論必須強化建筑市場招投標管理

楊勇

一、招標投標制度的發展

1.產生的歷史背景

招標投標最早起源于英國，是隨著“公共采購”或“集中采購”的手段而出現，以后逐漸推廣應用于工程承包，貨物買賣、勞務等許多領域。招標投標制度作為一種成熟的交易方式已經在相當多的國家和國際組織中得到立法推行。

在我國，黨的十一屆三中全會以后，國家實行改革開放政策，招標投標才得以應運而生。我國從80年代初期在建筑市場開始實行工程建設招標投標制度，它是建筑業管理體制和經營方式的一項重大改革，它運用市場競爭機制，樹立公平、公開、公正的實施原則，由發包單位擇優選定設計單位、施工單位、材料設備供應單位。從多年的實踐看，實行招標投標制度制度是比較成熟而且科學合理的工程承包發包方式，保證了建設工程質量標準，對于創造公平競爭的市場環境，提高經濟效益，推行投融資體制改革，防止腐敗現象的發生都有著重要意義。

2.法制管理的進程

我國自20世紀80年代引入招標投標制度以來，招標投標制度為推動建筑市場發展起到了重要作用，為國家層面的統一立法奠定了實踐基礎。1999年8月30日九屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國招標投標法》（簡稱《招標投標法》），并于2000年1月1日正式施行，這是我國第一部規范公共采購和招標投標活動的專門法律，標志著我國招標投標制度進入了一個新的發展階段。《招標投標法》對招標投標活動原則、基本運行程序和各方主體權益進行了明確規定，使招標投標活動有了確切的法律依據和保障。其后，2011年11月30日國務院第183次常務會議審議通過《中華人民共和國招標投標法實施條例》（簡稱《條例》），于2012年2月1日起施行。《條例》對招標投標制度做了補充、細化和完善，進一步健全和完善了我國招標投標制度。對于法律法規的修訂及細化，將必須招標和必須公開招標范圍以法律的形式加以明確，將招標覆蓋面進一步擴大和延伸，工程招標已從單一的土建安裝延伸到道橋、裝潢、建筑設備和工程監理等，同時《條例》針對當前突出問題，主要細化、完善了保障公開公平公正、預防和懲治腐敗、維護招標投標正常秩序的規定，使得我國招標投標制度在法制層面上不斷得到了進一步完善。

二、當前建筑市場招標投標中產生的一些問題

近年來，我國建筑市場處于一個高速發展的時期，對于整個建筑市場的招標投標管理工作不斷規范、不斷完善、不斷創新，形成了專業全覆蓋、監管全覆蓋、系統全覆蓋的管理特色。但是，在這個新發展階段中，由于招標投標制度在實際運行時存在一定的缺陷，無法從真正意義上對招標投標工作起到指導和約束作用，以致在工作中暴露出一些諸如弄虛作假、規避招標、圍標串標等不法行為，以行賄受賄手段承攬工程的腐敗案件時也有發生，嚴重違反了《招投標法》的貫徹實施，影響了公開、公正、平等競爭的建筑市場秩序的建立，敗壞了黨風和社會風氣，阻礙了建筑市場的健康發展。

1.招標人虛假招標、規避招標行為

在招標投標過程中，招標人是招標的策劃、組織和實際運作人，整個招投標的程序、規則都由他制定，招標投標的工作也是由他執行，他的利益和要求能夠不受限制地居于首位。在項目招標過程中，招標人有時會將整個項目肢解成多個的部分，然后通過分解項目來規避招標。或者，部分招標人為獲得自己的利益，同意向投標人串通勾結，對工程招投標條件進行限制，在招標公告中納入帶有不合理限制性報名條款排斥其他潛在投標人。甚至，在招標過程中，有些招標人在招標時就已經確定了施工單位，只是表面上邀請一些施工單位參與到投標中，而部分施工單位只是陪標單位。

2.投標人圍標串標行為

投標人作為建筑市場的競爭者，往往處于被動地位，一切都要響應招標人發布的招標文件中各項要求。為了競爭取勝，也常采取圍標串標等違規行為，擾亂建筑市場秩序。主要表現形式有，一是投標人之間相互串通投標。 投標人之間通過事前約定，相互約定抬高或壓低投標報價，進而排擠其他的競標人，限制競標競爭范圍，實現相關利益人選中標，進而以此達到謀取非法利益的目的。二是投標人與招標人之間串通投標。由于招標人預先內定中標人，招標人將本該保密的項目招標信息提前告知意向投標人，讓其有目的性的和其他潛在投標人進行串通投標報價，打擊競爭對手，進而獲取不當利益的違法活動。

3.招標代理職責缺失

招標代理機構是一個服務性的社會中介企業，根據招標代理合同，接收招標人的委托，協助招標人審查投標人的投標資格，幫助招標人擇優選定參加投標的投標人。在維護兩方合法權利的基礎上，編制招標文件、發布招標公告、并主持開標、評標、定標等各項工作。招標代理機構是招標單位與投標單位之間的橋梁與紐帶。既為招標人的招標行為提供服務，又肩負著向招標投標各方提供招投標等相關法律、法規的宣傳義務。

但是不少招標代理機構在招標代理活動中喪失社會中介組織的地位，沒有在真正意義上實現招標投標的公平、公正性。對于招標人的無理要求無原則的遷就，從而失去了獨立開展業務的工作環境，使得整個招標投標活動形同虛設，完全變成走過場，使中標過程合法化。更為嚴重的是，有些招標代理機構與部分投標人串通起來一起圍標，嚴重損害了招標人的合法權益，制約了建筑市場的健康穩定發展。

