中國水污染防治4 0 年回顧與展望

徐 敏，張 濤，王 東，趙 越，謝陽村，馬樂寬＊

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

1972 年北京市官廳水庫環(huán)境污染綜合治理行動是我國在國家層面實施最早的流域水污染防治的標志性事件，自此我國開始探索有特色的中國水環(huán)境保護道路。尤其是“九五”時期依據《水污染防治法》重點流域水污染防治規(guī)劃制度實施大規(guī)模治水后，1995—2017 年全國地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例從27.4%上升到67.9%；劣Ⅴ類斷面比例從36.5%下降到8.3%。隨著我國社會經濟持續(xù)快速發(fā)展，我國流域水污染防治思路、目標和路線等也不斷發(fā)生變化，總結過去、展望未來，將有助于未來我國水污染防治體系的構建和優(yōu)化。

1 我國水污染防治發(fā)展回顧

1.1 1995 年前以點源為主的水污染防治階段

改革開放初期是我國構建水環(huán)境管理體系的重要時期，涉水的環(huán)境保護法律法規(guī)、標準和政策制度等管理性文件在20 世紀八九十年代相繼出臺[1,2]，包括《水污染防治法》《水污染防治法實施細則》 《地面水環(huán)境質量標準》 （GB3838—83）、《污水綜合排放標準》（GB8978—88）、《農田灌溉水質標準》（GB5084—85）、《漁業(yè)水質標準》（GB11607—89）、《地下水質量標準》（GB/T14848—93）、《景觀娛樂用水標準》（GB12941—91）等法律法規(guī)文件。1989 年第三次全國環(huán)境保護會議強調了要向環(huán)境污染宣戰(zhàn)、要加強制度建設，這次會議的一個具體貢獻是確定了“三大政策”和“八項制度”[1-3]，把環(huán)境保護工作推上了一個新的階段。

總體上全國水環(huán)境質量狀況經歷了從中華人民共和國成立初期基本清潔、20 世紀80 年代局部惡化、90 年代全面惡化的變化過程，“有河皆污，有水皆臟”是90 年代初期我國水環(huán)境狀況的真實寫照。雖然我國政府已經意識到我國工業(yè)化過程中希望能避免“先污染后治理”的過程，環(huán)境保護工作在經濟社會發(fā)展中的地位逐漸受到重視，但還缺乏正確處理經濟建設和環(huán)境保護關系的經驗，重點是強調了要依法采取有效措施防治工業(yè)污染。1984 年開展歷時兩年半的全國工業(yè)污染源調查，限期治理、產業(yè)政策實施、重點污染源整治等工作取得了進展[2]，但在國家層面沒有充分重視城鎮(zhèn)生活污染和流域、區(qū)域的水環(huán)境問題。總體上，這個階段以單純治理工業(yè)污染為主，要求工礦企業(yè)實施達標排放，但同時我國環(huán)境監(jiān)管能力較弱，工礦企業(yè)達標情況并不樂觀。

1.2 大規(guī)模治水的四期（“九五”至“十二五”時期）重點流域治污階段

1.2.1 “三河三湖”水污染防治“九五”計劃

20 世紀90 年代，我國掀起了新一輪的大規(guī)模經濟建設，重化工項目沿河沿江布局和發(fā)展對水環(huán)境造成的壓力不斷加大，1994 年淮河再次爆發(fā)污染事故，流域水質已經從局部河段變差向全流域惡化發(fā)展，決定了我國必須在流域層面開展大規(guī)模治水的歷史階段。重點流域水污染防治規(guī)劃制度首次在1996 年修正的《中華人民共和國水污染防治法》中予以明確，淮河、海河、遼河（簡稱“三河”）、太湖、巢湖、滇池（簡稱“三湖”）在《國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠景目標綱要》中被確定為國家的重點流域，也就是當時“33211”重點防治工程，自此大規(guī)模的流域治污工作全面展開。同時，提出環(huán)境質量管理目標責任制和推進“一控雙達標”，即污染物排放總量控制、工業(yè)污染源達標排放、空氣和地表水環(huán)境質量按功能區(qū)達標。

