政企脫鉤主要問題及配套政策研究

李嬈 李羽灝 汪鵬 何楚

【摘 要】當前我國正在進行全面深化改革，不斷推進社會主義社會市場經濟建設。實施政企、事企分開，將黨政機關、事業單位和群團組織所開辦的企業納入國資監管體系，實施規范化管理，在新時代具有重要的意義，十分必要，也很迫切。文章以廣西為例證，結合廣西壯族自治區本級黨政機關、事業單位和群團組織與所屬企業實施政企脫鉤工作的實際情況，在自治區已出臺政策的基礎上，針對政企脫鉤中存在的問題和困難，通過深入分析研究，提出了包括職工安置、債權債務與破產處置、資金籌措、土地處置、財稅支持等5個方面的配套政策建議，為政企脫鉤提供政策參考。

【關鍵詞】黨政機關;國有企業;政企脫鉤

【中圖分類號】F27 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2019）03-0022-04

黨政機關、事業單位和群團組織開辦企業具有深刻的歷史和時代背景，在特定時期內為我國經濟建設和社會發展作出了不可磨滅的貢獻。隨著市場經濟不斷深入，黨政機關、事業單位和群團組織所開辦的企業很多都面臨體制不順、機制不暢、管理效率不高、經濟效益低下、歷史遺留問題嚴重等問題。黨的十八大提出了深化行政體制改革的要求和任務，強調要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。但由于歷史原因，目前我國除國資監管機構外，其他部門和事業單位仍監管著領域較廣、范圍較大、數量較多的經營性國有資產，政企尚未完全分開。

廣西歷來重視政企分開工作，《中共廣西壯族自治區委員會廣西壯族自治區人民政府關于全面深化我區國資國企改革的意見》（桂發〔2014〕16號）提出全面實現政企分開、政資分開和事企分開，實行經營性國有資產統一監管，政企分開后，除國資監管機構外，其他黨政機關、群團組織和事業單位原則上不再出資新設國有企業，不再直接管理國有企業。2017年8月，《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發自治區黨政機關事業單位和群團組織與所屬企業脫鉤工作方案的通知》（桂政辦電〔2017〕171號）要求各有關廳局全面啟動與所屬企業的脫鉤工作。總體來看，自治區已出臺的文件以綱領性和程序性文件居多，針對性地解決企業脫鉤所面臨具體問題的配套政策尚有不足。本文結合自治區本級政企脫鉤工作遇到的具體問題，在國家和自治區已出臺政策的基礎上，針對性地提出職工安置、債權債務與破產處置、資金籌措、土地處置、財稅支持等方面的對策，為政企脫鉤提供政策參考。

1 自治區本級納入脫鉤范圍企業基本情況及運營現狀

1.1 企業分布與經營狀況

經初步統計，納入脫鉤范圍的自治區本級黨政機關、事業單位和群團組織所屬企業共216戶，行業類型包括房地產、貿易、糧食、紡織、汽車維修、倉儲物流、賓館酒店、科研機構、設計單位等，資產合計144.27億元，負債合計154.66億元，凈資產合計-10.39億元。2015年實現收入35億元，利潤總額-4 309萬元。216戶企業分別屬于23家區直單位，其中自治區商務廳、工信委、林業廳、糧食局、水產畜牧獸醫局等5個部門的企業戶數共165戶，占脫鉤企業總戶數的76%。216戶企業中正常經營61戶，經營困難21戶，停產134戶，正常經營企業不到三成。

1.2 企業職工情況

216戶企業職工總人數為16 475人，其中在冊職工5 459人，年度工資總額約2.3億元，離退休職工11 031人，年度工資總額約8 000萬元，合計年度工資支出總額達3.1億元。合理調配和利用好職工資源，可以為國家和企業創造更大價值。

1.3 抵押、涉訟及欠稅情況

據不完全統計，216戶企業土地合計472.52萬m2（約7 088畝），已抵押32.15萬m2，土地抵押率6.8%。房產合計154.78萬m2，已抵押12.49萬m2，房產抵押率8%。涉訟案件合計118件，其中脫鉤企業作為被告91件，標的額14.42億元;脫鉤企業作為原告27件，標的額1.73億元。欠繳稅費合計7 002萬元，其中增值稅2 387萬元、城鎮土地使用稅2 075萬元、房產稅1 030萬元。

