，就必須通過成文黨章把政黨各部分之間的分權關系制度化。[注]岑樹海：《西方政黨組織的分權化與連鎖化》，《國外社會科學》2018年第6期。

(三)英國學者博萊葉的政黨三重發展觀

英國女學者博萊葉(Nicole Bolleyer)提出了政黨的三重化發展模型(threefold typology)：從科層制(hierarchies)到分層制(stratarchies)和聯邦制(federations)的轉型 ，這是另外一個較有影響力的政黨分層或分權理論。[注]Nicole Bolleyer, “New Party Organization in Western Europe: of Party Hierarchies, Stratarchies and Federations”,Party Politics, 2012,(3).博萊葉在卡茲、梅爾、庫勒以及卡迪等前人研究的基礎上，對西方政黨組織內部的分權化變革進行了更為細致而深入的分析。按照博萊葉的分析，聯邦制、分層制和科層制是三種相對立的權力結構模式，如果說科層制是一種典型的集權制結構，那么分層制與聯邦制就是分權制結構的代表，聯邦制與分層制之間的界限較為模糊，有些部分相互重合，可以合二為一，相比分層制較低的分權程度而言，聯邦制是一種高度地方分權制。[注]岑樹海：《歐美國家的政黨分權變革及其啟示——基于集權制、分權制和聯邦制的分析》，《上海行政學院學報》2016年第1期。盡管都是分權制政黨，但是聯邦制與分層制政黨組織的央地關系存在一定的差異：分層制政黨內部全國性組織控制地方組織的權限更大，而聯邦制政黨則正好相反，地方黨組織的自主權更為凸顯。博萊葉的研究在一定程度上繼承了美國學者艾德斯維爾德(Samuel J.Eldersveld)對美國政黨的研究判斷，艾德斯維爾德認為美國政黨的分權特征明顯，主要表現在全國性的或黨中央沒有懲罰地方黨組織的權力，而這種分權化的趨勢是必然的，他總結為央地關系之間的“相互尊重或互惠關系”(reciprocal deference)，盡管在不同政黨內部分權程度會有差異。[注]Samuel J.Eldersveld, Political Parties: A Behavioral Analysis,McNally, 1964, p.9.博萊葉接受意大利政黨學者帕尼比安科的判斷，同樣強調政黨起源對于政黨制度化進程的影響，這也就是歷史制度主義學派提出的“路徑依賴”的限制性。博萊葉認為政黨創建或起源方式對于黨內權力結構配置起到決定性的影響作用，她認同卡迪的警告，認為在分權制政黨內部同樣存在集權特征，反之亦然，集權制政黨內部同樣存在分權特征，但是對于那些自上而下(top-down modes)創建的政黨組織來說，中央組織具有強烈的控制地方組織的動機和能力，這使得這種組織內部的集權特征更為鮮明；反之，對于那些自下而上(bottom-up)創建的政黨組織來說，地方組織的自主權或分權特征變現更為強烈，例如歐洲綠黨等，地方組織會抗拒中央組織的集權傾向。通過一些實證分析，博萊葉指出，對于大多數歐洲新興政黨如綠黨等都采用了分權制而非集權制即科層制的組織形式，這也表明分層治理或權力共享已經成為政黨組織發展的基本態勢。

(四)英國學者郝頓“委托—代理”視角下的政黨央地關系

英國劍橋大學學者郝頓(Pieter van Houten)嘗試使用“委托—代理”模式(delegation or principal-agent)來詮釋政黨組織內部的央地關系。他認為在央地關系中全國性領導層是委托人，地方黨組織是代理人，不能混淆這種權力授權的運行線路，盡管民主化進程發展迅猛，但是一個雙向的授權或賦權關系并不存在，換言之，對于西歐政黨組織來說，地方黨組織或普通黨員無法成為中央領導層的委托人。[注]Pieter van Houten, “Multi-level Relations in Political Parties: A Delegation Approach”,Party Politics,2009,(2).郝頓的分析僅限于科層制或集權制政黨內部的授權關系，科層制政黨內部的權力運行模式是單向授權模式，中央向地方或基層組織授權或放權，中央可隨時取消或收回授權或放權。委托代理關系或者說賦權是政黨權力配置與操作的不可或缺的手段，如果借用這一視角來分析分層制或聯邦制政黨內部權力行使的合法性來源，無論是政黨與選民還是政黨領導層與普通黨員以及黨中央與地方黨組織之間，在不同的層級之間都存在這種雙向賦權，因局勢不同這些政治行動者互為委托者(授權者)與代理者。由此表明，分權制或聯邦制意味著權力結構是平行的、扁平化、共享式的，這種雙向賦權對于政黨組織的民主發展來說不可或缺。

