基于區域一體化背景下的長三角環境經濟政策優化研究

戴 潔，黃 蕾＊，胡 靜,3，錢美尹，李月寒

（1.上海市環境科學研究院，上海 200233；2.上海市生態環境局，上海 200020； 3.國家環境保護城市大氣復合污染成因與防治重點實驗室，上海 200233；4.華東師范大學，上海 200241）

引言

長三角區域聯防聯控機制歷時五年多，從大氣環境治理延伸到水環境治理，在黨中央、國務院的堅強領導下，各部委和“三省一市”（上海、江蘇、浙江、安徽）共同努力，長三角區域大氣和水污染防治協作工作取得階段性成效，區域環境質量改善明顯。2018 年11 月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上正式宣布長三角區域一體化發展上升為國家戰略[1]，長三角區域一體化發展迎來了前所未有的機遇。但從目前區域協作治理手段來看，依然以“行政管理”為主，如船舶排放控制區建設、機動車異地協同監管、太浦河水資源保護省際協作等，地區間利益平衡機制較為單一，運用市場機制、社會機制來推動區域環境一體化治理的手段尚為欠缺。環境經濟政策可直接調控經濟體的環境行為，降低或者消除其環境外部性，給予經濟體環境友好的激勵，促進環境與經濟的協調和融合[2]。長三角區域正大力推進綠色經濟發展轉型，亟需從政策制定層面開始，統一規劃、統一制定、統一實施、統一監管、統一評估，建立利益協調、合作共贏的環境經濟政策體系，攜手解決區域內共同的環境污染問題，為區域綠色發展提供長效機制和重要保障。

“十一五”以來，環境經濟政策在環保工作中日益受到重視，在籌集環保資金、調控環境行為、激勵企業減排、提升管理效率等方面日益發揮重要作用，環境經濟政策的地位在環境政策體系中不斷提升[3]。自2011 年開始，我國每年開展全國環境經濟政策評估[4]，也有學者專門針對各省市的環境經濟政策[5-9]或某項政策如綠色信貸政策[10]等進行相應評估，但總體來看，目前尚未建立起一套規范化、標準化的評估體系，且從區域層面開展的環境經濟政策研究還不多見。

1 長三角區域各省市環境經濟政策取得的進展

根據對長三角區域“三省一市”2011—2017 年發布的環境經濟政策調研情況，同時參考董戰峰等[2,11]對環境經濟政策的分類方法，本研究將環境經濟政策分為財政獎補、價格收費（稅）、生態補償、排污權交易、綠色金融、損害賠償、綜合領域等7 種類型。其中，財政獎補指公共財政用于環境治理的相關獎勵、補貼政策等；價格收費（稅）指體現市場定價和資源有償使用的相關政策，包括排污收費（稅）等；生態補償指生態受益地區向生態價值提供地區給予補償，分為橫向補償和縱向補償；排污權交易指在總量控制前提下，區域內部污染源相互交易各自的排污權指標；綠色金融包括環境信用、綠色信貸、綠色保險、綠色證券、綠色基金等；損害賠償指通過建立生態環境損害賠償制度，形成環境有價、損害擔責的相應體系；綜合領域指如節能減排資金相關政策等。

從政策數量看，各省市總體呈現良性發展態勢。“十三五”時期環境經濟政策發布數量較“十二五”時期有明顯提升，發展潛力較大，發展后勁較足。2011—2017 年，據不完全統計，長三角區域共發布環境經濟政策176 項（其中，上海占比21.59%，浙江占比34.09%，江蘇占比28.98%，安徽占比15.34%）（圖1）。“十二五”期間年均發布量為23.2 項，“十三五”期間（本研究針對“十三五”2016 年、2017 年開展研究）年均發布量為30.0項，“十三五”相比“十二五”有較大提升，其中，江蘇由6.4 項增加到9.5 項，成為年均發布量最高的省份；安徽雖然基礎稍差，但提升較快，由3.0 項上升到6.0 項，超過上海；浙江則在維持“十二五”高發布量的同時略有上升，從8.4 項上升到9.0 項；上海略有提升，從5.4 項上升到5.5項（圖2）。未來長三角區域對環境與經濟良性互動、共同提升的需求還將繼續加大，環境經濟政策在長三角區域還將發揮更大的作用。