“三河三湖”“九五”計劃制定了近期2000 年和遠期2010 年的分期目標[4]。以化學需氧量、總氮、總磷（“三湖”）作為污染物總量控制指標，總量控制目標值的確定采用具有超前于當時歷史階段的容量總量思路，依據流域水質目標，反推區(qū)域最大允許排污總量后，再確定總量控制目標值并將其分解到各省和各控制單元。“九五”計劃提出了2000 年“淮河、太湖要實現水體變清，海河、遼河、滇池和巢湖的地表水水質應有明顯改善”的水質目標，如淮河流域篩選了82 個水質斷面，用于評估省、市、縣水污染治理任務的完成情況。此外，按照“質量—總量—項目—投資”“四位一體”思路，確定納入計劃的治理項目及投資。

國務院于1996 年批復實施淮河流域“九五”計劃，這是批復最早的流域水污染防治計劃，其他流域水污染防治計劃分別于1998 年（太湖、巢湖、滇池）和1999 年（海河、遼河）批復①以后所稱計劃（規(guī)劃）均指重點流域水污染防治專項計劃（規(guī)劃）。。由于“九五”計劃目標偏樂觀、可達性論證不足，且計劃實施時間僅2～3 年，“九五”計劃目標在2000 年未能如期實現。

1.2.2 “三河三湖”、三峽庫區(qū)及其上游等流域水污染防治“十五”計劃

“九五”計劃的目標年是2000 年，但由于國務院批復時間晚，“十五”計劃決定繼續(xù)推進實施“九五”計劃。按照“九五”計劃治污思路，弱化容量總量、采用目標總量控制方法，確定污染物入河總量控制目標。與“九五”計劃不同的是，淮河和太湖流域適當調整了流域規(guī)劃范圍，并增加了控制單元和水質目標斷面的數量；并決定“十五”期間優(yōu)先實施“九五”項目，同時根據當時流域區(qū)域水環(huán)境狀況做了補充，將部分項目納入“十五”計劃[4]。

1.2.3 “三河三湖”、三峽庫區(qū)及其上游、松花江、黃河中上游等流域水污染防治“十一五”規(guī)劃

“九五”“十五”兩期計劃實施后，全國地表水水質有所改善，全國Ⅰ～Ⅲ類比例和劣Ⅴ類比例呈穩(wěn)中向好的趨勢。但根據“九五”和“十五”計劃的實施情況評估發(fā)現：兩期計劃的水質目標過于超前、對水污染狀況的治理難度評估不足。為此，“十一五”規(guī)劃（“十一五”起，由“計劃”修改為“規(guī)劃”）強調了規(guī)劃目標指標的可達性，分析規(guī)劃基準年的排污狀況和基數，并加強2006—2010 年污染物新增量的預測，宏觀測算規(guī)劃實施所需的污染治理投資。總體上，“十一五”規(guī)劃提出了要基于技術經濟可行的流域水質提升需求，制定“十一五”可達的總量控制目標和水質目標，力爭在規(guī)劃的5 年期內完成有限目標，優(yōu)先解決集中式飲用水水源地、跨省界水體、城市重點水體等突出環(huán)境問題。

與“九五”“十五”計劃最大的不同是，“十一五”規(guī)劃首次明確了“五到省”原則，即“規(guī)劃到省、任務到省、目標到省、項目到省、責任到省”，依據《水污染防治法》“地方政府對當地水環(huán)境質量負責”，突出水污染防治地方政府責任，中央政府進行宏觀指導，重點保障飲用水水源地水質安全，實施跨省界水質考核和協調解決跨省界糾紛問題[5]。1.2.4 重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃

“十二五”期間，國家和廣大人民群眾對環(huán)境保護的要求和需求越來越高。2011 年第七次全國環(huán)境保護大會提出了“著力解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題”要求。2012 年全國污染防治工作會議提出的“由粗放型向精細化管理模式轉變、由總量控制為主向全面改善環(huán)境質量轉變”思路直接推進了“十二五”規(guī)劃在精細化管理方面的突破。“九五”“十五”控制單元的分區(qū)體系在“十二五”規(guī)劃中有了進一步的深化演變，即對8 個重點流域建立了流域—控制區(qū)—控制單元的三級分區(qū)體系，把控制單元作為“總量—質量—項目—投資”“四位一體”制定治理方案“落地”的基本單元，先分優(yōu)先、一般兩類控制單元，優(yōu)先單元再分水質改善、生態(tài)保護和污染控制三種類型實施控制單元的分級、分類管理[6,7]。

與前三期規(guī)劃（計劃）不同的是：“十二五”采用的是水污染物總量控制和環(huán)境質量改善雙約束的規(guī)劃目標指標體系，在全國層面實施總量控制目標考核、重點流域層面實施規(guī)劃水質目標完成情況和規(guī)劃項目實施進展情況的考核；確定了飲用水安全保障、工業(yè)污染治理、城鎮(zhèn)生活污染治理、環(huán)境綜合整治、生態(tài)恢復和風險防范等六方面的規(guī)劃任務、骨干工程項目6007 個，估算投資3460 億元。

1.3 “水十條”實施后的系統治污階段

1.3.1 水污染防治行動計劃

黨的十八大后，依據全面深化改革、全面依法治國的重要戰(zhàn)略部署和落實環(huán)境保護法要求，2015 年國務院印發(fā)實施《水污染防治行動計劃》（以下稱“水十條”），使水污染治理實現了歷史性和轉折性變化，其最大亮點是系統推進水污染防治、水生態(tài)保護和水資源管理，即“三水”統籌的水環(huán)境管理體系，為健全污染防治新機制做了有亮點、有突破的探索[8,9]。

“水十條”尊重客觀規(guī)律，以質量改善為核心，統籌控制排污、促進轉型、節(jié)約資源等任務，堅持節(jié)水即減污，污染總量減排與增加水量、生態(tài)擴容并重，污染物排放總量是分子，水量是分母，“分子、分母”兩手都要發(fā)力；統籌地表與地下、陸地與海洋、大江大河與小溝小叉，強調水質、水量、水生態(tài)一體化綜合管理，協同推進水污染防治、水資源管理和水生態(tài)保護，實施系統治理。

“水十條”設置了10 條35 款76 段，每項工作都明確了責任單位和部門。“水十條”前三條分別為控制排放、推動轉型升級和節(jié)約水資源，堅持污染減排和生態(tài)擴容“兩手抓”，體現系統治水；第四至六條分別為科技支撐、市場驅動、嚴格執(zhí)法等三方面的舉措，提升防治能力；第七至八條以環(huán)境質量目標管理、排污許可、總量控制等強化水環(huán)境管理制度建設，全力保障水生態(tài)環(huán)境安全，以飲用水安全保障、“好水”保護、黑臭水體治理、海洋環(huán)境保護、水和濕地生態(tài)系統等為重點，著力提升民眾生活質量；最后兩條分別落實政府、企業(yè)和社會等三大主體的責任義務。

1.3.2 重點流域水污染防治“十三五”規(guī)劃

“水十條”是當前和今后一段時期的綱領性文件，為落實“水十條”關于七大重點流域和浙閩片河流、西南諸河、西北諸河等水質保護的要求，2017 年10 月，原環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部聯合印發(fā)《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020 年）》，該規(guī)劃的定位是落實和推進“水十條”的實施[10,11]。

與往期規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃具有以下幾方面的特點：一是深化、細化“水十條”相關要求，依據“水十條”第二十九款“逐年確定分流域的年度目標”和水質“只能更好、不能變壞”等要求和原則，確定全國1940個斷面作為評價、考核斷面，與31 個省級人民政府簽訂水污染防治目標責任書。二是“十三五”規(guī)劃范圍第一次覆蓋全國國土面積，流域邊界與水利部門的全國十大水資源一級區(qū)邊界銜接。三是流域分區(qū)管理體系進一步深化細化，在“十二五”規(guī)劃以縣級行政區(qū)為基本單元的基礎上，“十三五”規(guī)劃進一步精確到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)為基本單元，將全國劃分為1784 個控制單元，并與1940 個考核斷面建立一一對應關系。四是規(guī)劃項目實施動態(tài)管理，規(guī)劃文本中不再具體列出項目清單，由各地根據水環(huán)境質量改善需求，自主、及時實施中央和省級水污染防治項目儲備庫中的項目。