總體來說，西方學者們所提出的這些政黨組織的理想型(ideal types)從理論上講是相互排斥的(counter-image)，但是從政黨實踐的角度觀察，很少有政黨組織完全符合這些理想型，大多數政黨組織的結構或權力配置與運行都是集權與分權因素并存的。對于科層制或集權制政黨來說，組織內同樣會具有一些實現分權因素的機構或政策，而對于分權制或聯邦制政黨來說，分權并不是唯一的治理手段，在一定環境下的黨中央集權治理措施也是必不可少。如何判斷政黨大體上屬于哪一類型，這取決于不同的測量標準，例如基本的組織原則、資源配置的邏輯、全國性政策制定權、候選人選擇權、全國領導權的代表性、地方自主權程度、對黨內異議者的保護以及財政權等等。一般來說，科層制政黨組織呈現出一種垂直的、剛性的集權制結構和嚴密的自上而下的控制體系，權力一般自上而下集中在政黨的領導層手中，他們占據權力資源如決策權、人事權和財政權配置的主要份額，這種科層制模型具有一定的反民主傾向，容易發展成為一個為實現給定目標而忽略或排斥授權、權力下放等分權行為的封閉體系，高度集權有可能會壓制組織成員的積極性和首創精神，而科層制政黨內部的剛性管理原則和對政黨紀律的過于強調在一定程度上也會阻礙組織成員自主性的發揮。與科層制中央與地方各組織層級之間體現命令與服從的統治權力關系不同，分層制或聯邦制組織內部的各層級之間是一種平等的、多元權力中心共同治理的關系，權力資源由黨內各層級自下而上共同分享，權力資源由于有更多的組織或人員參與其中而獲得更多增量。

三、西方政黨分權化發展的實踐

西方學者的研究表明分權程度與黨內民主水平呈正相關關系，西方民主國家各種類型的政黨基本上都存在不同程度的黨內民主機制，這是有著大量的經驗調查數據作為支撐的。德國政治學教授鮑昆克(Thomas Poguntke)、美國政治學教授司凱柔(Susan Scarrow)和英國政治學教授威伯(Paul Webb)領導下的研究團隊所進行的政黨數據庫項目(Political Party Database Project, PPDB)調研了2010—2014年間西方19個議會制國家和半總統制國家的122個政黨組織的結構特征和實踐行為，在最新發表的研究成果中，他們認為政黨組織的分權程度(degree of organizational decentralization)與黨內卷入程度呈現正相關關系，分權程度越高意味著普通黨員或地方分支機構在政黨事務中的卷入程度越深。[注]Thomas Poguntke, Susan Scarrow & Paul Webb, “Party Rules, Party Resources and the Politics of Parliamentary Democracies:How Parties Organize in the 21st Century”, Party Politics, 2016,(6).簡言之，西方國家的政黨變革與政府變革進程同步，政黨的地方分權與政府的地方分權進程同步，與其說政黨分權是政府分權的結果，還不如說政府分權是政黨分權的一個執政策略，是政黨為了適應環境的劇烈變化尤其是為了滿足地方自治需求而進行的政策革新。或者更準確地說，政黨變革與政府變革互為因果，相互刺激、相互影響，這也再次印證了行政學之父美國學者威爾遜政治—行政二分法的不合時宜性，政治與行政二者永遠無法割離。另外，政黨分權變革在一定程度上也是反對黨大力推進以求獲得更多權力的政治結果。例如，20世紀70、80年代的意大利和法國，這是當時處于反對黨的左翼政黨要求改革的結果，而最后這些改革也使得這些政黨實現了預期目標，獲得更多接近權力資源的機會。1978年后佛朗科時代的西班牙以及20世紀80、90年代的英國，左翼反對黨追求實現同樣的改革目標舉措，而全國性黨組織或黨中央的精英之所以希望推行這樣的分權改革，其目的是使之有利于責任下放給地方組織以及獲得更多的地方支持基礎。