圖1 長三角區域環境經濟政策地區分布

圖2 長三角區域環境經濟政策年均發布量對比

從政策類型看，財政獎補占絕對優勢。財政獎補、綠色金融、價格收費（稅）、排污權交易、生態補償、綜合政策以及損害賠償分別占政策總數的39.8%、17.1%、12.5%、10.8%、10.2%、6.8%以及2.8%，除財政獎補占絕對優勢外，價格收費（稅）、排污權交易、生態補償占比基本在10%～20%，分布較為均勻且多有創新，綜合政策、損害賠償占比較低（圖3、圖4）。浙江率先于2015 年建立覆蓋省、市、縣三級的污染物排放總量掛鉤財政收費制度，并將收費要求與各地污染物減排情況相結合，對促進各地環境質量改善起到了較好的推動作用。江蘇于2016 年啟動類似政策。與此同時，皖浙新安江流域生態補償、江蘇水環境質量橫向生態補償工作、浙江針對大氣和水污染物的排污權交易試點、江蘇多方聯動的環境信用體系建設均在全國范圍內走在領先，取得的先行先試經驗值得在長三角區域乃至全國推廣。

圖3 長三角區域不同類型政策發布年份對比

圖4 長三角區域環境經濟政策類型分布

從政策手段看，大氣領域突出財政獎補手段，水環境領域著重探索跨界橫向生態補償。當前，長三角區域的環境治理重點主要落在大氣、水環境治理方面。財政獎補是大氣領域的主要環境經濟手段，71.4%的財政獎補政策針對大氣。“十三五”以來對大氣污染物的治理由SO2、NOx等傳統污染物轉變為VOCs 等新型污染物，故各地政策也逐漸向電廠脫硫脫硝、清潔能源替代等向VOCs 治理補貼等轉變，如上海專門出臺VOCs 減排扶持辦法，明確VOCs 減排企業污染治理項目的補貼對象、標準及條件以及相關的補貼申領程序。而在水環境領域，生態補償這一環境經濟手段得以廣泛應用，除上海主要開展飲用水源地等縱向補償外，江、浙、皖均已開展或正在開展水環境質量橫向生態補償，并在新安江流域、太湖流域、大別山區等取得成功經驗后，逐漸在省內推廣應用。

從政策保障看，環保、財政、發改、經信等部門聯動機制已逐步形成。從我國部門職能分工來看，除了環保部門，經濟部門在環境經濟政策制定和實施中發揮了主要作用。長三角區域“三省一市”的環境經濟政策文件由單一部門出臺相對較少，很多文件均是由某一政策制定主導部門聯合相關部門來共同制定和實施的，體現了環境經濟政策在性質上屬于環境保護與經濟發展綜合協調政策類型這一特征，對環境經濟政策的制定起到了保障作用。以江蘇為例，根據《“兩減六治三提升”專項行動方案》中的《江蘇省提升環境經濟政策調控水平專項行動實施方案》，省財政廳牽頭負責“提升環境經濟政策調控水平”。

總體來看，長三角區域是我國經濟發展高水平地區，對改善環境質量、促進環境保護與經濟增長的需求相比中西部區域更大，對創新應用環境經濟政策手段的需求也更大[12]。因此，長三角區域各省市結合區域發展實際，均已基本構建一套具有地方特色的環境經濟政策體系，且在改善環境質量方面取得明顯成效。

