國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系研究

林霖

摘要：國有企業(yè)是中國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，對構(gòu)建和完善我國現(xiàn)代企業(yè)制度起著決定性的作用。中國現(xiàn)行的國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督模式正處在不斷創(chuàng)新之中，因此研究國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督模式的演變，總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步完善財務(wù)管理監(jiān)督制度，具有理論和實踐意義。通過對中國國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系的發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)性的梳理，進(jìn)而提出目前國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系存在的問題，有針對性地提出多重監(jiān)督；形式重于內(nèi)容等相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；財務(wù)監(jiān)督；監(jiān)督體系

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）01-0100-02

一、引言

國有企業(yè)是中國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。在新中國成立后的三十年里，國有企業(yè)是唯一的經(jīng)濟(jì)組織形式。1984年，首次提出“計劃中的商品經(jīng)濟(jì)”。1993年，建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。從1984年到1993年，國有企業(yè)仍是中國國民經(jīng)濟(jì)的主要力量，是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的直接方式，是彌補(bǔ)市場失靈的重要工具。實踐證明，國有企業(yè)在中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和小康社會的建設(shè)中一直發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

通過為國有企業(yè)提供優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)政策，如：稅收減免、信貸優(yōu)惠、債轉(zhuǎn)股、社會保障援助等，幫助國有企業(yè)快速、健康地發(fā)展，國有企業(yè)開始負(fù)責(zé)制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并領(lǐng)導(dǎo)全行業(yè)的發(fā)展。來自中國企業(yè)聯(lián)合會和中國企業(yè)家協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，自2002年中國企業(yè)的500強(qiáng)企業(yè)競選活動開始，國有企業(yè)連續(xù)八年進(jìn)入前14名，在每一項選拔活動中都占據(jù)了前50名。在財富雜志的評選中，中國石油化工集團(tuán)公司、中國石油天然氣集團(tuán)公司連續(xù)五年成為財富500強(qiáng)公司的前50名。

但是中國國有經(jīng)濟(jì)雖發(fā)生了重大變革，國有企業(yè)內(nèi)部根深蒂固的財務(wù)管理監(jiān)督體系一直沒有進(jìn)行與時俱進(jìn)的改革與發(fā)展。當(dāng)前中國國有企業(yè)在財務(wù)監(jiān)督體系方面大部分都存在諸多問題，包括缺少對高層管理者做出重大財務(wù)決策時的有效監(jiān)督、對隱瞞或制假企業(yè)財務(wù)信息的有效監(jiān)督、對中介財務(wù)機(jī)構(gòu)的合理到位的有效監(jiān)督。這與中國特殊的歷史背景息息相關(guān)。其中一個問題就是“所有者缺位”現(xiàn)象，在國有企業(yè)里，沒有任何的激勵約束機(jī)制能促使其所有者提高國有企業(yè)的整體經(jīng)營利益。因此，財務(wù)管理監(jiān)督體系的完善對國有企業(yè)的制約與促進(jìn)作用就愈加重要。在國外文獻(xiàn)中，財務(wù)管理的監(jiān)督體系研究主要集中在現(xiàn)代企業(yè)管理研究方面。而在國內(nèi)文獻(xiàn)中，財務(wù)監(jiān)督與財務(wù)管理、財務(wù)監(jiān)督存在的條件、財務(wù)監(jiān)督與公司治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)監(jiān)督與會計監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督機(jī)制研究等方面進(jìn)行了較為詳實的研究。這其中存在一個缺點，就是僅針對財務(wù)監(jiān)督體系的某一方面或某幾個部分，而未將這些理論進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理與總結(jié)。

國有企業(yè)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，承擔(dān)著民族工業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)、政治責(zé)任和社會責(zé)任。完善和加強(qiáng)國有企業(yè)財務(wù)管理的監(jiān)督體系，是推動國有企業(yè)發(fā)展、保障國有資產(chǎn)安全的必然選擇。基于此，對國有企業(yè)財務(wù)管理的監(jiān)督體系進(jìn)行了詳實的梳理和研究。

二、國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系的含義與構(gòu)成

中國國有企業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段，分別是1978-1986年的“自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營”階段、1987-1992年的承包制、股份制改革階段、1993-2002年的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確”的整改階段以及2003年至今的“兼并重組、整合壯大”的新一輪改革階段。