2 自治區政企脫鉤面臨的主要問題和困難

自治區本級黨政機關、事業單位和群團組織所屬企業總體運行情況不理想，大部分為“僵尸企業”，要盡快將這些企業從原有的政府職能部門剝離，根據企業的情況分類處理。自治區本級政企脫鉤工作主要面臨職工安置、債權債務處置、脫鉤資金缺口、“僵尸企業”注銷等4個方面的困難。

2.1 職工安置困難

首先，企業職工現狀復雜。一是人員身份復雜。部分員工簽訂的是勞動合同，同時還存在勞務派遣工和非全日制用工等多種用工情況。二是人事（勞動）關系復雜。員工除了在職、離退休狀態外，還存在停薪留職、病休、內部退養及其他一些長期脫崗的情況。三是工資制度體系復雜。管理人員、職員、專業技術人員，工人分別適用不同的工資體系，各系統、各企業情況又有差異。四是養老和社會保障情況復雜。不少單位仍然實行著“內部退休制度”，或納入社會保障體制后單位還發放一部分退休補助。

其次，職工安置面臨較多困難。一是職工工資未達最低標準和存在拖欠，在脫鉤時將面臨對過去的工資、“五險一金”的清算和補交問題。二是安置政策有所區別，補償標準不統一，自治區本級和各地市標準不一致，導致職工有攀比，不易接受安置政策。三是部分企業退休人員未交社區管理。四是安置資金難落實，一次性安置費或經濟補償金難到位。

2.2 債權債務處置困難

脫鉤企業債權債務處置的難點主要有三大方面：一是債權債務清查難。二是經資產管理公司打包轉讓后的債權處理困難。三是企業依法破產受理難、時限長。

2.3 脫鉤資金缺口問題

經初步預測，各單位脫鉤資金需求合計42.7億元，包括職工經濟補償金4.3億元、社保補繳2.2億元、公積金補繳3 672萬元、債務清償25.51億元、訴訟賠償6.31億元、其他成本4億元。而在資金解決渠道方面，各企業現有資金1.84億元，資產變現收入預計1.64萬元、土地處置收入預計3.85億元，缺口資金35.4億元，需財政支持和多方籌措。

2.4 “僵尸企業”注銷問題

政企脫鉤企業中的“僵尸企業”情況復雜，除債權債務難以處理及職工難以安置外，許多企業還存在證件缺失和財務信息缺失等問題，無法或難以按照正常程序辦理注銷。

3 其他省份政企脫鉤工作經驗和配套政策借鑒

圍繞自治區政企脫鉤工作開展的難點，課題組從脫鉤分類及處置渠道、企業職工安置、脫鉤資金籌措、脫鉤移交實施等方面，結合其他省份政企脫鉤配套政策和脫鉤工作經驗進行分析，以供廣西借鑒。

3.1 脫鉤分類與處置渠道

在處置“僵尸企業”方面，湖北省出臺《湖北省推動產業重組處置僵尸企業專項行動方案》，一是明確以鋼鐵、煤炭行業為重點，制定政策措施，以兼并重組、債務和解、破產重整、破產清算為主要途徑，推動產業重組處置“僵尸企業”取得突破。二是設定處置“僵尸企業”的參考標準。三是明確處置范圍，由市（州）人民政府綜合考慮本地實際、產業特點、企業和債權人意愿等因素，在符合以上參考標準兩項及以上、中型及以上規模的工業企業中確定。四是全面貫徹落實國家關于推動產業重組處置“僵尸企業”的政策措施。江西省則于2005年組建江西大成國有資產經營管理有限責任公司，2014年改組為省屬國有資本投資運營平臺公司。該公司對接收的企業大致分成3類管理：一是管人、管事、管資產的直管企業;二是只管股權，以盈利為目的的出資企業;三是采用托管形式的“僵尸企業”。

3.2 企業職工安置

（1）在職工安置流程方面。湖北制定清晰的職工安置流程，將職工安置作為企業改制的前置條件?！逗笔Y委出資企業改制實施辦法》等文件求改制企業職工安置按如下規定執行：統一規定審議通過職工安置方案;統一流程核實和兌現職工安置費用;改制企業職工安置費用首先通過企業資產變現解決，變現不足的，由主管部門調劑解決。

