農(nóng)村“三權(quán)分置”現(xiàn)實困境及發(fā)展路徑探析

張榮博

摘要：實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的土地制度，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。現(xiàn)收集我國2000～2016年農(nóng)村土地相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，通過總結(jié)“三權(quán)分置”政策在我國農(nóng)村實施過程中面臨的包括制度性、政策性和經(jīng)濟性等方面難題，提出采取完善土地法律法規(guī)體系；加強政府對政策的引導；構(gòu)建相應的風險防范機制等措施，為“三權(quán)分置”制度在農(nóng)村的順利實施提出合理路徑，也為“三權(quán)分置”制度的完善提供一定的政策參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；三權(quán)分置；路徑探析

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）03-0033-03

An Analysis of the Realistic Dilemma and Development Path of Rural “Three Rights Separation”

Zhang Rongbo

（Chongqing Technology and Business University ，Chongqing 400067）

Abstract： The implementation of the land system of farmland ownership， contracting rights and management rights “separation of rights” is another major institutional innovation in rural reform following the household contract responsibility system. This paper collects the relevant data and data of rural land in China from 2000 to 2016. The empirical analysis shows that the system of “three rights separation”is a good system in line with China's national conditions and is of great significance for promoting the transformation of rural land relations. In addition， it also summarizes the difficulties faced by the “three rights split” policy in the implementation of rural areas in China， including institutional， policy and economic difficulties. On this basis， it proposes a reasonable path for the smooth implementation of the “three rights separation” system in rural areas， including improving the land laws and regulations system， strengthening the government's guidance to policies， and constructing corresponding risk prevention mechanisms. The improvement of the system of separation of rights provides a certain policy reference.

Key words： Rural land； separation of rights； realistic dilemma； path analysis

一、引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略步伐加快，大量的農(nóng)村勞動力涌入城市，承包戶與經(jīng)營主體也在不斷分離，出現(xiàn)了農(nóng)村土地無人耕種的怪現(xiàn)象，也顯現(xiàn)出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊與流轉(zhuǎn)權(quán)限不清等問題，再加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分細碎化，農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化都與當前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化、市場化相比更加突兀，抑制了農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的積極性，嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

“三權(quán)分置”制度的實施，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，維護了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益。但近年來，該制度在農(nóng)村落實過程中面臨諸多困難，基于此，通過收集我國農(nóng)村的大量相關(guān)資料與詳細數(shù)據(jù)，以分析“三權(quán)分置”制度在農(nóng)村實施過程中遇到的困境，并據(jù)此提出合理的發(fā)展路徑。

二、面臨的主要困境

“三權(quán)分置”制度是指堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，農(nóng)戶的承包權(quán)與土地的經(jīng)營權(quán)分離開來，就是要堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)固農(nóng)戶承包權(quán)，搞活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”制度的核心在于將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進行合理拆分，該制度首次完整提出是在2014年，是具有中國特色的三農(nóng)理論的重大制度創(chuàng)新。然而，新時代推進我國新農(nóng)村農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革仍面臨著理論與實踐雙重難題，應該從農(nóng)村實際情況出發(fā)進行制度創(chuàng)新，提出破解的路徑方法，豐富土地經(jīng)營制度的內(nèi)涵。

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度發(fā)展狀況

對我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)展運行效益進行縱向評價時，要把考慮數(shù)據(jù)的可取性為前提，準確把握效率與公平兩個維度，采取定性與定量分析相結(jié)合的原則，堅持科學客觀的評價標準。因此，現(xiàn)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟性效益、農(nóng)業(yè)社會性效益和農(nóng)業(yè)環(huán)境性效益等三個方面對此進行動態(tài)客觀的評價。相關(guān)數(shù)據(jù)資料來源于國家統(tǒng)計局2000～2016年各年統(tǒng)計年鑒中的“農(nóng)業(yè)”部分。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟性效益指標包括農(nóng)村土地生產(chǎn)率、單位播種面積糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、每千公頃農(nóng)業(yè)機械總動力、有效灌溉面積與農(nóng)村用電量。農(nóng)業(yè)社會性效益指標包括農(nóng)業(yè)人均GDP、農(nóng)民人均純收入、糧食人均占有量、農(nóng)民人均耕地擁有量、農(nóng)民居民家庭恩格爾系數(shù)和城鎮(zhèn)化率。農(nóng)業(yè)環(huán)境性效益指標包括除澇面積、成災面積、耕地保有量、化肥使用量、農(nóng)藥使用量和農(nóng)用塑料薄膜使用量。