2 我國流域水污染防治工作特點

2.1 逐步擴大的重點流域范圍

水污染嚴重、水環(huán)境敏感、水污染突發(fā)事件是“九五”至“十二五”時期我國確定國家重點流域的主要依據，重點流域個數和覆蓋的國土面積不斷增加。“九五”時期僅有“三河三湖”6 個，“十五”時期增加了三峽庫區(qū)及其上游流域共有7 個，“十一五”時期增加了丹江口庫區(qū)及上游、松花江和黃河中上游流域共有10 個，其中太湖流域由國家發(fā)展改革委主持編制[12]。“十二五”時期與“十一五”時期相同，也是10 個重點流域，其中太湖流域和丹江口庫區(qū)及上游流域分別由國家發(fā)展改革委和國務院南水北調辦公室牽頭另行編制確定。但是，到“十三五”時期，規(guī)劃范圍第一次覆蓋全國十大水資源一級區(qū)，“十二五”規(guī)劃的太湖、巢湖、滇池、三峽庫區(qū)及其上游、丹江口庫區(qū)及上游、長江中下游等流域按照匯水關系統一列入長江流域，黃河、松花江、淮河、遼河、海河等流域邊界與水資源一級區(qū)銜接，流域范圍邊界略有增加或調整。

2.2 “四位一體”的治污總體思路

“質量—總量—項目—投資”“四位一體”技術路線一直是重點流域五期規(guī)劃（計劃）的治污思路。在各期規(guī)劃（計劃）文本中，“質量”表現為列入規(guī)劃（計劃）中的規(guī)劃斷面并對斷面設置水質目標；“總量”表現為流域總量控制目標并分解到相關省份；“項目”是為落實規(guī)劃目標和任務而設置各種類型的水污染防治項目，不同階段水污染防治項目的類型有不同的側重；“投資”是實施各種治理項目所需投入的資金。以淮河流域為例，“質量—總量—項目—投資”“四位一體”分析如表1 所示。雖然“十三五”規(guī)劃未明確給出總量控制目標和規(guī)劃項目列表，但在實際水環(huán)境管理中，未完成《水污染防治目標責任書》規(guī)定的地表水優(yōu)良比例和劣V 類斷面比例的省份，對總量控制目標實施考核；規(guī)劃項目建立中央和省級項目庫，由各地自主實施[13]。

表1 淮河流域“五期”規(guī)劃（計劃）的質量—總量—項目—投資分析

2.3 分級保護的流域水質目標

優(yōu)先保護高功能水體和水質良好水體、限期改善污染嚴重水體水質、逐步恢復水體使用功能，是各個五年規(guī)劃（計劃）水質目標確定的重要經驗[14]。

優(yōu)先保護高功能水體和水質良好水體，其核心是飲用水源保護和Ⅰ～Ⅲ類優(yōu)良水體。高功能水體高要求保護，各個五年計劃（規(guī)劃）無一例外都將飲用水源保護作為重中之重確定水質目標，如“加強飲用水水源地環(huán)境監(jiān)管、讓人民喝上干凈的水”是松花江“十一五”規(guī)劃的第一要務，將35 個集中式飲用水水源地列為規(guī)劃的水質目標；南水北調東線和中線、三峽庫區(qū)以國家戰(zhàn)略性飲用水源的高功能目標采取嚴格的措施強化保護。“水十條”抓兩頭、帶中間，明確到2020 年七大重點流域Ⅰ～Ⅲ類斷面比例總體達到70%以上。