2 長三角區域各省市環境經濟政策目前存在的問題

一是各省市進展不一，區域內部尚未形成齊頭并進的局面。上海的環境經濟政策類型較為單一，71.1%的政策集中在財政獎補領域，10.5%的政策為價格收費（稅），其余領域進展緩慢，且進入“十三五”以來年均發布量僅略有上升。江、浙的環境經濟政策發展較為均衡，且在生態補償、排污權交易等領域走在全國前列，兩省在“十二五”發展勢頭良好的基礎上，“十三五”依然保持領先。安徽雖然總體基礎較為薄弱，但“十三五”期間政策發布率有明顯提升，基本框架已經建立，且根據自身優勢大力推動具有地方特色的環境經濟政策[9]（圖5）。

圖5 長三角區域環境經濟政策發布情況

二是政策關注對象以大氣、水為主，對土壤等其他環境要素的關注較少。由于大氣、水十條發布相對較早，發布時間分別為2013 年、2015 年，而2016 年土十條才得以發布，當前長三角各省市環境經濟政策關注對象主要為大氣、水，而涉及土壤、廢棄物等的相關政策較少，存在較大提升空間。

三是推進手段以末端治理為主，源頭措施相對較少。當前環境經濟政策制定以末端治理為主，如對脫硫脫硝設施補貼、VOCs 治理設施補貼、機動車船安裝污染治理設施補貼、末端排放收費（稅）等為主，而在源頭管控等方面的政策較少。

四是政策之間尚未形成合力，財政杠桿效果有待提升。環境經濟政策本身是一項綜合性政策，需要運用稅收、財政、價格等經濟手段來調節或影響市場主體的行為。以電力行業為例，同時面臨排污權交易、碳排放權交易、發電權交易等各種綠色交易機制，這些機制之間存在一定的聯系，但在設計的過程中，又由各個主管部門分別牽頭，缺少協商配合，信息共享不足，導致發電廠等面對這些綠色交易機制難以協調推進等。政策制定者應從頂層設計開始，開展部門協商，形成政策合力，將通過較低的社會成本、財政杠桿起到較好的污染減排效果。

3 長三角區域環境經濟政策一體化面臨的挑戰和問題

當前，長三角區域環境經濟政策一體化格局尚未成熟，依然面臨不少挑戰。一方面，區域經濟發展正在逐步推進綠色轉型，但依賴大項目、重化工等傳統發展路徑推進經濟發展現象依然存在，區域層面尚未實現能源、產業、交通、城鎮化等發展重大戰略層面的緊密融合對接。上游地方政府布局產業規劃時較少考慮對下游地區的影響，大量化工、石化、造紙、印染、制藥、皮革、電鍍等高污染行業布局在行政區邊界，存在上游排污、下游取水的情況[13]。交通運輸結構方面，存在鐵路對外通道布局不完善，鐵路貨運場站布局和產業布局不匹配，鐵路和港口、公路等運輸方式銜接不緊、信息交互不暢等問題，缺少區域層面大物流體系統籌布局的頂層設計等問題。另一方面，不同地區間發展與利益問題還需統籌考慮，區域各地區間的利益協調問題日益突出，缺少靈活政策補償手段，尤其在涉及區域重大環保民生工程方面，需要區域層面共同出謀劃策，建立合作共贏的環境政策體系，在更大平臺上實現優勢互補、利益平衡。長三角區域環境經濟政策一體化存在的主要的問題如下：

一是各省市重要環境經濟政策頂層設計缺乏融合對接，環境資源要素未能有效配置。近年來，長三角區域各省市在環境經濟政策方面均有不少創新示范，如浙江是全國第一批排污權交易試點省份，自2009 年開始試點，基本建成了覆蓋省、市、縣三級的排污權有償使用和交易體系試點多年的排污權交易市場，排污權有償使用和交易累計總金額占全國三分之二以上。2013 年11 月，上海率先啟動碳排放權交易試點工作，截至2016 年6 月底，上海碳市場累計成交量達5110.8 萬t，累計成交金額6.21 億元，在全國各試點省市中位居首位，成為國內唯一一個連續三年100%完成履約的試點地區。江蘇省環保信用體系建設走在全國前列，江蘇省將企業的環保守信情況分為綠、藍、黃、紅、黑五個級別，2013 年以來，“江蘇省環保信用管理系統”每年完成污染企業環保信用自動評價22 500 多家，并與金融等其他部門形成信息共享與聯動懲戒。但總體來看，長三角區域內環境經濟政策基本都由各省市依據自身情況自主制定，且在各省市范圍內執行，未能實現跨省設計，從而影響環境要素市場的功能發揮。

