改革開放以來，中國內部控制的建立、完善與發展

卞蕓

[摘要]改革開放以來，隨著市場風險和政府風險的不斷加大，由政府主導并推動實施的行政事業單位內不控制活動成為一種新常態，加強行政事業單位的內部控制尤為重要。基于此，本文以行政事業單位為研究對象，對改革開放以來，我國行政事業單位內部控制的建立、發展與完善進行了回顧與梳理。

[關鍵詞]行政事業單位 內部控制 建立 完善 發展

行政事業單位是行政單位與事業單位二者的統稱。行政事業單位作為公共部門、國民經濟的重要組成部分，掌握著大量的公共資源，其公權力一旦失控就會嚴重影響公信力，其安全平穩運行也關系著廣大民生福祉。經濟與社會的不斷發展要求進一步加強行政事業單位的內部控制。

下文將以時間線為軸，對我國改革開放以來行政事業單位內部控制的建立、發展與完善做出梳理，以2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》這一文件的出臺為界，分為探索與建立期、發展期，以《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會[2016]11號）文件為界，分為發展期與完善期。

一、探索與建立

我國行政事業單位內部控制建設起步較晚，在2011年以前，對行政事業單位內部控制的應以主要集中在理論界，直到2011年，財政部會計司發布的《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿）（以下簡稱“征求意見稿”）中才對行政事業單位內部控制進行了比較權威的描述。內部控制，“是指單位為實現控制目標，通過制定一系列制度、實施相關措施和程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的動態過程?！痹谡髑笠庖姼逯?，內部控制與不相容崗位分離控制、內部授權審批控制、業務流程控制、資產保護控制、會計系統控制、信息技術控制一起，共同組成了行政事業單位內部控制控制措施。

（一）現狀及問題

1.政府層面——內控制度不全，內控監督乏力

在當時，我國還缺乏一套針對行政事業單位行之有效的內部控制規范體系，由于缺乏制度的指引，行政事業單位能夠結合自身業務特點和實際情況制定一套系統完整、科學規范和制度有效的內部控制制度更是寥寥無幾，以至于難以形成以制度管事、以制度管人的內部控制制度體系。即使一些單位建立了相對完善的內部控制制度，但也存在監督乏力的問題。

2.行政事業單位層面——內控環境薄弱，內控意識不強

內部控制環境是指構成一個組織的內部控制氛圍，反映了組織內部人員特別是管理層對內部控制的態度，是內部控制實施的重要基礎。而良好的內控意識是確保內部控制得以健全和實施的基本保證。與企業相比，行政事業單位內控意識相對較為淡薄，尤其是單位負責人的內控意識淡薄，對內部控制的重視不夠、缺乏基本的控制要求和措施、人員的風險防范意識薄弱，使相關規定的要求長期不能落到實處。

（二）改革的內容

針對我國行政事業單位內部控制在法規上仍存在空白的情況，2010年年末，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議財政工作報告中第一次提出“加強行政事業單位的內部控制建設”，于2011年擬定《行政事業單位內部控制規范（征求意見稿）》，廣泛征求關于行政事業單位內部控制的意見與建議。

2012年11月29日，財政部以財會[2012]21號印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）。該《規范》分總則、風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。

（三）意義

《規范》首次將行政事業單位內部控制的規范化實施以文件的形式下發，由于事業單位的社會職能和運營特點同企業相比有很大的不同，因此，此次發行的《事業單位內控規范》中的構成內容與企業的也有很大不同，不僅規范外部環境基礎，也從業務層面詳盡的對其內部控制的建立進行說明。

它開創了我國行政事業單位內部控制建設的新局面，是財政部頒布的關于我國行政事業單位建立健全內部控制制度的綱領性文件，行政事業單位內部控制建設在政府層面受到了前所未有的關注，結束了長期以來我國行政事業單位內部控制建設無章可循、無法可依的被動局面。

二、發展期

自2013年來，隨著社會經濟的迅猛發展，我國事業單位所處形式及環境發生了前所未有的變化。

（一）現狀及問題

2013年對行政事業單位是一個轉變之年，轉變體現在內外兩個方面，其一是行政事業單位改革力度持續加大，二是隨著新一任領導人的上臺，反腐倡廉之風蔓延。

在行政事業單位改革這一方面，2013年3月，中國共產黨第十八屆中央委員會第二次全體會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，該方案強調了未來行政體制改革的方向。隨著行政事業單位體制改革、民主法治和社會主義市場經濟的發展，社會公眾愈發關注行政事業單位信息公開的披露程度和內容。

在反腐倡廉這一方面，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會中指出：“健全權力運行制約和監督體系，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，深化腐敗問題多發領域和環節的改革，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”

李克強總理在國務院廉潔工作會議中指出：“加強制度建設，用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、戴上‘緊箍咒，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制?！睘榇?，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的決定》進一步明確提出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，這為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向。