限期改善污染嚴重水體水質。經過“九五”至“十二五”四期重點流域大規(guī)模治污，海河流域由重度污染改善為中度污染，淮河、遼河流域由重度污染改善為輕度污染，太湖湖體、巢湖湖體由中度富營養(yǎng)改善為輕度富營養(yǎng)，滇池由重度富營養(yǎng)改善為中度富營養(yǎng)。要實現2035 年的美麗中國目標還需要繼續(xù)加大污染減排力度和提升水質。

逐步恢復流域總體使用功能。發(fā)達國家經驗表明，水環(huán)境治理是一個長期的過程。萊茵河從1970 年左右開始治理，2000 年恢復到了1900 年水平；琵琶湖經歷兩個階段約35 年（第一階段“琵琶湖綜合開發(fā)計劃”和第二階段“琵琶湖綜合保全整備計劃”）的治理，將水體水質由1972 年的Ⅲ～Ⅳ類恢復到21 世紀初的Ⅱ類水平。2017 年我國1940個國控地表水斷面中劣Ⅴ類161 個，占8.3%；相比1998 年劣V 類斷面比例下降25.6 個百分點，由此推斷要消除喪失使用功能的水體在我國還需要一段時間。

2.4 分區(qū)控制的流域管理體系

流域分區(qū)管理是美國、歐洲等流域治理的主要經驗和做法，我國自“九五”計劃開始就建立起了控制單元分區(qū)管理體系。例如，海河“九五”計劃依據水系特征分為9個規(guī)劃區(qū)，再按自然匯流特征和城市化及工業(yè)化區(qū)域、對應敏感保護目標劃分為39 個水污染控制區(qū)，最后按水環(huán)境特征和城鎮(zhèn)排水口分布及行政區(qū)界來劃分水污染控制單元，全流域共劃分為137 個控制單元，并確定180 個控制 斷面。

“十五”計劃結合實際管理需求進一步完善了“九五”分區(qū)體系。淮河流域“十五”計劃根據江蘇、山東在南水北調東線工程治污需求，將控制單元由“九五”計劃的100個調整為111 個；海河流域由137 個控制單元調整為144 個。在制定規(guī)劃方案時，以控制單元為空間載體，確定化學需氧量和氨氮的排污總量和入河總量，并由此制定水質目標和總量控制目標。

“十二五”規(guī)劃在8 個流域全面建立流域—控制區(qū)—控制單元三級分區(qū)體系，根據水資源分區(qū)、自然匯流特征和行政區(qū)界，以縣級行政區(qū)為基本單元，劃分了37 個控制區(qū)、315 個控制單元。依據各控制單元污染狀況、質量改善需求和風險水平，確定118 個優(yōu)先控制單元，分水質維護型、水質改善型和風險防范型三種類型實施分類指導，有針對性地制定控源減污、生態(tài)修復、風險防范等措施。

“十三五”規(guī)劃流域、水生態(tài)控制區(qū)、水環(huán)境控制單元的三級分區(qū)第一次形成覆蓋全國國土面積，共劃分341 個水生態(tài)控制區(qū)、1784 個控制單元，其中包括580 個優(yōu)先控制單元和1204 個一般控制單元，因地制宜地采取水污染物排放控制、水資源配置、水生態(tài)保護等措施。與“十二五”規(guī)劃相比，控制單元總個數約增加了4 倍，流域分區(qū)、分級、分類的針對性管控措施進一步強化，精細化管理水平進一步提升[15]。

2.5 逐步完善的指標考核體系

隨著規(guī)劃編制和實施管理體系的完善，規(guī)劃實施情況的考核體系也逐步趨于完善。“九五”是我國重點流域規(guī)劃編制與實施的探索時期，對規(guī)劃的實施還沒有引起足夠的重視，在“十五”計劃編制時也沒有對“九五”實施情況進行客觀評估和總結。“十五”末原國家環(huán)保總局評估“十五”計劃項目實施進展和資金完成情況，評估結果被納入各流域水污染防治“十一五”規(guī)劃文本。