三、繼續加強招標投標管理

1.加強招標投標活動監管

招標投標監管是政府職能部門對招標投標活動進行監督管理的主要任務之一。加強監管就是保護招標投標活動中各方參與主體的正當競爭權益，確保招標投標程序中“公平、公正、公開”的原則。在當前“簡政放權、放管結合、優化服務”營商大環境下，要轉變政府管理思路，加強招標投標活動中的事中事后監管職能，強化事中階段的開標、評標過程的監督管理。積極開展建設工程招投標專項執法檢查， 將治理圍標串標等不正當競爭的工作重心向事后監管延伸， 加大對工程項目跟蹤管理的力度，突擊查處問題，解決問題。充分發揮政府的監管職能，才能規范工程招標投標活動，真正保證工程建設效益，有效遏制擾亂招投標市場秩序的違紀違規行為， 確保招投標工作健康有序進行。

2.推行電子招投標

電子招投標是以數據電文形式完成的招標投標活動。通俗地說，就是部分或者全部拋棄紙質文件，借助計算機和網絡完成整個招標投標活動。由電子招投標系統提供了電子標書、數字證書加解密、計算機輔助開、評標等技術，全面實現了資格標、技術標和商務標的電子化和計算機輔助評標，支持電子簽到、流標處理和中標鎖定，支持電子評標報告和招投標數字檔案，極大地提高了招標投標的效率，節省了招標投標的成本。

推行電子招投標， 是中央懲治和預防腐敗、遏制串標圍標等不正當競爭、加強建筑市場專項治理的一項重要舉措。增加了招標投標活動過程中的公開透明度，讓整個過程更規范更透明。目前的電子招投標系統整合了國家相關法律法規以及行業規范等內容，每個節點和時間控制，都從技術上嚴格限定了操作流程的規范化、程序化，業務操作人員無法改變既定的程序。而且招標項目的所有信息，包括招標公告、中標公示等信息，均在電子招投標系統上公開發布，可以說真正保證了招標投標活動的“公開、公平、公正”原則。

隨著電子招投標在市場上的逐步發展，可以在全國范圍內形成交易平臺、公共服務平臺、行政監督平臺三大平臺，以及分類清晰、功能互補、互聯互通的電子招投標系統，最終實現所有招標項目全過程電子化。

3.加強執法懲戒力度

近年來，在我國招標投標事業正開展如火如荼的同時，一些違法違規的行為卻如頑疾般屢禁不止，究其原因有對法律、法規的蔑視，有對利益的追逐而忘乎所以，最關鍵的是我們政府監管部門對這些行為的執法懲戒力度不夠。目前對頻發的圍標串標等違規行為的處罰過于輕微，執行力度過于乏力，起不到震懾的作用。對于查出的違法違規行為，要切實履行監管部門監管職權，加大執法力度，要做到違法必究，執法必嚴。 因此對涉嫌的招標人、投標人、評標專家、招標代理機構和國家機關及工作人員的懲罰措施必須加大，才能有效阻止違法違規行為的發生。政府監管部門應該完善相關處罰條例，加大懲罰力度和執行力度，降低違法違規行為帶來的預期收入。在執行力度上，也同樣存在問題，一些對社會影響極其惡劣突出的問題往往無處投訴，無人受理，多個職能部門相互扯皮現象多。因此應該制定完善的相關投訴受理、調查核實程序和調查結果定論公示等相關政策。

4.積極開展法制教育宣傳

開展法制教育宣傳工作，營造良好的招標投標執法環境，是建筑市場招標投標管理工作取得成功的重要前提。宣傳不僅有利于改善招標投標管理者與參與者之間的關系，對各方參與者、從業人員和招投標管理人員積極開展法制教育，使他們知法懂法，才能守法用法，自覺運用法律約束自己，警鐘長鳴，從源頭上對違法亂紀的行為堅決予以制止。其次，組織多種形式的法制教育宣傳，不定期組織開展招標投標法律知識現場咨詢，普法培訓等活動，可以更好地把法制宣傳與招標投標方面的熱點、難點問題結合起來，更方便地就地解決問題。此外，政府監管部門應該不斷提高對招投標法制宣傳教育義務的責任感，形成有事必報的宣傳意識和快速及時的效率觀念，形成建章立制，落實責任，建立起有效的法制宣傳教育網絡。

5.建設招投標信用體系

建筑市場招投標信用體系是市場經濟體制中的重要制度，它對于規范市場經濟秩序、促進招標投標活動健康發展起到重要的作用。招投標信用體系是整個社會信用體系的組成部分，目前的招投標領域中，規避招標、虛假招標、圍標串標等違規違法行為時有發生，嚴重影響了招標投標制度管理的嚴肅性和公信力。導致這些失信行為屢禁不止的一個重要原因就是信用評價機制不健全、信用監管體系不完善。2008年國家發展改革委等十部門聯合印發《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》，正式建立招標投標違法行為記錄公告制度，這是加強制度建設，推動招標投標信用體系建設的一項重要舉措。建立招投標信用體系，增強各方誠信意識。讓招標投標活動中參與各方（包括從業人員）都納入進來，用科學合理的的方法建立招投標信用評價體系和各種評標考核指標，統一誠信評價標準，形成誠信應用的保障機制，建立起“一處受罰，處處受制”的招標投標信用體系，以創造公平競爭的招標投標市場環境，規范招標投標活動。