國有企業(yè)的良好發(fā)展兼具經(jīng)營性和公益性。國有企業(yè)的改革深化之后，國有資產(chǎn)管理模式不斷改進(jìn)，國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體制也日趨完善。與國有企業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)，國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體制主要經(jīng)歷了三個階段。首先，80 年代初至1988 年，國有企業(yè)還未建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，在這一階段主要體現(xiàn)為國家對企業(yè)放權(quán)讓利，建立合理的國有資產(chǎn)管理體制。其次，1988-2003 年，國有資產(chǎn)管理局成立，協(xié)同計委、財政部、經(jīng)貿(mào)委等部門一起管理和監(jiān)督國有企業(yè)。最后，2003年至今，隨著國資委的成立，這一階段一是要健全國有資產(chǎn)管理新體制，深化國有企業(yè)改革。二是建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)。三是股份制改革的推進(jìn)，調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)。

中國國有企業(yè)財務(wù)管理體系主要包括四個方面的內(nèi)容，分別為產(chǎn)權(quán)與監(jiān)督、財務(wù)管理監(jiān)督體系含義和分類。產(chǎn)權(quán)是指公司所具有的財產(chǎn)所有權(quán)，是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)二者分離是現(xiàn)代企業(yè)管理制度的常見現(xiàn)象，這導(dǎo)致的結(jié)果就是產(chǎn)權(quán)的所有者維護(hù)其自身利益的權(quán)利，即剩余價值索取權(quán)和為維護(hù)這一權(quán)利而享有的監(jiān)督權(quán)。因此，需要明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，就是保障產(chǎn)權(quán)所有者行使監(jiān)督的權(quán)利。財務(wù)管理監(jiān)督體系含義是指監(jiān)管企業(yè)財務(wù)周轉(zhuǎn)與運(yùn)營活動，包含財務(wù)監(jiān)督主體和客體、財務(wù)監(jiān)督模式和內(nèi)容、監(jiān)督目的和結(jié)果。財務(wù)管理監(jiān)督體系分類包括內(nèi)部管理監(jiān)督和外部管理監(jiān)督兩類，內(nèi)部管理監(jiān)督是指企業(yè)內(nèi)部人員對企業(yè)經(jīng)營與財務(wù)狀況的監(jiān)督，外部管理監(jiān)督是指企業(yè)之外的相關(guān)機(jī)構(gòu)對企業(yè)財務(wù)的審查、預(yù)算、活動等進(jìn)行監(jiān)督。只有兩項監(jiān)督互相配合，才能充分發(fā)揮財務(wù)管理監(jiān)督體系的作用。

三、國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系存在的問題

中國國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系存在多重監(jiān)督、形式重于內(nèi)容、缺乏激勵和約束制度和政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)等問題。

（一）多重監(jiān)督

指派的會計師、分配的主管、內(nèi)部審計和外部董事的職責(zé)是對國有企業(yè)實施財務(wù)管理監(jiān)督。指派的會計師的責(zé)任是通過會計審計和內(nèi)部檢查系統(tǒng)來實施會計監(jiān)督。被派遣的主管職責(zé)是查閱與商業(yè)活動相關(guān)的會計信息和數(shù)據(jù)，以訪問和核實財務(wù)報告的真實性和合法性。內(nèi)部審計職責(zé)是對企業(yè)的財務(wù)收支、財務(wù)預(yù)算、財務(wù)會計、管理績效進(jìn)行監(jiān)督和評估。外部董事指導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部審計部門的工作。他們有不同的側(cè)重點，事實上他們的工作是重疊的，這導(dǎo)致了資源的浪費并且增加了財務(wù)管理和監(jiān)督的難度。

（二）形式重于內(nèi)容

會計監(jiān)督實施的實際效果不好。雖然一些國有企業(yè)建立了財務(wù)管理監(jiān)督制度，但其財務(wù)管理監(jiān)督制度卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。會計師的評估、保留和晉升是由企業(yè)所決定的。一些被任命的人員屈服于企業(yè)的壓力，失去了他們的財務(wù)監(jiān)督責(zé)任。盡管一些國有企業(yè)已經(jīng)建立了董事會，但他們不能每年召開一次會議。一些重大的商業(yè)決策，如：外部投資、基于債務(wù)的融資、集團(tuán)與子公司之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、關(guān)聯(lián)方產(chǎn)品交易和安全問題，都是由總經(jīng)理的專業(yè)部門或業(yè)務(wù)會議決定的，而不是由董事會討論決定。

（三）缺乏激勵和約束制度

財務(wù)管理監(jiān)督是一項專業(yè)和有原則的工作，存在阻礙、被邊緣化，甚至受到失業(yè)和報復(fù)的威脅等問題。由于缺乏適當(dāng)?shù)募顧C(jī)制和激勵政策，財務(wù)管理監(jiān)督人員不愿冒險，不愿尋求獎勵，更不愿犯錯誤，最終削弱了財務(wù)管理監(jiān)督責(zé)任。

（四）政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)