對各省級行政區(qū)的重點流域專項規(guī)劃實施情況的評估與考核工作首先在淮河流域試行實施。2005 年原國家環(huán)保總局印發(fā)了《淮河流域水污染防治工作目標責任書執(zhí)行情況評估辦法（試行）》和《淮河流域水污染防治工作目標責任書評估指標解釋（試行）》。2006 年對淮河“十五”計劃實施情況進行了總結評估，并在之后的3 年連續(xù)開展年度評估，加速推進了流域規(guī)劃的落實。

基于對“十五”期間淮河評估經驗，“十一五”規(guī)劃中明確提出“實行年度評估制度……2010 年進行評估與考核”。2009 年國務院印發(fā)《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕38 號），同年環(huán)境保護部印發(fā)《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核指標解釋（試行）》（環(huán)辦函〔2009〕445 號），標志著重點流域規(guī)劃實施情況的評估與考核工作進入制度化階段。

“十一五”時期考核高錳酸鹽指數和化學需氧量指標，淮河增加氨氮、“三湖”增加總氮、總磷指標；受當時監(jiān)測能力的限制，《地表水環(huán)境質量標準》表1 中的其他指標不予以考核。“十二五”時期依據《地表水環(huán)境質量評價辦法》（環(huán)辦〔2011〕22 號），考核《地表水環(huán)境質量標準》表1 中除水溫、總氮、糞大腸菌群以外的21 項指標，關注水環(huán)境質量的全面改善。15 年間考核斷面數量逐步增加，“十一五”期間157 個，“十二五”期間423 個，“十三五”期間增加到1940 個。

尤其是“水十條”實施后，“十三五”時期建立了質量優(yōu)先與兼顧任務相結合的考核體系。2016 年12 月，原環(huán)境保護部聯合10 部委印發(fā)《水污染防治行動計劃實施情況考核規(guī)定（試行）》，確立了以水環(huán)境質量改善為核心、兼顧重點工作的考核思路。由原環(huán)境保護部統一協調和負責組織實施，按照“誰牽頭、誰考核、誰報告”原則和“一崗雙責”要求，明確各牽頭部門負責牽頭任務的考核，并由原環(huán)境保護部匯總作出綜合考核結果[16]。其中，水環(huán)境主要指標包括地表水Ⅰ～Ⅲ類斷面比例和劣Ⅴ類水體控制比例、地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體控制比例、地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優(yōu)于Ⅲ類比例、地下水質量極差控制比例、近岸海域水質一、二類比例等五個方面。水污染防治重點任務對“水十條”所有可以量化的目標進行了篩選，重點選擇了對水環(huán)境質量改善效果顯著的任務措施，包括水資源、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、船舶港口、農業(yè)農村、水生態(tài)環(huán)境、科技支撐、各方責任等8 項指標20 款。對各省進行考核綜合評分時，首先以水環(huán)境主要指標的評分結果劃分等級（優(yōu)秀、良好、合格、不合格）；然后以任務評分進行校核，任務評分大于60 分（含），水環(huán)境主要指標評分等級即為綜合考核結果；任務評分小于60 分，水環(huán)境主要指標評分等級降一檔作為綜合考核 結果。

改革開放40 年來，我國重點流域水環(huán)境保護工作的關注對象從單純減污治污向社會—經濟—資源—環(huán)境的全面統籌和系統治理轉變，從治污為本向以人為本、生態(tài)優(yōu)先轉變。污染防治思路從重視點源污染治理向流域區(qū)域環(huán)境綜合整治發(fā)展，從側重末端控制向管理減排、結構減排和中、前端的全過程控制發(fā)展，從分散的點源治理向污染物集中控制與分散治理相結合轉變。責任落實方面，越來越強調環(huán)境目標責任制，從以前的“有總量、無控制”“有目標、不達標”向一崗雙責、黨政同責、企業(yè)擔責轉變。

3 面臨的機遇與挑戰(zhàn)

3.1 機遇

3.1.1 習近平生態(tài)文明思想為美麗中國水環(huán)境構建指明了方向

黨的十八大確立了“五位一體”總體布局，隨著生態(tài)文明體制改革方案的出臺，生態(tài)環(huán)境保護力度明顯加大，生態(tài)文明逐步成為各級黨政領導干部和全社會成員普遍理解和接受的意識。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題”，不僅把生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設與黨的使命宗旨直接相連，而且把它們提升到了非常高的政治高度。以習近平生態(tài)文明思想作為統領，集聚全社會的力量推動生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作是到2035 年建成美麗中國的重大機遇[17]。