二是區域環境經濟聯動政策制定較少，試點成功經驗未能在區域層面及時推廣。長三角區域層面已開展跨區域環境經濟政策制定工作，如皖浙交界的新安江流域是全國首個跨省流域生態補償機制的試點。自2012 年試點以來，已取得明顯成效，累計投入120.6 億元，完成生態保護項目134 個，新安江流域歷年均達到補償條件，總體水質保持為優，在新一輪生態補償工作中，在原先資金補償的基礎上，在產業轉移、人才培訓方面加強雙方合作，逐步推進“輸血式”補償為“造血式”補償。其橫向補償成功經驗已在區域內如浙江、安徽、江蘇省內復制推廣，但尚未能在長三角區域其他跨區域斷面加以推廣應用。

三是區域層面缺少統一基金設置，不利于環境治理協作工作公平效率開展。長三角區域中，安徽的經濟發展水平與江、浙、滬存在較大差距，2017 年，其人均GDP 僅為上海的1/3，僅為江浙的不到1/2，而與此同時，安徽省面臨長三角區域內最為嚴峻的環境質量現狀。2017 年安徽PM2.5年均濃度為56μg/m3，而江蘇為49μg/m3、浙江為39μg/m3、上海為39μg/m3。水環境質量亦是如此，2017 年，安徽有三個考核斷面劣于V 類水，江蘇有一個考核斷面劣于V 類水，浙江和上海均無。長三角區域環境質量的改善需要巨大的財政投入，對于經濟基礎相對薄弱、環境質量相對較差的安徽來說，挑戰更為明顯。從區域層面來說，缺少統一的基金設置，不利于環境治理協作工作公平效率開展。

4 優化長三角區域環境經濟政策的相關建議

4.1 深化協作機制，探索政策共商

（1）建立長三角區域環境經濟政策統一協商、統一發布制度。環境經濟政策是一項綜合政策，其制定、實施和監督通常涉及政府多個部門，如環保、經信、發改、財政、稅收等，部分政策還可能涉及金融機構、行業部門等。與此同時，由于區域政策涉及各個省份之間的利益協調，相比其他政策的出臺，其利益相關方更多、更復雜，不僅有部門間，還有省際間，應充分依托長三角大氣和水污染防治協作機制平臺，結合區域環境污染重點、難點問題，開展共同協商，探索形成合作共贏的環境經濟政策體系。在此基礎上，梳理長三角區域環境經濟政策的管理規范、發布機構和發布程序，研究建立長三角環境經濟政策統一發布工作機制。

（2）厘清中央與地方之間的財權和事權。根據環境保護的外溢性特點，將全國性、跨區域的環境保護作為中央事權，對于區域性的環境保護，中央應承擔和分擔一定的支出責任[14]。如在跨區域生態補償、區域環保基金設立等工作中，中央層面作為事權的承擔者，在財權方面也應有所承擔，同時協助區域層面積極推進。

（3）推進城市間的跨地區合作發展機制。在現有省級層面的合作機制基礎上，考慮到長三角區域城市間的發展不均衡，可逐步形成城市聯盟，開展城市對話、協商機制。在區域環境經濟政策的運用過程中，試點因城施策，部分政策可先在社會經濟發展水平相對較好的地區進行跨區域推廣，如上海、蘇錫常寧、杭嘉湖甬紹、合肥都市圈等，再逐步向全區域推廣等。