農(nóng)村土地經(jīng)濟性效果各個指標基本呈現(xiàn)出波動上升的狀態(tài)，尤其是在2014年左右增加趨勢明顯。但每千公頃農(nóng)業(yè)機械總動力在2015年出現(xiàn)了較大幅度的下降，在查閱有關(guān)文獻后發(fā)現(xiàn)，在耕地總面積基本不變的情況下，農(nóng)業(yè)機械總動力出現(xiàn)了下降，說明農(nóng)業(yè)機械化水平有效提高，農(nóng)機化裝備水平提升，農(nóng)機產(chǎn)品整體質(zhì)量和性能持續(xù)增加，農(nóng)民基本實現(xiàn)土地集約規(guī)模化經(jīng)營。這些都表明我國在實行農(nóng)地“三權(quán)分置”制度后，該制度對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展起到了積極的推動作用，解放了農(nóng)民與土地，增加農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

農(nóng)村土地社會性效果各個指標基本呈現(xiàn)出浮動上升的狀態(tài)。農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)逐年遞減，農(nóng)民人均純收入快速增加，城鎮(zhèn)人口占比穩(wěn)步上升。這表明我國在實行“三權(quán)分置”制度后，該制度對我國社會經(jīng)濟的穩(wěn)定進步起到了積極的推動作用，推進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，滿足了當前農(nóng)民生存與發(fā)展的多元化層次的需要，顯著改善了農(nóng)民的生活水平。

農(nóng)村土地環(huán)境性效果各個指標基本呈現(xiàn)出波動上升的狀態(tài)。水土流失治理面積呈現(xiàn)增加趨勢，耕地總面積在幅度增加，基本保持在18億畝紅線以上，最低年份為2008年的18.25億畝，最高為2009年20.31億畝，成災面積逐年減少，這表明“三權(quán)分置”制度實行之后，顯著改善了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高了耕地資源的利用效率，促進了土地資源的合理利用，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度發(fā)展難題

1.法律方面存在困惑

目前，在現(xiàn)有的關(guān)系到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律中，均未對農(nóng)村“三權(quán)”的權(quán)利內(nèi)容進行明確界定，也未對其權(quán)能邊界進行準確劃分，具體涉及法律層面的有些問題還沒有得以解決，也沒有將制度落實到法律規(guī)范上。

對農(nóng)村集體定義的差異性，會導致農(nóng)地所有權(quán)主體不分明。對于承包權(quán)的權(quán)能，仍存在“成員權(quán)”和“物權(quán)”兩種爭論。對經(jīng)營權(quán)的權(quán)能與屬性，也存在“債權(quán)說”和“物權(quán)說”兩種觀點。“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”的分離，帶來了諸如兩者究竟是物權(quán)、債權(quán)的何種屬性和是否可抵押等新問題，引發(fā)我國學術(shù)理論界的熱議，解決梳理迫在眉睫。

2.政策方面操作兩難

基層農(nóng)村工作人員存在專業(yè)能力較弱問題。我國部分農(nóng)村的“一把手”或基層工作干部對“三權(quán)分置”制度的相關(guān)問題并沒有做到完全理解，宣傳程度也不高，導致政策落實難度大。隨著土地的開掘利用強度不斷增加，其帶有的資本本性漸漸暴露出來，導致利益關(guān)系失衡，干部和農(nóng)民乃至農(nóng)民與農(nóng)民之間存在著水火不容的糾紛，在一定程度上影響著“三權(quán)分置”制度的落實效率。

農(nóng)村農(nóng)民對相關(guān)政策的理解不足。部分農(nóng)村的農(nóng)民對土地的相關(guān)權(quán)屬問題認識不清，對“三權(quán)分置”制度的相關(guān)具體內(nèi)容并不了解，甚至有些農(nóng)民對此漠不關(guān)心，導致出現(xiàn)利益沖突問題，在一定程度上增加法律糾紛的解決力度。

配套政策與機制體系仍然存在欠缺。當遇見農(nóng)地糾紛矛盾時，解決糾紛的仲裁機構(gòu)數(shù)量少，缺少相應的社會服務(wù)化組織為農(nóng)民服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)方面，由于缺乏專業(yè)的評估機構(gòu)和人員，沒有客觀合理的評估標準，導致出現(xiàn)成本高、周期長和程序復雜等問題。承包方和第三方經(jīng)營權(quán)人的利益平衡關(guān)系解決不佳，也會對“三權(quán)分置”制度的運行效果產(chǎn)生消極影響。

3.經(jīng)濟方面面臨風險

由農(nóng)業(yè)經(jīng)營不確定性帶來的經(jīng)營風險。農(nóng)業(yè)是受自然因素的影響波動比較大的產(chǎn)業(yè)，其固有的自然風險性是亙古不變的，加上工業(yè)的迅速發(fā)展所引致的生態(tài)環(huán)境污染破壞，可能造成農(nóng)作物減產(chǎn)歉收。隨著交通條件明顯改善，農(nóng)產(chǎn)品的儲藏保鮮仍比較困難，具有很大的銷售時節(jié)性，市場風險也在慢慢增加。如果企業(yè)經(jīng)營活動不佳，出現(xiàn)利潤虧損甚至破產(chǎn)倒閉等情況，承包農(nóng)戶無法獲得租金，增加費用成本，農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)變現(xiàn)存在較大的處置風險。

