農村“三權分置”現實困境及發展路徑探析

張榮博

摘要：實行農地所有權、承包權與經營權“三權分置”的土地制度，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。現收集我國2000～2016年農村土地相關資料和數據，通過總結“三權分置”政策在我國農村實施過程中面臨的包括制度性、政策性和經濟性等方面難題，提出采取完善土地法律法規體系；加強政府對政策的引導；構建相應的風險防范機制等措施，為“三權分置”制度在農村的順利實施提出合理路徑，也為“三權分置”制度的完善提供一定的政策參考。

關鍵詞：農村土地；三權分置；路徑探析

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）03-0033-03

An Analysis of the Realistic Dilemma and Development Path of Rural “Three Rights Separation”

Zhang Rongbo

（Chongqing Technology and Business University ，Chongqing 400067）

Abstract： The implementation of the land system of farmland ownership， contracting rights and management rights “separation of rights” is another major institutional innovation in rural reform following the household contract responsibility system. This paper collects the relevant data and data of rural land in China from 2000 to 2016. The empirical analysis shows that the system of “three rights separation”is a good system in line with China's national conditions and is of great significance for promoting the transformation of rural land relations. In addition， it also summarizes the difficulties faced by the “three rights split” policy in the implementation of rural areas in China， including institutional， policy and economic difficulties. On this basis， it proposes a reasonable path for the smooth implementation of the “three rights separation” system in rural areas， including improving the land laws and regulations system， strengthening the government's guidance to policies， and constructing corresponding risk prevention mechanisms. The improvement of the system of separation of rights provides a certain policy reference.

Key words： Rural land； separation of rights； realistic dilemma； path analysis

一、引言

隨著經濟的快速發展，新型城鎮化與鄉村振興戰略步伐加快，大量的農村勞動力涌入城市，承包戶與經營主體也在不斷分離，出現了農村土地無人耕種的怪現象，也顯現出農村土地產權模糊與流轉權限不清等問題，再加上農業生產十分細碎化，農地非農化和非糧化都與當前現代農業集約化、市場化相比更加突兀，抑制了農民生產發展的積極性，嚴重阻礙農村經濟的進一步發展。

“三權分置”制度的實施，符合生產力發展的客觀規律，維護了農民集體、承包農戶、經營主體的權益。但近年來，該制度在農村落實過程中面臨諸多困難，基于此，通過收集我國農村的大量相關資料與詳細數據，以分析“三權分置”制度在農村實施過程中遇到的困境，并據此提出合理的發展路徑。

二、面臨的主要困境

“三權分置”制度是指堅持農村土地集體所有權不變，農戶的承包權與土地的經營權分離開來，就是要堅持集體所有權，穩固農戶承包權，搞活農地經營權。“三權分置”制度的核心在于將農地承包經營權進行合理拆分，該制度首次完整提出是在2014年，是具有中國特色的三農理論的重大制度創新。然而，新時代推進我國新農村農地“三權分置”制度改革仍面臨著理論與實踐雙重難題，應該從農村實際情況出發進行制度創新，提出破解的路徑方法，豐富土地經營制度的內涵。

（一）農地“三權分置”制度發展狀況

對我國的農地產權發展運行效益進行縱向評價時，要把考慮數據的可取性為前提，準確把握效率與公平兩個維度，采取定性與定量分析相結合的原則，堅持科學客觀的評價標準。因此，現從農業經濟性效益、農業社會性效益和農業環境性效益等三個方面對此進行動態客觀的評價。相關數據資料來源于國家統計局2000～2016年各年統計年鑒中的“農業”部分。

農業經濟性效益指標包括農村土地生產率、單位播種面積糧食產量、農業勞動生產率、每千公頃農業機械總動力、有效灌溉面積與農村用電量。農業社會性效益指標包括農業人均GDP、農民人均純收入、糧食人均占有量、農民人均耕地擁有量、農民居民家庭恩格爾系數和城鎮化率。農業環境性效益指標包括除澇面積、成災面積、耕地保有量、化肥使用量、農藥使用量和農用塑料薄膜使用量。