(一)地方黨組織或區域性政黨的挑戰不斷增強

西方政黨分權改革戰略首先表現為地方黨組織對全國性政黨的挑戰不斷增強。按照霍普金的分析，地方黨組織的挑戰主要來自兩個方面權力的爭奪：一是政黨招募，或者更具體地說是候選人的選擇權；二是黨綱和競選戰略的制定權。[注]Jonathan Hopkin, “Political Decentralization, Electoral Change and Party Organizational Adaptation: A Framework for Analysis”, European Urban and Regional Studies, 2003,(3).首先，西方政黨的候選人選擇方式經歷著巨大的變革，最明顯的變化就是通過黨員投票和黨內初選來加大普通黨員的參與程度。黨內選舉越公開，這使得黨中央或全國黨組織控制或操控選舉的可能性越低，地方黨組織有潛力在選舉過程中動員反對力量，如果全國性領導層嘗試干涉不利于自身的候選人的當選，這會損害選舉過程的合法性，黨中央領導機構不會輕易使用這種得不償失的舉措，隨著選舉進程的公開化，黨內央地關系的緊張性或張力會導致公職候選人的選擇權更為分權化。其次，黨中央領導層推進的政黨分權改革來自地方選舉壓力。當選民更傾向于投票給那些地方候選人而不是中央領導層在地方的代理人(proxies)時，政黨的內部變革機制自然而言地會回應這種訴求，賦予地方組織更多制定自身選舉策略的自主權，這樣會使得實現政黨組織內部權力均衡的關鍵要素從中央轉向地方。在推行地方分權變革以前，地方黨組織只是授權者中央領導層的代理人(delegates)，換言之，這種授權模式使得地方代理人缺少自主權，要完全以授權者的利益取向為依歸，英國的工黨和保守黨都是這種類型。但是在地方分權改革之后，地方黨組織可以成為授權者，從而獲得更大自主權。不過由于政黨官僚有著強烈的內在集權取向，有些政黨尤其是一些歐洲共產黨或工黨盡管弱化了金字塔式的集權結構，但是另一方面，隨著政黨越來越依賴于國家公共財政補貼，黨中央或公職中的政黨在資金配置中占據主動權，這使得有些政黨有可能朝著中央集權化的方向發展。

西方國家的政黨分權變革中一個不能忽視的挑戰來自種族主義政黨(ethnoregionalist parties)的興起。舉例來看，英國工黨在20世紀末所進行的黨內分權變革，主要的動因是來自于蘇格蘭和威爾士等地方民族主義政黨(Nationalist Parties)所帶來的選舉挑戰。英國工黨歷史上是一個集權制政黨，權力主要集中在全國性黨組織或公職中的政黨手中，即年度全國政黨大會、全國執行委員會(NEC)和工黨的議會黨團，在這些組織機構中，并沒有來自威爾士工黨或蘇格蘭工黨等地方政黨的代表。蘇格蘭工黨或威爾士工黨有正式組織，但卻沒有真正的權力，甚至沒有一個蘇格蘭人或威爾士人擔任政黨領導人，內部分權的變革壓力與工黨的傳統與常規并不吻合。1997年布萊爾上臺后，大力鼓吹建立一個新工黨(New Labour)，通過權力下放改革(devolution)大大改變了黨內集權的局面，1999年英國國會改革，將一些立法權下放給蘇格蘭、威爾士以及北愛爾蘭等地方議會，這使得地區性黨組織由此獲得更大發展的空間和動力。1999—2007年期間，蘇格蘭工黨成為蘇格蘭議會第一大黨，也是地方執政黨，地方黨組織在地方選舉和地方議會中發揮著越來越重要的支配作用。隨著區域化進程的不斷拓展，強調地區認同(regional identity)成長起來的區域性政黨組織如蘇格蘭民族黨(Scottish Nationalist Party)等在地方選舉中逐漸占據優勢，2011年蘇格蘭民族黨占據蘇格蘭議會中的半數席位，開始獨立執政，成為蘇格蘭第一大黨，對英國主要政黨工黨、保守黨和自由民主黨的執政挑戰日益增強。近40年來的發展進程使得以民族或種族區域性政黨崛起為標志的去全國化或分權運動，在一定程度上打破了英國傳統的兩黨制的發展脈絡，致使英國政黨制度朝著兩個半黨甚至是多黨制方向轉變。