（2）在職工轉崗再就業方面。湖北省實行如下措施：對失業人員開展培訓并給予補助;給予技師培訓補貼;鼓勵創業并給予創業培訓補貼;政策扶持個體經營;實行再就業援助;開展跨地區就業信息對接和有組織的勞務輸出。廣東省則出臺《關于全省國有企業出清重組“僵尸企業”職工安置工作的指導意見》，要求“用人單位招用符合就業困難人員條件的‘僵尸企業失業人員，簽訂1年以上期限勞動合同并按規定繳納社會保險費的，按規定給予社會保險補貼和崗位補貼。經認定為就業困難人員的‘僵尸企業失業人員，實現靈活就業后并以個人身份繳納社會保險費的，可給予不超過其實際繳納額2/3的社會保險補貼”。

3.3 脫鉤資金籌措

湖北省主要通過以下途徑解決職工安置資金問題：一是重視頂層設計和政策配套。印發《省人民政府辦公廳關于統籌推進企業去杠桿的意見》，鼓勵企業兼并重組、穩步推進資產證券化、防范化解金融風險;加大資產處置變現;通過債務打包縮水;通過戰略重組引資;通過爭取政策扶持;通過財政資金補助。此外，湖南省設立省屬國有企業重組整合專項資金，支持企業之間進行重組整合也值得借鑒。

3.4 脫鉤移交實施

脫鉤移交實施涉及眾多方面，需制定詳細方案。江西省《省直單位所屬經營性國有資產脫鉤移交工作方案》明確省屬經營性國有資產移交的規定范圍和移交時限，移交的過程中，企業生產經營方式、企業內部產權委托關系和架構、收支渠道和分配格局、管理人員職務待遇保持不變。具體做法如下：一是成立接收工作組;二是簽訂多份三方協議，供多方留存;三是充分尊重移交單位意愿;四是接收單位主動上門，優質服務。此外，加強對脫鉤后管理企業的考核，建立合理的考核指標，提升承接企業的管理能力。如江西省國資委按商業二類對脫鉤承接平臺公司進行考核管理。

4 自治區現有可適用的政企脫鉤政策情況

目前，中央和自治區層面已建立政企脫鉤涉及的包括政企脫鉤、企業改制、職工安置、清產核資、財務及經濟責任審計、資產評估、債權債務處理、土地處置、混合所有制、財稅政策等多個方面的基本政策框架體系，指導政府相關部門、國資監管部門、脫鉤企業和承接企業，依法依規推動政企脫鉤基本工作開展。已出臺的政策文件，以綱領性和程序性文件居多，配套政策較少。

4.1 政企脫鉤總體要求

按照《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）精神，自治區出臺的《中共廣西壯族自治區委員會廣西壯族自治區人民政府關于全面深化我區國資國企改革的意見》（桂發〔2014〕16號）要求，除特殊企業如監獄企業仍由原主管部門管理外，自治區黨政機關、事業單位和群團組織與所屬企業徹底脫鉤，不再直接管理國有企業，全面實現政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。

4.2 目標任務

納入自治區國資委委托監管范圍的企業要全部實施脫鉤，各單位主動提出脫鉤移交的企業經批復后實行脫鉤。自治區事業單位分類改革進程中確定的需脫鉤的企業，按改革一批、脫鉤劃轉一批的原則逐步實施脫鉤。

4.3 脫鉤方式

自治區本級政企脫鉤采取劃轉移交和托管兩種方式進行。正常經營的企業劃轉移交區直大型企業集團。經營困難和停產的企業實施委托管理。

4.4 脫鉤移交實施原則

遵循“三個確保、三個凍結、四個不變”的原則，實現平穩脫鉤?！叭齻€確?！保捍_保企業安全生產和正常經營、確保企業國有資產安全完整、確保企業領導班子和職工隊伍穩定?！叭齻€凍結”：除企業正常生產經營所需外，凍結企業資產處置、人事變動和大額資金進出。“四個不變”：企業生產經營方式不變、企業內部產權委托關系和架構不變、收支渠道和分配格局不變、管理人員職務待遇不變。

4.5 主要舉措

針對不同類型的企業，因企制宜、分類施策。

（1）正常經營的企業劃轉移交業務類型相近的區直國有大型集團。各集團對承接企業進行分類管理，著重開展分類重組、培育提升、培育形成新的產業。企業脫鉤后用3年左右時間，分階段推進脫鉤企業與國資管理體系深層次整合，實現國有資本配置效率顯著提升，國有經濟結構明顯優化，力爭在未來5年中，在接收的脫鉤企業中實現2～3家上市企業。