國家資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會通過對國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督管理的有力參與，對國有企業(yè)的經(jīng)營和管理的了解和控制有所加強(qiáng)，因此，導(dǎo)致政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不可避免。但是當(dāng)政府過多地干預(yù)國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，在一定程度上回到了國有企業(yè)的舊管理體制。此外，外部董事是由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會任命，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，因此，他們做出商業(yè)決策的時候會傾向于偏好政府，從而促進(jìn)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和公司管理層。

四、構(gòu)建國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體系

（一）實現(xiàn)模式組合管理

國有企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督模式多種多樣。全面實施這些模式不僅是對資源的浪費，還增加了財務(wù)管理的難度。根據(jù)被監(jiān)管的國有企業(yè)的經(jīng)營特點，有必要選擇兩種或多種會計監(jiān)督模式，實施監(jiān)督管理。一般來說，內(nèi)部審計制度是一種常規(guī)制度。如果想在財務(wù)系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和外部董事系統(tǒng)中選擇，選擇的系統(tǒng)數(shù)量最多不超過兩個。同時，不需要在同一企業(yè)中實施財務(wù)管理制度和監(jiān)事會制度，因為在很大程度上推廣外部董事制度是不合適的。

（二）提高財務(wù)管理監(jiān)督的效率

不對稱信息理論認(rèn)為，代理人所擁有的私人信息是不可觀察的，隱藏的行為是無法證實的，因此，最大的問題是機(jī)會主義行為。沒有必要強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督的多樣化形式，但有必要強(qiáng)調(diào)實際的結(jié)果、會計監(jiān)督的效率，以及限制代理人的投機(jī)行為。

（三）建立激勵和約束制度

根據(jù)委托—代理理論，未來促使合作的代理人來完成預(yù)期的目標(biāo)，客戶端將使用一系列的激勵機(jī)制來激勵代理人努力工作實現(xiàn)價值最大化，從而使委托人和代理人之間達(dá)到一個平衡的關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，財務(wù)監(jiān)督的激勵約束機(jī)制尤為重要，直接關(guān)系到財務(wù)管理監(jiān)督的效率。財務(wù)監(jiān)督主體是人，因此，在財務(wù)監(jiān)督活動中也需要受到激勵和約束。激勵機(jī)制促進(jìn)財務(wù)管理監(jiān)督人員不斷發(fā)現(xiàn)問題，積極打擊會計欺詐。約束機(jī)制使財務(wù)監(jiān)督人員的行為不超出法律、法規(guī)的范圍。要做好財務(wù)管理監(jiān)督工作，首先，要協(xié)調(diào)鼓勵和支持指定人員履行職責(zé)的法律，制定各種形式的激勵機(jī)制，如：就業(yè)優(yōu)先、獎勵之間的差異性等。第二，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任感，加強(qiáng)職業(yè)禁令、行政處罰、法律責(zé)任追究責(zé)任等約束機(jī)制和問責(zé)制。

（四）明確財務(wù)管理監(jiān)督的局限性

在企業(yè)所有權(quán)和管理權(quán)分離的情況下，內(nèi)部控制理論告訴我們，企業(yè)的董事在實際上或在法律上控制著企業(yè)，并利用現(xiàn)有的信息和管理手段，在企業(yè)管理和決策中獲得更多利益。財務(wù)管理監(jiān)督是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，防止內(nèi)部控制，確保國有企業(yè)的正常經(jīng)濟(jì)活動。國家資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會及其委派的人員應(yīng)當(dāng)清楚地了解財務(wù)管理監(jiān)督的性質(zhì)和局限性。財務(wù)管理監(jiān)督應(yīng)以企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效益為基礎(chǔ)，以企業(yè)的長遠(yuǎn)利益為重點。監(jiān)管不僅應(yīng)到位，而且應(yīng)適度，不應(yīng)直接干預(yù)或參與日常管理活動。這些人員可以作為“裁判員”，但不應(yīng)該扮演“運(yùn)動員”的角色，兩者不能結(jié)合。

五、結(jié)論與展望

國有企業(yè)充分反映了中國社會主義公有制的本質(zhì)。它是國民經(jīng)濟(jì)中不可或缺的一部分，也是國家財政收入的最大貢獻(xiàn)者。它在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位是不可動搖的。數(shù)據(jù)顯示，在2007年和2008年國有企業(yè)的稅收總額分別占全國財政收入的33.73%和34.24%。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善，國有企業(yè)已成為各行各業(yè)當(dāng)之無愧的領(lǐng)導(dǎo)者。而財務(wù)管理監(jiān)督體系是國有企業(yè)組成中的關(guān)鍵部分，構(gòu)建和完善我國現(xiàn)代企業(yè)制度起著決定性的作用。因此，改善國有企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督體制具有重大意義。

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[責(zé)任編輯：王 旸]