農地承包經營權退出機制研究

張飛帆

摘要：工業化和城市化的快速推進，使得農村土地承包經營權退出機制的構建迫在眉睫。在國家政策方針指導下，很多地區都從不同層面進行了試點，試點經驗表明農地承包經營權的退出順應了農戶當下的需求，但是，推進農地承包經營權退出也著實面臨制度基礎薄弱、退地補償資金匱乏和缺乏成熟有效的退出機制等問題。總的來說，必須要結合農戶退出方式偏好的差異性進行多形式、分層次的退出承包地退出，多方聯動、靈活籌措退地補償資金。

關鍵詞：農民分化；退出權；合作性退出；退地信貸

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）03-0048-02

一、引言

農地承包經營權退出機制的缺失不僅影響著新型城鎮化的進程，還嚴重制約著當下的農業轉型。由于農地承包經營權退出機制的缺乏，因此實踐中一系列的矛盾和問題也就隨之而來：農地經營權轉出方與轉入方需求之間的錯位，形成農地經營權“流不動”的僵局；退出機制的缺失助長“兩棲占地”現象，抑制農地資產價值的最大化盤活，影響城鎮化速度和質量。創新農地承包經營權退出機制研究，給有意愿且有能力的農戶自愿有償退出提供制度出口，不僅能夠使農村的經濟潛能得以釋放，而且也能促進傳統農業向現代農業轉型。因此，構建農地承包經營權退出機制迫在眉睫。

二、農地承包經營權退出的概念明晰

“農地承包經營權”在概念上經歷了從無到有的演進過程、權能上經歷了一個不斷調整，逐步顯化賦能的過程。1978年家庭聯產承包責任制實施以后，農民的土地生產性收益獲得了部分保證。1986年通過的《中華人民共和國民法通則》中首次提出了農村土地承包經營權這一概念。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，增加了承包經營權抵押、擔保權能等內容。農地承包經營權的基本內涵和權能體系也隨著這一決定的出臺得到基本建立。

筆者認為，“農地承包經營權的退出”是指農戶家庭在依法、自愿、有償原則下，放棄基于集體成員身份而享有的承包和經營集體農地的權利，并獲得退地補償資金，就業領域也主要從農業生產部門開始向非農生產部門轉變。具體而言，農地承包經營權的退出有以下四個特征： 第一，退出行為的徹底性。在“三權分置”視野下，農地承包經營權有償退出不僅包括農地承包權的退出，而且還包括農地經營權的放棄。第二，退出行為的不可逆性。和農地經營權的轉包、出租和入股等流轉行為相比而言，農地承包經營權有償退出是不可回轉的。第三，退出行為的自主性。第四，退出行為的有償性。因此，本文討論的“農地承包經營權的退出”不包括因升學或其他原因遷出戶口而導致的喪失農地承包經營權，以及政府以公共利益的名義對農地實行強制性征收而導致的被動退出。

三、農地承包經營權退出的實踐考察

（一）與生態移民相結合的寧夏平羅模式

寧夏回族自治區平羅縣結合區域經濟發展和本縣的實際情況，利用先行先試的有利條件，對農地承包經營權的退出進行了積極有益的探索。[1]主要做法有三條。一是積極推進農地確權登記工作，二是對農村土地和房屋進行收儲，三是在農村土地和房屋退出的制度安排上切實考慮了老年農民養老的需求，四是集體組織嘗試回購農村土地，放活農村土地在集體經濟組織內部的交易。

（二）多方聯動、退用結合的重慶市梁平模式

梁平縣考慮到進城農戶的需求和農業轉型的需要，制定了兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式。一是整體退出、集中使用模式，這種模式系以戶為單位整體放棄集體土地承包經營權，集體經濟組織將農戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統一對外出租或重新發包。二是“部分退出、進退聯動”模式。這種三方模式，首先由新型農業經營主體提出對某一地塊的使用意向，然后需要經過地塊所屬集體經濟組織和涉及的承包農戶同意，再由三方對退出補償標準、集體與承包農戶的收益分配等問題進行協商議定。

（三）“兩分兩換”的浙江嘉興模式

所謂“兩分兩換”，其實質就是嘗試讓農民用宅基地換取城鎮房產，用農村土地承包經營權置換社會保障，通過這種方式保障退地農戶老有所養。“兩分兩換”政策實施以來，雖收獲的成效十分明顯，但問題也明顯存在，比如“兩分兩換”政策在補償價格方面與土地征收價格出入較大。還有就是在當前農民的社會保障水平相對較低的形勢下，積極鼓勵農民放棄土地承包經營權，沒有真正重視農村土地的保障性功能。

（四）與產權制度改革相結合的“股改”退出模式

2014 年，寧波市政府專門出臺了《關于全面推進村經濟合作社股份合作制改革的指導意見》，加速農村集體產權制度改革進程。村經濟合作社主要從以下幾個方面開展集體資產股權流轉的工作：第一，在基本原則上始終堅持自愿有償原則。[2]第二，明確退出條件。第三，在股權繼承方面，明確了繼承股份的人不再局限于集體經濟組織內部。第四，在股權轉讓方面，明確了股權不僅可退還給合作社，也可轉讓給本集體經濟組織成員，但不能轉讓給本集體經濟組織以外的人員。[3]此外合作社還專門建立了統一的股權交易平臺以方便股權轉讓。

以上幾個試點地區的實踐探索，為我們積累了很多有益的經驗啟示。第一，確權登記是基礎。比如寧波市全面開展村經濟合作社股份合作制改革，推進農村集體經濟確權到人、權跟人走。第二，明確承包地退出條件是關鍵，要保證農地承包經營權有序退出，必須明確退出的條件。第三，收回土地的再利用問題是重點。土地退出之后受體的探求，不僅關涉著退地補償資金的籌措，而且直接影響著現代農業的集約化經營。第四，搭建交易平臺是確保農地價值實現的精髓。我們應當用發展的眼光看待這一問題，鼓勵農民主動退出農村土地承包經營權，不僅能推進城鎮化和農民工的市民化進程，而且能在一定程度上增加了農業和非農業的經濟效益。

四、農地承包經營權退出的前提條件