（2）經營困難和停產的企業實施集中托管和批量退出。以自治區國有資本運營公司廣西宏桂資本運營集團有限公司為承接平臺，成立脫鉤企業托管中心，承接經營困難和停產的企業。通過托管平臺對對困難和停產企業的資產、債務及人員進行集中托管，梳理重組盤活優質資源，對劣勢企業構筑批量退出市場的快速通道。同時，積極妥善解決企業歷史遺留問題，加快推進企業清算注銷。由于相當大一部分托管企業是“僵尸企業”，在處置“僵尸企業”工作進程中，還需將脫鉤政策和“僵尸企業”處置政策高效結合運用。

（3）特殊職能企業脫鉤。對教育、衛生、民政、司法、公安、國家安全等特殊領域企業，可采取組建大集團大公司后再移交自治區國資委統一監管，或者由國有資本投資運營公司進行部分持股的方式管理。

5 自治區政企脫鉤配套政策完善建議

針對自治區本級政企脫鉤中面臨的配套政策不足這一情況，建議從職工安置、債權債務與破產處置、資金籌措、土地處置、財稅政策、注銷程序6個方面完善配套政策，為政企脫鉤提供政策保障。

5.1 完善職工安置政策

現行職工安置政策主要有：以《勞動法》和《勞動合同法》為主的，涉及全面勞動管理的相關法律和法規;以企業改制、政企脫鉤為主的，涉及職工安置的相關法律和法規，如《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》（國辦發〔2003〕96號）、《國務院辦公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制實施意見的通知》（國辦發〔2005〕60號）;自治區內的，如《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發推進自治區黨政機關事業單位和群團組織與所屬企業脫鉤工作實施方案的通知》（桂政辦電〔2017〕171號）、廣西壯族自治區財政廳《關于明確自治區黨政機關與所屬企業脫鉤財政補助事項的通知》（桂財資〔2016〕31號）等。

關于職工安置，建議從制定職工安置方案總體框架、規范職工安置方案的審議通過程序、制定安置費用管理規程、充分聽取職工意見、支持職工轉崗就業和自行創業五個方面進行配套完善：{1}職工安置方案“六定”。定范圍：明確所安置的人員范圍。定基準：明確一個基準日期，以作為確認所有人員身份、編制、在崗在職狀態的基準。定去向：人員安置的完整表述應為“分流安置”。訂合同：脫鉤企業員工在改制時符合《勞動法》和《勞動合同法》規定的，應承認勞動合同。定社保補繳標準：部分企業拖欠職工社保費用，需制定統一標準。{2}規范職工安置方案的審議通過程序。嚴格落實職工參與、專家論證、風險評估、法律審核、集體決策等程序要求，防范企業社會不穩定風險。{3}制定安置費用管理規程。確保安置工作落到實處，費用支出有章可循。{4}充分聽取職工意見。重大事項需事前充分醞釀，聽取職工意見，維護職工合法權益和社會穩定，爭取職工支持配合。{5}支持職工轉崗就業和自行創業。部分企業下崗職工人數較多，實現再就業困難，建議自治區人社部門在轉崗就業和自行創業方面給予更大支持。如對失業人員開展培訓并給予補助，鼓勵創業并給予創業培訓補貼，政策扶持個體經營，開展跨地區就業信息對接和有組織的勞務輸出等。

5.2 完善債權債務與破產處置政策

現行債權債務處置與破產政策包括：《國務院辦公廳轉發國務院國有資產監督管理委員會關于規范國有企業改制工作意見的通知》（國辦發〔2003〕96號）要求規范運作依法保護債權人利益?！秶鴦赵恨k公廳轉發國資委關于進一步規范國有企業改制實施意見的通知》（國辦發〔2005〕60號）要求改制方案必須明確保全金融債權，依法落實金融債務，并征得金融機構債權人的同意。企業破產辦理適用《中華人民共和國企業破產法》及最高人民法院相關規定和法釋。