3.1.2 生態(tài)環(huán)境管理體制改革為水生態(tài)環(huán)境保護確立了新邊界

生態(tài)環(huán)境部的設立是環(huán)境保護體制機制的一項重大變革，解決了部門職責交叉的問題。在水生態(tài)環(huán)境保護領域實現了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村統一監(jiān)管的“四個打通”，破解了“九龍治水”的局面，為完善水生態(tài)環(huán)境管理體制機制、打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)提供了重要機遇。

3.2 挑戰(zhàn)

3.2.1 歷史欠賬問題整治進入攻堅期

我國用近40 年時間追趕發(fā)達國家的工業(yè)化城市化進程，當前的生態(tài)環(huán)境問題是發(fā)達國家200 多年工業(yè)化進程中出現問題的集中凸顯，處理起來難度很大。當前我國經濟增長與發(fā)展方式粗放，工業(yè)源與農業(yè)源污染未得到有效控制，城鎮(zhèn)污水收集和處理設施短板明顯，以國控斷面劣V 類水體、城市黑臭水體、水源地等為代表的突出環(huán)境問題整治面臨嚴峻挑戰(zhàn)。參照發(fā)達國家萊茵河、琵琶湖等治理進程，發(fā)達國家用了30～35 年的時間水質狀況才有較大幅度改善，我國部分污染嚴重的水體，如京津冀地區(qū)（海河流域）水環(huán)境質量實現根本好轉，治理時間可能需要30～35 年。

3.2.2 經濟社會發(fā)展對水資源訴求不斷增加

我國水生態(tài)環(huán)境壓力仍然處于高位，水生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻，經濟和人口增長、快速的城市化給有限的水資源帶來巨大壓力。從發(fā)展階段看，盡管經濟增速下降了，在2035 年之后維持在3%、4%左右的增長速度，到2035 年人均GDP 達到2.4 萬～2.7 萬美元，經濟規(guī)模成為世界第一。我國城鎮(zhèn)化率達到70%，按照水資源規(guī)劃，用水總量到2030 年將控制在7000 億t 以內，用水總量增速逐步下降，用水效率加速提升，但水資源消耗與環(huán)境承載不足的矛盾依然突出。

3.2.3 水安全風險還在不斷累積

高質量發(fā)展是新時代的主題，而改善水環(huán)境質量，實現綠色可持續(xù)發(fā)展，是高耗水、高污染行業(yè)高質量發(fā)展的要義。比如，長江流域沿江集中了眾多重化工企業(yè)，對水源地安全的風險隱患短期內難以解決。從長遠來看，工業(yè)制造業(yè)仍將是我國經濟的重要支撐，石油、化工、制藥、冶煉等行業(yè)對水環(huán)境安全的風險仍長期存在。此外，近年來我國部分流域已出現一些新型污染物（如持久性有機污染物、抗生素、微塑料、內分泌干擾物等），這些污染物在環(huán)境中難以降解，具有累積性，缺乏有效的管控措施，對健康風險是潛在隱患。

3.2.4 公眾對良好水生態(tài)環(huán)境產品的需求日益提高

隨著公眾對生態(tài)產品需求的增加，公眾對解決身邊的環(huán)境問題提出了更高的要求，水生態(tài)環(huán)境改善則是首當其沖的挑戰(zhàn)。習近平總書記強調，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。積極回應人民群眾所想、所盼、所急，重點解決飲水安全、消除污染嚴重水體等突出水環(huán)境問題，加快改善水生態(tài)環(huán)境質量，提供更多優(yōu)質水生態(tài)產品，是未來水環(huán)境保護工作的重點。