由對第三方經(jīng)營者誠信缺失導致信用風險。我國農(nóng)村的信用征信體系不是很完善，由第三方經(jīng)營者誠信缺失采取的逆向選擇行為能產(chǎn)生信用風險。由于抵押人違約的機會成本很低，加上抵押融資管理機制不完備，監(jiān)督機制力度不大，可能導致失信的抵押人將銀行貸款用于非農(nóng)業(yè)方面，一旦出現(xiàn)風險，金融機構(gòu)將收不回貸款。而且，某些農(nóng)業(yè)經(jīng)營者打著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的噱頭，在套取國家相應的政策補貼、金融機構(gòu)的貸款與外來工商資本的投入后一走了之的現(xiàn)象時有發(fā)生。

由農(nóng)地資源價值損害的成本風險。土地流轉(zhuǎn)后，大多數(shù)經(jīng)營者出于利益考量會選擇種植經(jīng)濟作物，或直接改變農(nóng)地用途，抑或并不進行經(jīng)營活動，導致農(nóng)地“非糧化”與“非農(nóng)化”。我國農(nóng)村絕大部分農(nóng)地的化肥、農(nóng)藥甚至污染環(huán)境的塑料薄膜濫用成災，久而久之，會降低耕地的質(zhì)量與生產(chǎn)力，造成土地污染。經(jīng)營方若違背合同，甚至因無法支付租金而放棄耕種，承包農(nóng)戶不僅面臨著無法收回租金的風險，還面臨著將農(nóng)地恢復原貌所帶來的高額修復成本風險。

三、路徑探析

（一）完善土地法律法規(guī)體系

為保障“三權(quán)”各自發(fā)揮功能，需要制定出臺并適時修改相關(guān)法律法規(guī)，科學合理界定三權(quán)權(quán)能。要給予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押擔保等權(quán)能，實現(xiàn)其融資功能。政府還應該將各方的利益達到效用最大化，嚴格保護各方的權(quán)益，積極研究土地經(jīng)營權(quán)保障債權(quán)實現(xiàn)的適當途徑。允許農(nóng)村進行改革試點工作，結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗與實際情況，為修訂法律法規(guī)提供現(xiàn)實范本，營造良好的法律環(huán)境。

（二）加強政府對政策的引導

政府應該加快調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)村補貼政策，完備補貼方式，健全補貼機制，對經(jīng)營主體給予的定向性補助，以平衡各方利益關(guān)系。政府應該加強政策宣傳，廣泛動員農(nóng)民積極參與對“三權(quán)分置”政策要點的培訓，把重視農(nóng)民的真實意愿作為工作的出發(fā)點對其土地進行流轉(zhuǎn)，以逐漸改變農(nóng)民對“三權(quán)分置”政策的知識掌握不到位和操作把握不準確性。政府還應完善農(nóng)村社會保障體系，健全相應的配套機制建設(shè)與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嘗試將部分糾紛的解決業(yè)務(wù)委托于第三方以促進經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)主體的利益達到帕累托最優(yōu)。

（三）構(gòu)建相應的風險防范機制

政府應該健全相應的風險保證金制度，建立健全農(nóng)業(yè)保險，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，為持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供安全保障。彌補農(nóng)地產(chǎn)權(quán)評估系統(tǒng)的漏洞，需要進行多方位、多指標與多維度評價，做到客觀公正。健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的平臺，規(guī)范交易程序與步驟，做到依法辦事，合理有據(jù)。完備相應的農(nóng)地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)體系，做到全心全意為人民服務(wù)。政府應該對第三方經(jīng)營者進行嚴格審查，提高其準入門檻，強化對其的動態(tài)監(jiān)督力度。地方政府應該學習其他地方的優(yōu)秀經(jīng)驗，幫助各方進行擔保融資，方便快捷，解決其燃眉之急，并借以分散弱化風險，構(gòu)建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資風險機制。

四、總結(jié)

“三權(quán)分置”制度具有新的時代特性，是實實在在為農(nóng)民著想，是符合我國國情的好制度。雖然該制度在實施過程中仍面臨著法律理論不健全、實踐過程操作兩難與經(jīng)濟風險不確定性較大等問題，但我們相信未來在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，通過完善法律法規(guī)體系、加強政府對政策的引導與構(gòu)建風險防范機制等措施，深化農(nóng)地制度改革，我國農(nóng)民會充分享受到制度帶來的紅利，實現(xiàn)偉大復興的中國夢。

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