4.2 開展區域試點，形成政策共贏

（1）設置區域引導性環境保護基金。區域應有統一的資金主體，按照“共同而有區別”的原則，由中央財政資金引導，“三省一市”共同出資，或由“三省一市”和社會資本共同發起區域綠色發展基金。基金采用市場模式運作，可參考借鑒江蘇省生態環保發展基金等運作方式。基金一方面可用于區域內重點工作的開展，如大氣污染防治、水污染防治、土壤修復等；另一方面可用于對欠發達地區的生態補償、環境信用優秀企業的獎勵等，還可探索建立地區環境質量考核與環境保護專項基金掛鉤機制。

（2）探索區域水環境多元化生態補償工作。一是以飲用水水源保障為重點，復制推廣新安江跨省流域生態補償先進經驗，如在上游來水水體流量大且具備重要飲用水功能及生態服務價值的太浦河（跨界上海—江蘇—浙江）開展跨省界生態補償試點，推動長三角開發地區、受益地區與保護地區健全橫向生態補償和污染賠償機制。二是逐步在跨省市臨界水域全面推廣橫向生態補償機制，在斷面水質目標雙向考核制度的基礎上，探索建立污染賠償、受益補償相關機制。三是在上述工作的基礎上，推動相鄰省市簽訂跨界水體水污染聯防聯控合作協議，同時推動區域內的生態補償以項目補償、政策補償、智力補償等形式展開，探索“輸血”和“造血”相結合的多元綜合補償機制。待水環境生態補償機制進展順利后，可考慮建立大氣環境生態補償機制。

（3）建立區域大氣污染物排污交易制度。一是在現有地方性排污權（及碳排放）交易實踐基礎上，依托排污許可證核發工作，明確統一核發規則，整合構建區域主要大氣污染物排污交易市場。二是抓住主要大氣污染物，重點聚焦跨區域交易機制的建立。建議以重點工業行業二氧化硫和氮氧化物等主要大氣污染物排放控制為突破口，探索建立區域排污交易實施機制。三是完善制度建設，形成可復制、可推廣經驗模式，待相關監測、核算基礎成熟后，再逐步將排污交易由二氧化硫和氮氧化物推廣至VOCs、顆粒物，并由氣及水[15]。

（4）推進區域環境信用評價全過程管理。在現有針對長三角區域工業企業環境信用聯合懲戒的基礎上，逐步將范圍擴大到機動車、環保第三方治理機構、環保從業人員等方面。具體實施過程可由末端管理（環境信用聯合懲戒）到過程控制（污染排放信息共享）再到源頭統籌（產業準入統一要求），循序漸進，實施“三步走”。先從評價結果著手，對評價結果實行信息公開共享，并實施聯合懲戒；逐步統一評價過程相關要求，包括評價體系、信用修復要求等；待時機成熟后，全面實現企業的污染源管理數據對接，為環境信用評價、環境績效管理、區域環境準入等提供數據支撐，并與綠色金融實施對接。

4.3 建立保障體系，加快政策共享

（1）建立有利于環境經濟政策的法制環境。針對目前區域內開展較好的生態補償、排污權交易、綠色信貸等工作，開展統一篩選，對于實施效果較好并擬在區域內推廣的環境經濟政策，積極爭取將其納入立法程序，為后續在區域層面的推廣奠定堅實的法律基礎。

（2）探索區域環境經濟政策（數據）共享機制。在現有區域大氣、水相關污染數據共享機制的基礎上，探索建立長三角環境經濟政策數據庫網絡平臺，并定期更新區域政策，實現區域內部共享。同時對于區域內實施效果較好的政策，通過跟蹤評估，相關研究成果向區域內各省市政府抄送，并組織開展交流會或研討會，分享政策制定和有效執行的經驗，及時在區域內復制推廣。

（3）組建長三角區域環境經濟專家咨詢委員會。在生態環境部的支持下，依托“三省一市”的高校、研究所以及金融機構等技術力量，在新成立的“長三角區域生態環境協作專家委員會”下分設環境經濟專家咨詢委員會，參與區域環境經濟政策的研究、制定、出臺、評估等全生命周期，持續推進長三角區域環境經濟政策水平的提升。