建議從以下方面進行政策完善：{1}針對債權債務清查難問題。建議組成自治區國資委、脫鉤企業及其主管單位、接收企業為主要成員的“政企脫鉤債權債務重組工作小組”，由自治區財政安排專項資金，工作小組依法選聘中介機構，清查脫鉤企業債權債務，降低經濟風險和法律風險。{2}針對長城公司等四大資產管理公司打包轉讓的債權處理困難問題。建議自治區政府協調銀行、資產管理公司等金融機構，建立“政企脫鉤債權債務重組工作小組”與債權金融機構的常設溝通機制，加強與債權單位、金融機構的溝通，盡量避免出現脫鉤企業債務被低價打包處理給第三方的情況，以利于脫鉤企業債務加快處置。{3}針對企業依法破產難的問題。建議自治區政府加強法院聯動，對達到破產條件的脫鉤企業申請破產，予以開通綠色通道，加快破產清算案件立案受理進程，依法受理或批量受理，簡化托管企業破產案件審理進程，加快企業破產工作推進。

5.3 完善資金籌措政策

目前脫鉤資金缺口主要通過企業自有資金、資產處置收入和政策補助解決，但面臨企業自有資金少，資產處置難，財政困難等問題。

建議從以下3個方面進行完善：一是拓寬資產處置變現渠道。湖北、湖南、江西3省的政企脫鉤改革方案均充分利用了資產處置變現的辦法，這也是廣西解決脫鉤資金缺口的一個有效途徑，除了通過拍賣公司和在網上拍賣破產財產以外，選擇在北部灣產權交易所平臺上進行脫鉤企業資產處置變現。二是完善金融配套政策。對改制重組后具備條件的企業積極推進資本、資產證券化。三是積極爭取中央政策扶持、財政資金補助。四是完善脫鉤企業股份改革政策，通過引進民營資本或境外資本，有效激活國有存量資本。

5.4 完善土地處置政策

土地及附著在土地上的房地產是企業重要的固定資產?，F有土地處置政策包括土地處置綜合要求、土地評估及備案、土地用途、土地收益、廣西區直企業土地資產處置5個方面的政策。土地處置的前置資金獲得難、土地處置變現資金分配難、各地政策不一執行難是土地處置的三大困難。

建議從如下方面完善政策：{1}針對土地處置的前置資金獲得難問題，建議制定政策并在南寧市試行，由自治區政府設立變現資金專戶和破產企業職工安置資產專戶，將破產企業劃撥土地出讓收益、在扣除應上交國家部分后全部納入專戶，統籌用于自治區本級的政企脫鉤企業職工安置。{2}完善土地處置變現資金分配難政策。針對同一宗土地上，部分房屋所有者只擁有房屋所有權而無土地使用權情況，應根據《土地管理法》、《中華人民共和國國家標準房地產估價規范》，明確土地處置時涉及土地和房屋的價值分割問題。{3}針對各地土地處置政策、土地收益政策不一致，簡化脫鉤改制涉及土地用途變更的手續、明確土地收益處置和分配、土地資產作價出資（入股）、土地租賃、土地處置流程和審批等方面。

5.5 完善財稅處理政策

建議落實和完善國有企業改革重組涉及的資產評估增值、土地處置、房產登記變更、股權變更等工作涉及的相關政策，匯編財稅政策、營業稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、增值稅、契稅、印花稅、財政補助9個方面的政策，指導企業脫鉤改制財稅工作依法開展。一是完善財政資金預算政策，為脫鉤改制提供資金支持和補助。二是完善財政補助政策，積極爭取政策扶持、財政資金補助。

5.6 完善“僵尸企業”處置政策

“僵尸企業”情況復雜，許多企業存在證件缺失和財務信息缺失等問題，無法或難以按照正常程序辦理注銷。部分企業已停產多年，未進行年檢，導致被列入經營異常名錄。同時，需注銷的企業數量較大，目前尚無指定政務窗口或專門工作人員指導和辦理。建議自治區本級和市級工商、稅務機關根據實際情況，設立政企脫鉤企業和“僵尸企業”注銷指定窗口，安排專門工作人員，優先統一受理政企脫鉤企業和“僵尸企業”工商、稅務注銷業務。同時放寬簡易注銷程序的適用范圍，對一些符合要求的企業適用簡易注銷程序。

參 考 文 獻

[1]何駿，史丹.國有企業“脫鉤”的反思[J].經濟研究參考，1999（1）.

[2]陳伯庚.政企分開的難點剖析[J].學術月刊，2001（10）.

[3]郝雪梅.政企脫鉤 市場的終究要回歸市場[N].證券時報，2017-10-26（3）.

[責任編輯：鄧進利]