(二)包容性治理的政黨內外雙重維度

意大利政黨學者伊格納茲認為，象征著黨內民主正方形(quadrille)的四個支柱是卷入(inclusion)、協商(deliberation)、分權(diffusion)和多元主義(pluralism)。多元主義是對西方文化中的一元主義論(Monist)和整體論(Holist)的反動，這種有機論者(organicist)認為政治組織或機構就像人類的身體一樣，部分肢體的分裂對于身體是有害的，而多元主義認為分權或對黨內派系或異議者的包容是黨內民主的必要標準。[注]Piero Ignazi, “The Four Knights of Intra-party Democracy: A Rescue for Party Delegitimation”, Party Politics, 2018，(1).包容性治理包含黨內與黨外的雙重維度，黨內維度主要表現在對黨內派系主義的包容與整合。從黨內因素來看，多數學者都鼓吹或宣揚黨內民主策略的正面意義，這表現在賦予普通黨員更多權力，普通黨員權力的增長主要體現在對政黨公職候選人的選擇與投票上，有時政黨甚至會采用公投方式來對政治決策產生一定影響。普通黨員作用提升的積極作用表現在合法性建構上，通過公投或全體普通黨員的參與賦予領導層做出政治決定的合法性，這種黨內賦權不可或缺。不過隨著互聯網的發展，普通黨員與領導層之間的直接聯系會削弱中間黨組織的權力，這對于鞏固領袖個人權力反而會起到推波助瀾的作用，普通黨員最后可能只是扮演領導層的啦啦隊角色(cheerleaders)，為領導層搖旗吶喊、歡呼鼓掌、彰顯其合法性，但是事實上普通黨員群體制約領導層權力的功效在減弱。很多時候領導層在主動控制黨內民主變革的走向，使之更有利于領導層權力的增長而非相反，因此，黨內民主不僅僅意味著擴大普通黨員的權力或建立領導層與普通黨員之間的直接交流機制，更為重要的是黨內多元主義機制的存活，這體現在對黨內派系主義的重新解讀。黨內派系主義(factionalism)通常是因為權力配置分歧、政策或意識形態差異而產生的不同利益群體。為了保持一個整體的政黨形象，以及整合政黨內部的各組成部分使之避免發展為一種異化力量，派系之間的權力配置、利益協調、討價還價過程就顯得非常關鍵。一般來說，通過意識形態、政黨恩賜以及個人間的聯系這幾種方式的聯合運用，有可能使得黨內派系發揮加強而非削弱政黨凝聚力的實質性功效。

包容性治理的黨外維度主要變現為政黨間的聯合執政，反對黨之間組建聯合政府已經成為西方政治生活的常態，但是政黨競爭的激烈程度并未因此降低。卡茲和梅爾認為，卡特爾化意味著主流政黨之間的共謀在一定程度上壟斷了組建政府的權力，這減輕了政黨競爭的強度和公平性。事實上，卡特爾化并不意味著主流政黨共同排斥小黨、新黨，相反，政黨之間的法律地位都是平等的，其競選活動都受到法律的保護，主要政黨并不會采取正式的法理門檻來阻擋新興政黨或小黨的進入，也并不意味著主要政黨一起“密謀”來獲得國家補貼，從而防止這些資源對新來的競爭者開放，小黨或新黨可以和主要政黨進行公平競爭。只不過對于多數小黨或新黨來說，由于政黨能力所限，一般更傾向于被主流政黨吸納而非競爭的方式來獲得一定的政治資源例如公共財政補貼、利用公共媒體的機會曝光等。[注]岑樹海：《權力共享視野下的黨際民主模式比較分析》，《華東理工大學學報(社會科學版)》2018年第3期。歐洲一些國家新興的極右翼政黨、民粹主義政黨等已經進入執政聯盟，例如德國選擇黨(Alternative für Deutschland，嚴格來講，應譯為德國替代黨)已經成為德國聯邦議會的第三大黨，不同政策取向的政黨進入執政聯盟會拓展政黨間的權力共享程度。不過這些政黨的反移民、反全球化或逆全球化的政策主張促使社會逐漸走向封閉和排斥，這種分裂主義、保守主義的政治極化傾向對西方政黨體制的演變會帶來什么沖擊，還有待于進一步觀察。