農村土地經濟性效果各個指標基本呈現出波動上升的狀態，尤其是在2014年左右增加趨勢明顯。但每千公頃農業機械總動力在2015年出現了較大幅度的下降，在查閱有關文獻后發現，在耕地總面積基本不變的情況下，農業機械總動力出現了下降，說明農業機械化水平有效提高，農機化裝備水平提升，農機產品整體質量和性能持續增加，農民基本實現土地集約規模化經營。這些都表明我國在實行農地“三權分置”制度后，該制度對我國農業經濟的快速發展起到了積極的推動作用，解放了農民與土地，增加農業領域的經濟效率，促進農村經濟的穩定發展。

農村土地社會性效果各個指標基本呈現出浮動上升的狀態。農村居民家庭恩格爾系數逐年遞減，農民人均純收入快速增加，城鎮人口占比穩步上升。這表明我國在實行“三權分置”制度后，該制度對我國社會經濟的穩定進步起到了積極的推動作用，推進了農業現代化，滿足了當前農民生存與發展的多元化層次的需要，顯著改善了農民的生活水平。

農村土地環境性效果各個指標基本呈現出波動上升的狀態。水土流失治理面積呈現增加趨勢，耕地總面積在幅度增加，基本保持在18億畝紅線以上，最低年份為2008年的18.25億畝，最高為2009年20.31億畝，成災面積逐年減少，這表明“三權分置”制度實行之后，顯著改善了農業生態環境，提高了耕地資源的利用效率，促進了土地資源的合理利用，實現了農業生產的可持續發展。

（二）農地“三權分置”制度發展難題

1.法律方面存在困惑

目前，在現有的關系到農村土地產權的法律中，均未對農村“三權”的權利內容進行明確界定，也未對其權能邊界進行準確劃分，具體涉及法律層面的有些問題還沒有得以解決，也沒有將制度落實到法律規范上。

對農村集體定義的差異性，會導致農地所有權主體不分明。對于承包權的權能，仍存在“成員權”和“物權”兩種爭論。對經營權的權能與屬性，也存在“債權說”和“物權說”兩種觀點。“承包權”與“經營權”的分離，帶來了諸如兩者究竟是物權、債權的何種屬性和是否可抵押等新問題，引發我國學術理論界的熱議，解決梳理迫在眉睫。

2.政策方面操作兩難

基層農村工作人員存在專業能力較弱問題。我國部分農村的“一把手”或基層工作干部對“三權分置”制度的相關問題并沒有做到完全理解，宣傳程度也不高，導致政策落實難度大。隨著土地的開掘利用強度不斷增加，其帶有的資本本性漸漸暴露出來，導致利益關系失衡，干部和農民乃至農民與農民之間存在著水火不容的糾紛，在一定程度上影響著“三權分置”制度的落實效率。

農村農民對相關政策的理解不足。部分農村的農民對土地的相關權屬問題認識不清，對“三權分置”制度的相關具體內容并不了解，甚至有些農民對此漠不關心，導致出現利益沖突問題，在一定程度上增加法律糾紛的解決力度。

配套政策與機制體系仍然存在欠缺。當遇見農地糾紛矛盾時，解決糾紛的仲裁機構數量少，缺少相應的社會服務化組織為農民服務。在土地流轉方面，由于缺乏專業的評估機構和人員，沒有客觀合理的評估標準，導致出現成本高、周期長和程序復雜等問題。承包方和第三方經營權人的利益平衡關系解決不佳，也會對“三權分置”制度的運行效果產生消極影響。