4 未來建議展望

4.1 研究美麗中國水生態(tài)環(huán)境目標指標體系

黨的十九大明確了“到2035 年基本實現現代化，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的奮斗目標。面向美麗中國建設目標要求，習近平總書記曾經強調“不能一邊宣布全面建成小康社會、美麗中國，一邊生態(tài)環(huán)境質量仍然很差”。以“魚翔淺底”為美好愿景，有必要研究美麗中國在水生態(tài)環(huán)境領域的內涵。建議從水環(huán)境（水質）、水資源（生態(tài)流量）、水生態(tài)和水安全等角度，研究制定可監(jiān)測、可統計和可考核的目標指標體系，其中相關領域指標適當向新型污染物、水生生物多樣性、水環(huán)境風險指數等方面延伸，力爭為人民提供更多優(yōu)質生態(tài)產品和服務[17]。

4.2 建立以流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)為基礎的空間管控體系

按照生態(tài)環(huán)境部“三定”職能要求，以現行的水功能區(qū)和控制單元為基礎，銜接整合水（環(huán)境）功能區(qū)、海洋功能區(qū)與控制單元，確定水（環(huán)境）功能區(qū)監(jiān)測斷面和控制斷面的水質目標，整合形成一套水生態(tài)環(huán)境管理分區(qū)體系，強化水生態(tài)環(huán)境的空間管控。近期重點做好水（環(huán)境）功能區(qū)與控制單元的對接，在空間上首先對接國家級4493個重要水功能區(qū)與1784 個控制單元的對應關系，形成統一的空間邊界，然后對接水功能區(qū)目標與1940 個國控斷面目標。近期以“水十條”水質目標為主，遠期以水功能區(qū)目標為參考，統一各控制單元水生態(tài)環(huán)境管理目標。此外，根據水域水質保護需要，建議出臺河湖生態(tài)緩沖帶劃定技術指南，劃定河湖生態(tài)緩沖帶。

4.3 落實“山水林田湖草”系統治理理念

一是堅持污染減排與生態(tài)擴容“兩手發(fā)力”，實施系統治理。目前最為薄弱的環(huán)節(jié)是水資源、水環(huán)境、水生態(tài)“三水”統籌，要發(fā)揮水資源為水生態(tài)環(huán)境質量改善的基礎性作用。建議在“十三五”黃河、淮河生態(tài)流量試點基礎上，研究制定生態(tài)流量確定方法和保障機制，將生態(tài)流量保障推廣至全國。二是加強陸海統籌生態(tài)環(huán)境管理和治理體系研究，強化陸域和海域的協調聯動。包括：研究修訂陸海環(huán)境功能區(qū)劃等相關技術標準文件；推進海水和地表水環(huán)境標準銜接，著重研究氮磷等指標的相互轉化關系；強化陸域生態(tài)保護和污染控制，實行近岸海域總氮污染物排放總量控制；統籌陸海環(huán)境風險源，完善面向常規(guī)污染物和新型污染物的環(huán)境風險防控和污染治理體 系等。

4.4 健全政府、企業(yè)、公眾責任落實機制

明確和落實政府、企業(yè)和公眾的各方責任。一是強化地方政府環(huán)保履責。依據《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》、“河長制”等文件精神，引導各級黨委政府及其相關部門依法依規(guī)履責[18]。督促地方黨委政府建立資源環(huán)境承載監(jiān)測預警的調控機制，制定限制性政策，明確水資源和水環(huán)境的管控、環(huán)境管控、生態(tài)管控等措施。依據《領導干部自然資源資產離任審計暫行規(guī)定》，客觀評價有關領導干部任職期間履行生態(tài)環(huán)境保護責任情況。二是依法落實企業(yè)治污主體責任。明確企事業(yè)單位達標排放、風險防范、自行監(jiān)測、信息公開等法律義務，企事業(yè)單位要切實承擔治污責任。三是引導公眾轉變生活方式。以生態(tài)文明觀引導公眾轉變生活價值觀念，推進衣、食、住、行、游等領域綠色化，提倡勤儉節(jié)約的低碳生活方式。培育生態(tài)環(huán)境文化，定期舉辦“綠色生活”“綠色消費”文化宣傳活動，提升公眾生態(tài)文明意識和 素養(yǎng)。