四、啟示與思考

西方國家的政黨分權理論與實踐對于發展中國家尤其是中國的政黨治理有何啟示，這是研究西方政黨從科層制向分層制轉型必須思考的問題。

首先，不能混淆商業管理或企業管理與政黨治理或公共管理之間的本質性差異。西方學者由于制度背景的原因，通常傾向于從商業管理或企業管理中尋找政黨治理的靈感，例如連鎖經營政黨以及商業公司型政黨等等的提出都是這一套路。西方學者信奉政治市場論，把踐行政黨政治的政治家們比喻為企業家，選舉政黨的核心目標就是為了在競爭激烈的選舉市場中贏得流動性不斷增強的選民的支持即選票，政黨事務都是以競選為中心。盡管作為一種公共管理行為的政黨治理可以從商業管理中尋求啟示，但是這種與經濟行為或經濟組織的類比是有限度的，不可能是完全類似的，政黨組織不能完全像連鎖企業麥當勞那樣來運行或經營。從本質上講，企業、公司等以營利為目的經濟組織是一種私人性權力關系，民主即權力共享并不是商業管理中必須實現的組織目標，但是對于政府機構或者執政黨等公共權力組織來說，民主即權力開放共享應成為組織發展的優先戰略選擇。從這個角度言之，商業管理或企業管理與公共管理之間存在著本質性區別，不能一概而論，在使用商業管理經驗或模型來分析政治行為或公共管理行為時一定要更為謹慎。

其次，政黨分權革新舉措并非絕對的、不受任何限制的或何時何地都普遍適用。西方國家主要政黨的分權變革經常與集權化進程相伴隨，[注]謝峰：《西方政黨黨內民主的功能及發展限度——執政能力的視角》，《中共中央黨校學報》2005年第2期。集權化主要表現在政府公職候選人提名權、人事任命權及決策權等主要政黨權力向政黨領導層集中，政黨內部重大決策如起草黨章、黨綱、制定競選綱領、談判組閣政府及制定具體施政措施等，一般由公職機構中的政黨和黨的全國性組織或中央控制。政黨領導層在推進地方分權改革舉措時，大多是把一些不太重要的政黨事務或決定權拿出來與普通黨員或基層組織分享。換言之，科層制或集權制與分層制或分權制并不一定是截然對立的或相互替代關系，集權與分權的配置取舍因為政黨差異、選舉環境、領導人偏好等不斷變化，分權與集權的因素有可能并存。不過政黨的領導層貌似越來越強大，但是其實也變得越來越脆弱，所謂強大意味著領導層擁有更多的自主權來決定選舉戰略以及普通的人事安排等，所謂脆弱是指政黨的領導層必須滿足普通黨員和支持者的政策以及選舉要求，同時還要應對職業同僚們在事業上的競爭壓力，如果不能滿足這些期待和訴求，政黨的領導層將會面臨黨內和黨外發起的雙重攻擊。普通黨員所享有的不斷增長的制約領導層的實質性的群體性權力，尤其是擁有選舉和罷免政黨領導人即黨魁的權力，這使得政黨領導層的權力獲得并不是一勞永逸的，而是始終處于一個動態的變化調整當中，這意味著分層制或分權制是促使政黨實現權力共享、相互制衡的民主之道，而這正是現代西方政黨組織在民主的大背景下朝著正和權力博弈關系轉變的真實寫照。[注]岑樹海：《互聯網對西方政黨變革的挑戰——論網絡政黨類型的提出及其意義》，《中共中央黨校學報》2018年第2期。