3.經濟方面面臨風險

由農業經營不確定性帶來的經營風險。農業是受自然因素的影響波動比較大的產業，其固有的自然風險性是亙古不變的，加上工業的迅速發展所引致的生態環境污染破壞，可能造成農作物減產歉收。隨著交通條件明顯改善，農產品的儲藏保鮮仍比較困難，具有很大的銷售時節性，市場風險也在慢慢增加。如果企業經營活動不佳，出現利潤虧損甚至破產倒閉等情況，承包農戶無法獲得租金，增加費用成本，農地的經營權再流轉變現存在較大的處置風險。

由對第三方經營者誠信缺失導致信用風險。我國農村的信用征信體系不是很完善，由第三方經營者誠信缺失采取的逆向選擇行為能產生信用風險。由于抵押人違約的機會成本很低，加上抵押融資管理機制不完備，監督機制力度不大，可能導致失信的抵押人將銀行貸款用于非農業方面，一旦出現風險，金融機構將收不回貸款。而且，某些農業經營者打著現代農業、生態農業的噱頭，在套取國家相應的政策補貼、金融機構的貸款與外來工商資本的投入后一走了之的現象時有發生。

由農地資源價值損害的成本風險。土地流轉后，大多數經營者出于利益考量會選擇種植經濟作物，或直接改變農地用途，抑或并不進行經營活動，導致農地“非糧化”與“非農化”。我國農村絕大部分農地的化肥、農藥甚至污染環境的塑料薄膜濫用成災，久而久之，會降低耕地的質量與生產力，造成土地污染。經營方若違背合同，甚至因無法支付租金而放棄耕種，承包農戶不僅面臨著無法收回租金的風險，還面臨著將農地恢復原貌所帶來的高額修復成本風險。

三、路徑探析

（一）完善土地法律法規體系

為保障“三權”各自發揮功能，需要制定出臺并適時修改相關法律法規，科學合理界定三權權能。要給予農地經營權抵押擔保等權能，實現其融資功能。政府還應該將各方的利益達到效用最大化，嚴格保護各方的權益，積極研究土地經營權保障債權實現的適當途徑。允許農村進行改革試點工作，結合相關經驗與實際情況，為修訂法律法規提供現實范本，營造良好的法律環境。

（二）加強政府對政策的引導

政府應該加快調整現行農村補貼政策，完備補貼方式，健全補貼機制，對經營主體給予的定向性補助，以平衡各方利益關系。政府應該加強政策宣傳，廣泛動員農民積極參與對“三權分置”政策要點的培訓，把重視農民的真實意愿作為工作的出發點對其土地進行流轉，以逐漸改變農民對“三權分置”政策的知識掌握不到位和操作把握不準確性。政府還應完善農村社會保障體系，健全相應的配套機制建設與公共基礎設施建設，嘗試將部分糾紛的解決業務委托于第三方以促進經營權與承包權主體的利益達到帕累托最優。

（三）構建相應的風險防范機制

政府應該健全相應的風險保證金制度，建立健全農業保險，創新土地流轉形式，為持續穩定的現代化農業生產提供安全保障。彌補農地產權評估系統的漏洞，需要進行多方位、多指標與多維度評價，做到客觀公正。健全農地產權流轉交易的平臺，規范交易程序與步驟，做到依法辦事，合理有據。完備相應的農地流轉公共服務體系，做到全心全意為人民服務。政府應該對第三方經營者進行嚴格審查，提高其準入門檻，強化對其的動態監督力度。地方政府應該學習其他地方的優秀經驗，幫助各方進行擔保融資，方便快捷，解決其燃眉之急，并借以分散弱化風險，構建農地經營權抵押融資風險機制。

四、總結

“三權分置”制度具有新的時代特性，是實實在在為農民著想，是符合我國國情的好制度。雖然該制度在實施過程中仍面臨著法律理論不健全、實踐過程操作兩難與經濟風險不確定性較大等問題，但我們相信未來在中國共產黨的領導下，通過完善法律法規體系、加強政府對政策的引導與構建風險防范機制等措施，深化農地制度改革，我國農民會充分享受到制度帶來的紅利，實現偉大復興的中國夢。

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[責任編輯：王功巧]